А. Рождественский одна или две палаты?

М., 1917

...Таким образом, мы можем сказать, что в пользу двухпалатной системы существуют три следующих довода:

1) Двухпалатная система представляет собой последовательный вывод из конституционного принципа (т.е. принципа распределения власти между различными органами, в зависимости от различия функций власти)

2. .Двухпалатная система является средством обеспечения более совершенного законодательства.

3. Двухпалатная система — одно из средств против возможных злоупотреблений со стороны народных представителей.

Рассмотрим теперь доводы в пользу однопалатной системы.

6. Первым и главнейшим доводом в пользу одной палаты является ссылка на демократический принцип. Несостоятельность этого довода с теоретической и практической стороны была уже нами обнаружена выше и теперь нам, конечно, нет нужды еще раз останавливаться на этом.

Вторым доводом служит необходимость быстроты и энергии в деятельности власти. Довод этот, однако, мало применим к законодательной власти. Еще во французском учредительном собрании 1789 года было указано, что быстрота — свойство исполнительной власти; законодательная же власть должна действовать медленно и рассудительно. Правильность этого замечания нельзя, конечно, отрицать и в настоящее время.

Третий довод, сводящийся к тому, что при двух палатах меньшинство может командовать большинством, — совершенно мнимый довод. В самом деле, предположим, самое простое пусть двухпалатная система образована путем деления одной палаты на две секции (как-то имеет место, например, в Норвегии); пусть, следовательно, обе палаты имеют одинаковый состав и пусть при этом вторая палата своим большинством (хотя бы и самым незначительным) отклонила ... решение первой. Что же это значит? Это значит, что мы имеем перед собой определенный факт, который сам по себе ни хорош, ни дурен, так как мы еще не установили масштаб для его оценки. Масштаб же этот может состоять только в одном: в признании пользы или вреда двухпалатной системы. Другими сло­вами, рассматриваемый нами аргумент может иметь не самостоятельное, а только подчиненное значение, в связи с тем, признается ли двухпалатная система полезной или вредной, — и если она признается полезной, то тем самым признается полезным и тот факт, что верхняя палата может по той или другой причине отклонить решение нижней. Вот почему, мы и сказали выше, что разбираемый нами довод против двухпалатной системы — совершенно мнимый довод.

Четвертый довод также мало убедителен. Нет никаких оснований утверждать, будто вторая палата не может быть также демократической палатой. Если она избрана всеобщим голосованием, то каков бы ни оказался при этом ее состав она, все же, должна быть признана демократической палатой. Но мы идем еще далее. Мы считаем совершенно ошибочной ту весьма распространенную в наше время мысль, будто демократия всегда и всецело исключает аристократию. Демократия — это народовластие, власть всего народа. Поэтому, с демократией несовместима только такая аристократия, которая связана с какой-либо частью народа, например — сословная или классовая аристократия. Но аристократия знания, таланта, опытности или заслуги ничуть не противоречит демократии, ибо эти качества мыслятся не как возможная принадлежность лишь какой-либо части народа, а как принадлежность всех и каждого. Только тот, кто смешивает демократию с охлократией, или властью так называемого простого народа, может утверждать, что всякая аристократия противоречит демократии. Охлократия, действительно, стремится к нивелировке, стремится все свести к среднему уровню, к одной плоскости; но этого никоим образом нельзя сказать по поводу правильно понятой, настоящей демократии. Последняя не только не противоречит аристократии таланта, опытности, заслуги, но, напротив, глубоко нуждается в ней для наилучшего осуществления своих задач. Истинные демократии ставят во главе своей Периклов; только охлократия хватается за кожевников-Клеонов, все достоинство которых заключается в том, что они обладают крепкими голосовыми связками и умеют льстить инстинктам малокультурных масс.

Ввиду этого, ничуть не будет противоречием демократии, если принятая на демократических началах конституция установит, что верхняя палата должна состоять, например, из лиц более зрелого возраста, как это имеет место для нижней палаты, или из лиц, зарекомендовавших себя заслугами перед народом, т.е., следовательно, установить аристократию опытности или заслуги. Такая палата, тем не менее, должна быть признана демократической палатой и нет никаких оснований утверждать, что она будет в меньшей степени, чем нижняя, стоять на страже интересов народа.

Что касается утверждения о бесполезности второй палаты такого же состава, как первая, то и это неправильно. Здесь опять смешиваются формальная и материальная точки зрения. Пусть обе палаты избраны при совершенно одинаковых условиях; тогда можно говорить о формальном тождестве между ними; но разве при этом достигнуто и материальное тождество, разве в верхней и нижней палате будут заседать одни и те же люди? Нет, люди различные. А раз это так, то они могут приходить и к различным решениям; т.е. и вторая палата, избранная при совершенно тех же условиях, как первая, может вполне исправно осуществлять свою контролирующую функцию. Здесь, однако, необходимо остановить свое внимание на следующем.

Современные парламенты имеют всегда партийный состав. И вот, если будут установлены одинаковые условия для выбора в верхнюю и нижнюю палату, то не приведет ли это к одинаковости партийного состава в обеих палатах, а следовательно и к одинаковости решений, — в результате же к ненужности одной из палат? По поводу этого сомнения заметим. Даже в том случае, когда две палаты получатся путем деления одной на две секции, трудно представить себе, чтобы партийный состав обеих палат был совершенно одинаков; тем более этого трудно ожидать в том случае, если верхняя палата выбирается отдельно от нижней. Но если бы даже и действительно оказалось, что обе палаты одинаковы по партийному составу, то отсюда, все же, еще не следовало бы, что и решения их будут одинаковы. Партийные программы дают только общие рамки, в которые укладывается жизненное содержание, уловить все частности этого последнего они не в состоянии, а в частностях, как раз, на практике обыкновенно и бывает вся суть дела. Ввиду этого, если бы даже общее направление вопроса и было предопределено партийными программами, подробности, все равно, должны были бы решаться людьми, — а, следовательно, и в этом случае не исключалась бы возможность разницы между решениями нижней и верхней палаты. Кроме того, поднятый сейчас вопрос, по существу есть уже вопрос не о том, полезна или вредна вторая палата, а о том, как она должна быть организована, чтобы быть полезной. Поэтому, если бы оказалось, что тождество состава палат препятствует целесообразному их функционированию, то отсюда следовало бы сделать только один вывод: такого тождества допускать не следует, если желательна правильная и целесообразная организация второй палаты.

Пятый довод сводится к опасению, что при существовании права вето у верхней палаты, нижняя будет недостаточно внимательно относиться к своей работе. На это мы можем сказать только одно: тем хуже для нижней палаты; если она, при каких-то условиях, оказывается неспособной выполнить свой гражданский долг, то — она плохая палата; косвенно — это довод в пользу двухпалатной системы. Равным образом и ссылка на то, будто вето второй палаты не соответствует достоинству нижней, представляет собой мнимый довод: почему же не нарушает достоинства палаты вето монарха или президента? И вообще, причем тут "личное" достоинство, когда речь должна идти о совершенно "безличной" и "бескорыстной" деятельности?

Наконец, что касается того, что однопалатная система дешевле двухпалатной, то это совершенно правильно. Но по этому поводу достаточно заметить только следующее: арена государственной деятельности не базар, и едва ли кого-либо может убедить подобного рода "рыночный" аргумент в пользу однопалатной системы.

7. Таким образом, ни один из доводов в пользу однопалатной системы не является убедительным; напротив того, в пользу двухпалатной системы существует ряд весьма веских соображений¹.

Но из этого не следует, чтобы эти доводы имели абсолютное значение. В политической практике (а вопрос об одной или двух палатах представляет собой, главным образом, именно вопрос политической практики) все зависит от той конкретной обстановки, при которой должна применяться та или другая мера. Поэтому, никак нельзя утверждать, что однопалатная система всегда плоха, а двухпалатная хороша, или наоборот. Постараемся выяснить нашу мысль подробнее.

Представим себе народ, политически зрелый, культурный, с сильно развитым общественным мнением и глубоким уважением к праву. Нужна ли для такого народа двухпалатная система? Несомненно, что вреда двухпалатная система не принесет и здесь, но она не принесет здесь и какой-либо особенной пользы. Значит, здесь она была бы просто ненужной. Но это значит также и другое. Однопалатная система применима только в культурных и политически развитых государствах; только здесь можно поручиться за то, что, по общему правилу, и одна палата хорошо справится с законодательной деятельностью; можно поручиться за то, что народные представители не злоупотребят оказанным им доверием. Спрашивается, можно ли сказать про современные государства, что населяющие их территории народы достигли той степени совершенства, о которой мы говорим? Нет, и этого нельзя сказать даже про такие политически развитые государства, как Англия или Америка. Тем более этого нельзя сказать про те государства, которые только еще вступают на дорогу политического развития, только еще начинают приобщаться к культурным ценностям. Этого нельзя сказать и про те эпохи в жизни народов, когда проносится бурный вихрь революции, в значительной степени выметая из человеческого сознания то уважение к праву, без которого не может существовать прочно никакой государственный строй. И вот для таких государств, для таких эпох и необходимы различные меры политической предосторожности, к числу которых относится и двухпалатная система. Другими словами, денность двухпалатной системы не абсолютная, а только относительная, но эта последняя едва ли может подлежать сомнению Требование одной палаты во что бы то ни стало — это лозунг политического радикализма; но если политическая программа расходится с требованиями жизни, то какова же ее цена? Это — политическое доктринерство чистейшей воды.

Социалистические партии обычно стоят за одну палату во что бы то ни стало; но об этом можно сказать только одно: очевидно, жизнь еще напрасно стучится в программы политических партий. Про отдельных же социалистов этого сказать нельзя. Не может не привести по этому поводу in extenso замечательных рассуждений Антона Менгера из его Нового учения о государстве.

"В народном рабочем государстве, — говорит этот автор, — так же, как и в современных политических республиках будет существовать двухпалатная система. Монархия и демократия, в противоположность всегда осторожной аристократии, одинаково склонны к излишней поспешности и даже к опрометчивости: первая — потому, что она очень часто руководится личными влияниями и целями, вторая — потому, что массы только с трудом могут рассуждать и всегда очень легко впадают в крайности. Но каждый опрометчивый шаг будет вдвойне опасен в народном рабочем государстве, потому что там дело идет главным образом не о политических, а об экономических вопросах... Поэтому, было бы целесообразнее предоставить законодательную работу двум палатам: выборной, которая явится выразительницей демократических течений, и аристократической палате, которая будет, конечно, составляться не из бездельников, а из действительно лучших членов государства"².

За двухпалатную систему стоит также французский социалист Делиньер, по мнению которого вторая палата (сенат) должна состоять из 100 сенаторов, пожизненно назначаемых учредительным собранием; задача же сената — охранять социалистические принципы конституции от возможных покушений... .

Словом — за две палаты говорит голос политического благоразумия и политической осторожности. К этому голосу, если те окажется нужным, и следует прислушаться, — следует прислушаться, прибавим мы, в интересах самой демократии. Демократия толь ко тогда может рассчитывать на прочное существование, если она не проводит до крайности идеи народовластия; а это и будет в том случае, если в государстве малокультурном или перешедшем к новому строю через революцию сразу установится однопалатная система. Истинная демократия зиждется на глубоком чувстве гражданственности и сознании политической ответственности перед страной; но как можно рассчитывать на это в только что указанном случае? Здесь демократия легко может перейти в охлократию, парламент сделается ареной политической демагогии, и государство не будет в состоянии развиваться спокойно и планомерно. ...

Повторяем, однако, еще раз: двухпалатная система не представляется нам всеисцеляющим средством, но она, все же, — одно из полезных средств при случае.

8. Но совершенно ясно, что когда речь идет о целесообразности двухпалатной системы, то не всякая вторая палата признается при этом пригодной для осуществления своих задач.

В современных государствах верхние палаты очень разнообразны по способу своего комплектования. Бывают палаты выборные (сенат во Франции и Бельгии); палаты по назначению от главы государства (сенат в Италии); палаты наследственные (палата лордов в Англии); палаты смешанного состава (палата господ в Пруссии, государственный совет в дореволюционной России). Очевидно, что для демократического государства приемлем только один вид второй палаты: палата выборная, причем она должна выбираться на тех же основаниях всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, как и нижняя палата.

Что касается вопроса о составе второй палаты, то здесь возможны два случая: вторая палата может быть или такого же состава, как первая, или иного состава. В первом случае всего проще, конечно, поступить так, как то сделано в Норвегии, где избирается, в сущности, только одна палата (стортинг) и эта последняя (по 73-й ст. конституции) уже делится на две палаты — верхнюю (лагтинг) и нижнюю (одель стинг)...

Но можно, разумеется, назначить и особые выборы. Во втором случае верхняя палата может быть составлена, например, из представителей более зрелого возраста, чем нижняя палата; или же можно воспользоваться предложением, сделанным на тот счет Дж.Ст. Миллем, который говорит следующее: "Если одна палата представляет народное чувство, то другая должна была бы представлять личную заслугу, засвидетельствованную действительной общественной службой и поддерживаемую практическим опытом. Если одна из них — народная палата, то другая должна быть палатой государственных людей, советом составленным из всех еще живущих общественных деятелей, занимавших какой-нибудь важный политический пост или исполнявших какие-нибудь важные политические функции''³.

9. В заключение наших рассуждений коснемся еще двух следующих вопросов: 1) может ли быть двухпалатным и учредительное собрание, и 2) обязательна ли вторая палата при федеративном строе?

а) Говоря об учредительном собрании, мы будем иметь в виду исключительно первичные (или революционные) учредительные собрания, так как именно такие собрания представляют в настоящее время особый интерес для России...

Теоретически говоря, представляется вполне мыслимым и двухпалатное первичное учредительное собрание, но практически — дело другое. Первичным учредительным собраниям приходится работать при совершенно исключительной, обычно-революционной обстановке. Задачи, которые поставлены на разрешение учредительного собрания, должны быть разрешены возможно скорее, чтобы возможно скорее вывести страну на торную дорогу устойчивой правовой жизни. ...

б) нет никакой нужды решение вопроса о двухпалатной или однопалатной системе в федерации переносить в совершенно особую плоскость, и следует производить его совершенно на тех же основаниях, какие вообще приводятся в пользу или против однопалатной и двухпалатной систем. Федерация, хотя и сложное, но, все же, единое государство.

Итоги.

1. Нельзя отрицать того факта, что доводы в пользу двухпалатной системы сильнее, чем доводы в пользу однопалатной системы.

2. Но отсюда нельзя делать этого вывода, что двухпалатная система всегда предпочтительнее однопалатной. Вопрос должен быть решаем в связи с конкретной обстановкой, причем двухпалатную систему следует признать желательной для государств малокультурных и политически неразвитых, в особенности — переходящих к новому строю путем революции.

3) Для первичных учредительных собраний двухпалатная система непригодна; здесь, в случае необходимости контроля за деятельностью учредительного собрания, необходимо прибегать к учредительному референдуму.

4) Вопрос об одной или двух палатах в федерации должен решаться на общих основаниях.

(С. 21-32)

Ю. ГАЧЕК

ОБЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

НА ОСНОВЕ СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ. Ч. I.

Рига, 1912

СРЕДСТВА КОНТРОЛЯ НАД ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ,

В ОСОБЕННОСТИ РЕФЕРЕНДУМ

I. Средства контроля вообще

Из природы демократического народного представительства как собрания уполномоченных народа следует, что доверитель-народ, должен располагать средствами контроля над уполномоченным, т.е. законодательной властью. Каждая из трех форм демократии развила свои особые, специфические средства контроля.

Где существует ярко выраженное господство партии, как, например, в демократии с разделением властей, и где это господство в особенности старается использовать присущую всякой демократии склонность законодательства к захвату государственной власти в свои руки и тем угрожает совершенно разрушить разделение властей, — там контроль народа должен состоять в тщательном надзоре за законодательной процедурой и, в особенности, за парламентским делопроизводством. Ибо партийное господство особенно охотно пользуется парламентским делопроизводством для достижения своих целей.

Где господства партий нет, как в непосредственной демократии, где избирательная борьба идет не за лиц или установление их господства, а за мероприятия, там нет и смысла устанавливать контроль народа при помощи порядка делопроизводства законодательной власти. Гораздо лучше в этом случае, чтобы народ утверждал установленные законодательной властью мероприятия, либо чтобы народ сам приступал к этим мероприятиям в случае замедлений со стороны законодательной власти. Словом, здесь уместен в качестве народного контроля референдум. При ярко выраженном господстве партий и референдум потерял бы свое значение, ибо он точно так же оказался бы монополизирован партиями, как и сама законодательная власть. Поэтому референдум не прививается в Соединенных Штатах..., хотя он и тут встречается.

Парламентарная демократия точно так же основана на колеблющемся подобно маятнику господстве партий. Вожди одной партии покидают свои государственные посты, чтобы уступить место вождям другой, враждебной им партии, что и предполагается при правильном господстве партий. Следовательно, контроль над законодательной властью в виде референдума здесь также мало у места, как в демократии с разделением властей. Но и контроль посредством фиксации порядка делопроизводства и сужения принадлежащей легислатуре широты власти при установлении modus procedendi противоречит государственной форме, усматривающей в парламенте высшего представителя суверенного народа. Поэтому предложение, сделанное Ваддингтоном в 1893 г. во французском сенате о предоставлении права почина по финансовым делам правительству, было сочтено попыткой ограничения не только парламента, но и суверенного народа... Парламентарная республика выработала третье средство контроля — это обращение, апелляция к народу путем исходящего от главы государственного роспуска народной палаты.