А. Эсмеи основные начала государственного права. Под ред. И с предисловием м.М.Ковалевского.

М., 1898

II

Цель, достигаемая учреждением второй палаты, заключается, прежде всего, в возможности доставить особое представительство аристократии данной страны. Таково было прямое назначение английской палаты лордов, представлявшей сначала высшее феодальное дворянство, а затем земельную и наследственную аристократию, источником которой была воля монарха.

Учреждение второй штаты служит также удовлетворению других совершенно отличных интересов. В этом случае дело идет о федеративных республиках. Мы уже знаем, что они представляют две особенности: в некоторых отношениях они единое государство, обнимающее целую нацию; в других - ряд отдельных государств, каждое из которых сохраняет свою внутреннюю верховную власть. Нужно, чтобы это тонкое различие было сохранено, чтобы каждый из двух элементов имел в федеральном правительстве свое представительство и свой специальный орган. Отсюда — необходимость двух палат: одна из них, выбранная пропорционально населению, представляет нацию, рассматриваемую как однородное целое; другая, выбранная законодательной властью или населением отдельных государств, рассматриваемых независимо одно от другого, представляет эти отдельные государства или скорее ту же нацию, но расчлененную на отдельные государства. Вследствие этого вторая палата организуется на принципе равенства всех отдельных государств: какова бы ни была относительная важность каждого из них, оно посылает в палату равное число представителей. ...

Наконец, в новых и очень демократических странах, где экономические вопросы начинают преобладать над политическими, система двух палат обнаружила свои новые полезные стороны, которых не искали и не предвидели авторы конституций этих стран, но которые выяснены общественной эволюцией. Вот, например, каким образом профессор Дженкс оправдывал недавно существование двух палат в Виктории (в Австралии): он видит в одной из них представительство труда, а в другой — представительство капитала....

III

Те особые интересы, к которым, как я только что показал, последовательно приурочивались система двух палат, не встречаются, если не говорить о капитале и труде, в унитарных и демократических государствах, где имеется единая верховная власть и где, при равноправности всех граждан, не может быть речи о представительстве различных классов. Что же касается организации, путем двух собраний, отдельного представительства труда и капитала, то это, в сущности, было бы равносильно юридическому признанию и восстановлению системы общественных классов. Однако и у этих наций создание двух палат также имеет свое разумное основание. Действительно, помимо частных интересов, которым они могут служить благодаря своему особому составу, различным образом комбинированному, они, в силу одной своей двойственности, приносят значительную пользу, сказывающуюся повсюду, где применяется представительный образ правления. Эта польза — сложного порядка и касается различных сторон общественной жизни.

1. Разделение законодательного корпуса на две палаты имеет целью, прежде всего, ослабить активную силу законодательной власти, которая громадна и, следовательно, опасна для представительного образа правления. Законодательная власть, по самой сущности своих прав, фатально стремится к преобладанию в правительстве. Путем издания законов она может руководить по своему усмотрению деятельностью других властей во всем, что прямо не установлено писаной конституцией; путем невотирования в срок налогов она может остановить весь ход правительственной машины. Между тем представительный образ правления основан также и на разделении властей; он нуждается, для своего равновесия, в независимости исполнительной власти в ее собственной области, а также, по мнению многих, и в независимой судебной власти. Деспотизм совещательных собраний, как это показал опыт, так же страшен и гибелен, как деспотизм монархов или диктаторов. Лучшим средством избежать этой опасности служит, по-видимому, разделение законодательного корпуса на две палаты. Благодаря этому законодательная власть утрачивает, вместе с единством, избыток своих сил и снова становится тем, чем она должна быть, т.е. равной остальным властям. ...

2. Так как исполнительная и законодательная власти отличны одна от другой и до известной степени независимы, то между ними всегда возможны, а иногда и неизбежны столкновения. Опасность заключается в том, чтобы эти конфликты не перешли в ожесточенную и беспощадную борьбу и не закончились государственным переворотом; желательное же разрешение их обусловливается вмешательством мирного посредника, который восстанавливал бы равновесие властей. Этому в высшей степени благоприятствует разделение законодательной власти. Чаще всего столкновение происходит только между одной из палат и исполнительной властью; в этом случае вторая палата может с пользой играть роль посредника. Если же обе палаты участвуют в конфликте, почти несомненно, что разум и справедливость на их стороне, и их усилия окажутся клонящимися к наибольшему благу страны. Наконец, исполнительная власть, со своей стороны, может действовать умеряющим образом в случае столкновения между двумя палатами. ...

Надо сознаться, что эта система взаимного уравновешивания имеет главной целью обеспечить независимость исполнительной власти; это покажется вполне справедливым, если принять во внимание по самой своей природе все обнимающую и все захватывающую силу законодательной власти. Однако возможно и обратное: исполнительная власть может соединиться с одной из палат с целью уничтожить другую. ...

3. Разделение законодательного корпуса на две палаты имеет еще следующую очевидную выгоду: оно исправляет увлечения и ошибки, которым так легко подвергается всякое совещательное собрание При едином собрании эти необдуманные и ошибочные решения ведут к немедленным и безысходным последствиям; они неизбежно переходят в закон, становятся непоправимыми, по крайней мере на известный срок, и могут быть исправлены только отменяющим их новым законом в ущерб достоинству вотировавшего их собрания. При двух же палатах существуют серьезные шансы, что увлечение одной из них не распространится на другую, у которой будет время подумать; ошибки одной палаты могут быть исправлены другой раньше, чем содержащий их проект станет законом... Этими причинами достаточно оправдывается и объясняется широкое распространение системы двух палат. В Европе она принята всеми великими нациями. Только в мелких государствах мы находим в настоящее время одно законодательное собрание: в Греции, великом герцогстве Люксембургском, в Сербии...; единое собрание представляет также характерную черту конституций отдельных швейцарских кантонов, тогда как федеральное законодательное собрание разделено на две палаты. ...

IV

Несмотря на такое почти единодушное решение цивилизованных стран, система одной палаты находит многочисленных и убежденных сторонников... .

...В защиту единого собрания приводятся также и аргументы общего характера, которые были хорошо известны учредительным собраниям 1789 и 1848 годов и которые сами по себе заслуживают рассмотрения. Они могут быть сведены к двум главнейшим, из которых один чисто теоретического характера; другой же, напротив, основан на практических данных.

1. В стране, где не существует более аристократии и царствует народное самодержавие, может быть только одно представительство, а именно, представительство згой верховной власти народа... Самый закон, как это установил Руссо, может быть только выражением национальной воли, определяемой большинством избирателей. Эта воля в каждый данный момент и по отношению к данному вопросу или уже сказалась, или не сказалась еще; законодательная власть должна быть организована так, чтобы обеспечить наилучшим образом выяснение народной воли; невозможно поэтому да вам, ей в одно и то же время два противоположных выражения; это значило бы возводить в систему абсурд, - что именно и делается установлением двух законодательных собраний, которые могут заставить страну говорить одновременно и да, и нет.

Если принять основные посылки этого рассуждения, то заключение является неизбежным. Но они не выражают собой принципов представительного образа правления. Без сомнения, у демократической и единой нации не может быть другого политического представительства, кроме представительства народного самодержавия; но отсюда следует только, что оба законодательных собрания должны иметь своим источником именно эту верховную власть нации. С другой стороны, неверно, что в представительном правлении закон служит простым выражением народной воли. Напротив того, эта система покоится на той идее, что самодержавная нация не способна сама формулировать свою волю в виде закона. Чтобы иметь мудрые, серьезно подготовленные и научно редактированные законы, она передает избранным ею представителям право создавать их вполне свободно за нее и от ее имени. Но так как практическое применение представителями этого важного права может сопровождаться ошибками и злоупотреблениями, то нация поручает законодательную власть не одному, а двум собраниям, согласная воля которых будет необходима для издания закона и которые, вследствие этого, будут контролировать друг друга. Когда между ними установится это необходимое, но трудно достижимое согласие, тогда можно быть почти уверенным, что данный закон справедлив, полезен и соответствует среднему мнению страны, т.е. национальной воле. Нельзя представить себе более разумных порядков, как эти; возникающие же противоречия между обоими собраниями доказывают только, что решение еще не созрело.

2. Возражения практического характера против системы двух палат формулировались очень часто. Она до чрезвычайности замедляет вотирование законов, даже наименее оспариваемых в их принципах: часто требуется несколько законодательных сессий, чтобы довести дело до конца. Она препятствует реформам, то, загораживая им дорогу, то, позволяя им явиться на свет укороченными, а потому нежизнеспособными. "Законодательный корпус, разделенный на две палаты, — сказал когда-то Франклин, — это то же, что телега, которую две лошади тащат в противоположные стороны"... .

Сам по себе этот факт неоспорим; но, с другой стороны, обеспечить хотя бы такой ценой огромные выгоды, доставляемые верхней палатой, — не значит заплатить за них слишком дорого... Кроме того, при ближайшем рассмотрении само вышесказанное неудобство теряет в значительной степени свою важность и обращается почти в благодеяние. В самом деле, народу важно иметь не много законов, а хорошие законы. Частые перемены в законодательстве, даже когда они, по-видимому, оправдываются логикой, приносят больше неудобств, нежели выгод. Интересы, руководящие обществом, нуждаются в достаточной обеспеченности, которая может быть достигнута только при известной устойчивости законодательства. Что касается важных преобразований, то всего опаснее, когда их осуществляют преждевременно. Тогда они могут подвергнуться скорой отмене, так как задуманы второпях и еще недоста­точно усвоены средним общественным мнением. Испытание, налагаемое на них системой двух палат, чаще всего оказывается в высшей степени полезным; самое сопротивление обеспечивает им полное торжество, когда оно побеждается в конце концов могучим напором общественного мнения. Наконец, часто вытекающие из препирательств между двумя палатами, средние решения, также часто являются лучшими на практике. Миром правит средняя мудрость, посредственность.

V

Какое же различие должно существовать в составе и функциях обеих палат? Состав второй палаты, называемой обыкновенно верхней, определяется в каждой стране общественным укладом, более или менее полным допущением в ней принципа народного самодержавия. Там, где этот принцип принят со всеми его неизбежными или естественными последствиями, вторая палата, подобно первой, необходимо должна быть выборной, и притом на началах самой широкой подачи голосов. Но, по-видимому, всегда и повсюду оказывается полезным, чтобы состав обоих законодательных корпусов не был тождественен; чтобы быть действительно двумя самостоятельными единицами, палаты должны различаться между собой. Но это не безусловно необходимо; даже при одинаковом составе система двух палат сохранила бы свое значение; в силу одного корпоративного духа они в конце концов стали бы отличаться одна от другой, а это и требуется для того, чтобы каждая оказывала свое влияние надела.

Различие между палатами устанавливается само собою, когда задачей второй палаты является представительство особого класса или особых интересов. Но его труднее достигнуть в унитарных и демократических государствах. Однако оно возможно и в них, и притом в желательном направлении. Представляя собой в одинаковой мере народное самодержавие, каждая из двух палат может служить воплощением одной из двух великих и основных тенденций, из которых слагается везде и повсюду самая жизнь нации: с одной стороны, духа прогресса, с другой — традиции и порядка. Можно достигнуть этого результата даже при двух одинаково выборных палатах, и притом совершенно законными и, по-видимому, побочными путями. Первое из средств — это установить в каждой палате различное число членов: собрание, вдвое малочисленнее другого, будет неизбежно отличаться иным духом и иными тенденциями. Второе средство — это различие возраста: требование для членов второй палаты более зрелого возраста естественно сделает из нее сенат в первоначальном смысле этого слова, т.е. совет старейших. ... Но можно пойти еще дальше: можно предоставить членам одного собрания более продолжительные полномочия, нежели членам другого; назначить для выборов в одно собрание более обширные округа, чем для выборов в другое; применить к одному систему частичного возобновления, а к другому — одновременного. Можно, наконец, производить сами выборы, с одной стороны, прямой подачей голосов в пользу депутатов, а с другой — сложным порядком назначения сперва выборщиков, а затем уже из них депутатов путем баллотировки. ...

Должно ли различие между двумя палатами проявляться также в их правах и функциях? Иногда думали, что должно, и эта идея перешла во французскую конституцию III года. Чтобы не сделать из второй палаты простой снимок с первой, законодательная работа была разделена между ними. Совету Пятисот одному принадлежала инициатива и обсуждение законов; Совет же Старейших мог только принимать или отвергать целиком проекты, вотированные Советом Пятисот. ... Но такое разделение законодательного труда, достигшее крайних размеров в конституции VIII года, составляет, по-видимому, ошибку. Английская система, имеющая за собой опыт, по-видимому, предпочтительнее; она дает обеим палатам одинаковые законодательные права и признает за их решениями юридически равную силу. Я сказал, что в английской системе обеим палатам присваиваются одни и те же законодательные функции, так как они облечены в принципе одинаковыми правами только в том, что касается предложения и вотирование законов. Но конституция, нисколько не нарушая равенства между палатами, может предоставить одной из них права особого рода. ...

(С. 64-80)