Ю. ГАЧЕК

ОБЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

НА ОСНОВЕ СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ. Ч. I.

Рига, 1912

СРЕДСТВА КОНТРОЛЯ НАД ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ,

В ОСОБЕННОСТИ РЕФЕРЕНДУМ

I. Средства контроля вообще

Из природы демократического народного представительства как собрания уполномоченных народа следует, что доверитель-народ, должен располагать средствами контроля над уполномоченным, т.е. законодательной властью. Каждая из трех форм демократии развила свои особые, специфические средства контроля.

Где существует ярко выраженное господство партии, как, например, в демократии с разделением властей, и где это господство в особенности старается использовать присущую всякой демократии склонность законодательства к захвату государственной власти в свои руки и тем угрожает совершенно разрушить разделение властей, — там контроль народа должен состоять в тщательном надзоре за законодательной процедурой и, в особенности, за парламентским делопроизводством. Ибо партийное господство особенно охотно пользуется парламентским делопроизводством для достижения своих целей.

Где господства партий нет, как в непосредственной демократии, где избирательная борьба идет не за лиц или установление их господства, а за мероприятия, там нет и смысла устанавливать контроль народа при помощи порядка делопроизводства законодательной власти. Гораздо лучше в этом случае, чтобы народ утверждал установленные законодательной властью мероприятия, либо чтобы народ сам приступал к этим мероприятиям в случае замедлений со стороны законодательной власти. Словом, здесь уместен в качестве народного контроля референдум. При ярко выраженном господстве партий и референдум потерял бы свое значение, ибо он точно так же оказался бы монополизирован партиями, как и сама законодательная власть. Поэтому референдум не прививается в Соединенных Штатах..., хотя он и тут встречается.

Парламентарная демократия точно так же основана на колеблющемся подобно маятнику господстве партий. Вожди одной партии покидают свои государственные посты, чтобы уступить место вождям другой, враждебной им партии, что и предполагается при правильном господстве партий. Следовательно, контроль над законодательной властью в виде референдума здесь также мало у места, как в демократии с разделением властей. Но и контроль посредством фиксации порядка делопроизводства и сужения принадлежащей легислатуре широты власти при установлении modus procedendi противоречит государственной форме, усматривающей в парламенте высшего представителя суверенного народа. Поэтому предложение, сделанное Ваддингтоном в 1893 г. во французском сенате о предоставлении права почина по финансовым делам правительству, было сочтено попыткой ограничения не только парламента, но и суверенного народа... Парламентарная республика выработала третье средство контроля — это обращение, апелляция к народу путем исходящего от главы государственного роспуска народной палаты.

II. Контроль над законодательной властью посредством порядка делопроизводства

1. Господство комитетов...

Стремление демократической законодательной власти к захвату всего в свои руки, а в особенности дел, относящихся к исполнительной власти и управлению..., находит свое особо яркое выражение в господстве парламентских комиссий, сосредоточивающих подобно государственным учреждениям функции государственного управления в своих руках, в то время как сами государственные учреждения становятся в подчиненное положение и исполняют только поручения парламентских комитетов. Это господство комитетов встречается не только в Соединенных Штатах и в легислатурах отдельных штатов Союза, но и в непосредственной и парламентарной демократиях. В непосредственной демократии это господство существует уже потому, что в основе ее конституции лежит перевес законодательной власти над исполнительной. В парламентарной демократии оно было бы невозможно, если бы в ней был полно проведен английский тип, по которому министры и члены парламентских комиссий должны сотрудничать как равноправные члены и вносить свои предложения в парламент, остающийся при всяких условиях domintis negotii. Фактически, однако, и во Франции выработалось подчинение министров парламентским комиссиям и в особенности парламентской бюджетной комиссии, факт, которому выдающийся финансовый политик Леон Сэ дал следующее выражение: " Бюджетная комиссия считает себя самим правительством, а министров своими докладчиками".

Факт существования во Франции комитетского господства вполне правильно ставят в связь с системой бюро... . Палата депутатов каждый месяц делится на 11 бюро по жребию. Каждое бюро дает одного члена комиссии. Благодаря этому составление бюро предоставлено случаю и общим правилом является то, что министр не участвует в деятельности комиссии; такое исключение министра было бы невозможно в Англии, по крайней мере для важнейших комиссий. Французские авторитеты усматривают в этом... главное различие между английским и французским парламентаризмом.

Система бюро является, однако, плодом французской революции и с тех пор там удержалась. Если глубже вдуматься, то окажется, что вообще система комитетов, как она выше обрисована, является продуктом революции. Американское господство комитетов также ставится в связь с распространением пуританских революционных идей.... Уже ранее английский парламент пытался сосредоточить в руках комитетов все управление государством, так что Карл I счел себя вынужденным энергично протестовать против этого... . Этот модус сохранился и во время пуританской революции при Кромвеле, этим путем при помощи коллегиального строя надеялись ограничить произвол отдельного чиновника... . Из Англии эта идея управления через посредство парламентских комиссий перешла в Новую Англию, где она осуществлена уже с давних времен. В нынешнем конгрессе как в сенате, так и в палате представителей имеется большое число постоянно функционирующих комитетов (в последней около 50 постоянных комитетов), в которых выступают министры, не имеющие права заседать в конгрессе, дают отчеты и объяснения, получают директивы и т.д. ... Исторический опыт, однако, указывает, что такое управление через комитеты свойственно — и должно быть свойственно — всякой демократии. На этой почве господство партий в Соединенных Штатах достигло безграничной силы. Ему все подвластно. Спикер, организующий комитеты, председатели комитетов — это все партийные вожди, так что вся законодательная власть безраздельно подчиняется партийному господству. Это верно не только по отношению к конгрессу, но и для законодательных властей отдельных штатов Союза... . Поэтому контроль над законодательной властью должен здесь заключаться в конституционном контроле над порядком парламентского делопроизводства.