Дюги леон конституционное право. Общая теория государства.

М., 1908

А. Высший прямой орган

Прямое правление. — Говоря о высшем прямом органе, мы хотим обозначить этим именем нацию, носительницу первоначального суверенитета, поскольку она является организованной для выражения своей роли. Материально невозможно, чтобы все члены нации принимали участие в выражении национальной воли. Объяснено уже, что принцип национального суверенитета вовсе не предполагает за всеми членами нации права участвовать в осуществлении суверенитета... Каждая страна определяет, кто считается наиболее способным выражать эту волю: в одних — сюда входят все индивиды мужского пола, достигшие совершеннолетия, независимо от условий ценза или особой правоспособности; в других — ставятся известные специальные условия; в одних — все индивиды, причастные к политической власти, обладают только одним голосом; в других — число голосов каждого может изменяться. Но не в этом суть дела: собрание индивидов, выражающих национальную волю, сохраняет всегда одинаковый характер; мы называем его корпусом граждан, или, лучше, избирательным корпусом, потому что это выражение пользуется наибольшим распространением, хотя, как мы сейчас увидим, оно не всегда бывает точным.

Корпус граждан не является органом в смысле вышеизложенной юридико-органической теории. Корпус граждан не является, тем более, представительным корпусом нации. Чтобы он им был, следовало бы, чтобы корпус граждан пользовался отличным от нации существованием и чтобы нация могла выражать свою волю помимо его. Можно сказать, что парламент является представительным органом нации, потому что она выражает свою волю через парламент; но она могла бы выражать ее иначе. Наоборот, нельзя представить, чтобы нация выражала свою волю иначе, как через корпус граждан. Отсюда становится понятным то, что мы хотели выразить выше, говоря, что корпус граждан, или избирательный корпус, является самой нацией, поскольку она организована для выражения своей воли. Так как по представлению французов нация является носительницей первичного суверенитета, то корпус граждан прямо выражает первичный суверенитет. Вот почему мы называем его высшим прямым органом.

Установивши это, можно представить две системы правления. Сама нация, или, точнее, корпус граждан, прямо выражает суверенную волю и осуществляет сама различные функции государства. Это род правления называется, по традиционной терминологии, прямым правлением. Наоборот, корпус граждан может назначить одного или нескольких индивидов, группу или несколько групп индивидов, которые и будут его представителями, т.е. воля, которую они выразят, будет рассматриваться, как если бы она была самой волей корпуса граждан, нации. Этот род правления называется правлением по представительству, или представительным правлением. Прямое правление в своей полноте предполагает, что корпус граждан сам осуществляет все функции государства, — функцию законодательную, административную и юрисдикционную. Но существует функция, которую он почти абсолютно не может осуществлять, — функция административная. Невозможно материально, чтобы корпус граждан сам совершал все акты этой функции и обнаруживал непрерывную деятельность, которую предполагает исполнение этой функции. Сам Руссо, апостол прямого правления, объявляет, что абсолютное демократическое правление, т.е. правление, при котором все публичные функции осуществляются корпусом граждан, является невозможным. ...

Функция, по преимуществу осуществлявшая непосредственно всеми гражданами в целом, есть законодательная функция...

В современных государствах прямое голосование законов народным собранием в большинстве случаев фактически невозможно благодаря величине территории и численности населения. Такова причина, которая особенно должна была содействовать принятию представительного образа правления. Однако в Европе есть несколько небольших государств, где еще до сих пор применяется прямое голосование законов народным собранием. ... Но в наше время прямое правление в этом смысле является совершенным исключением. Напротив, в ослабленной форме, которую иногда даже называют полупредставительным правлением... и которая по существу состоит в системе референдума, прямое правление встречается в значительном числе случаев в некоторые эпохи как во Франции, так и за границей. Законы обсуждаются и вотируются парламентом; но они не имеют силы закона и не могут претендовать на повиновение граждан до тех пор, пока не будут одобрены непосредственным голосованием в собраниях граждан. Референдум очень ясно отличается от плебисцита. Под референдумом разумеется одна из составных частей прямого правления, плебисцит, напротив, имеет тенденцию установить представительное правление; это — акт, при посредстве которого народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его, сверх того, составить конституцию. ...

От референдума следует также отличать народное veto которое, однако, приближается к нему. В случаях применения народного veto закон вотируется парламентом, который и даст ему вместе с тем законную силу; но в течение известного срока, определенного конституцией, и путем инициативы, осуществление которой также определяется конституцией, можно обращаться непосредственно к народу с тем, чтобы выяснить, не желает ли он протестовать против применения закона. Народное veto равносильно тому, что иногда называют факультативным референдумом, в некоторых же случаях для этого пользуются также названием совещательного референдума. Здесь дело идет не о готовом законе, который предлагается на утверждение народа; это лишь проект закона, принцип которого предлагается на голосование народа с тем, чтобы осведомить парламент и чтобы, в случае если в принципе закон принят, сообщить большой авторитет закону, который будет создан. Наконец, некоторые страны - именно, швейцарские кантоны — уделяют известное место народной инициативе: когда под предложением чакона подписалось известное количество лиц. деятельность законодательного собрания считается правомерно возбужденной, и оно должно обсудить предложение, обязанное своим появлением народной инициативе.

...Из этого краткого анализа следует, что вмешательство народа в законодательную деятельность путем референдума имеет несомненную тенденцию к расширению. Любопытно, что референдум одновременно проповедуют и радикалы, и консерваторы. Дело разъяснится, если обратить внимание на то, что референдум, с одной стороны, в теории является логическим воплощением демократических принципов, а с другой в Швейцарии и Америке он имел своим результатом задержку законов радикального направления. Таким образом, система референдума имеет как бы двоякое преимущество: она обеспечивает применение демократических принципов и образует противовес иногда слишком смелым парламентским реформам. Правда, говорят, что если референдум и не причинил много зла, то он помешал многому хорошему... Это надо еще доказать. Нам думается, что указания на некоторые отвергнутые проекты законов, как, например, на проект закона об армии 1895 г., еще ничего не значат. Надо установить, что действительно тот или иной отвергнутый проект закона мог бы быть в высшей степени полезен. Гораздо ближе к истине, когда говорят, что швейцарский народ сам, по-видимому, не находит особенного интереса в беспрерывных голосованиях и что во Франции было бы то же самое, т.е. что система референдума, раз она была бы введена, не дала бы иного результата, кроме возбуждения шумной борьбы и интриг среди деревенских политиков. Это возможно; но это значит критиковать наши политические нравы, а вовсе не институт, который мы продолжаем рассматривать, как хороший сам по себе. ...

Представительное правительство. — В большинстве современных стран нация осуществляет свой суверенитет в его различных проявлениях через представителей. Согласно принятому ныне выражению, правительство является представительным.

С совершенно общей точки зрения, представительство имеется всякий раз, как проявления одной воли считаются обладающими той же ценой и производящими то же последствие, как если бы они исходили от другой воли. В частных отношениях мало-помалу, под влиянием практических потребностей, выработалась юридическая теория представительства. Юридический акт, сделанный представителем, производит те же юридические последствия, как если бы он был сделан самим представляемым. Это представительство наступает или в том случае, если есть поручение, ведение дел или установление, юридического органа, или тогда, когда представительство создано законом. Обыкновенно представитель несет известную ответственность по отношению к представляемому; эта ответственность имеет основанием не само представительство, а отношение договорного или законного права, существующее между представителем и представляемым.

В современных политических отношениях идея представительства резюмируется в следующем: проявления воли, исходящие от известных индивидов или известных групп индивидов, имеют ту же силу и производят то же последствие, как если бы они прямо исходили от нации. ...

...Эта теория представительства часто называемся теорией представительного мандата. Она означает, что депутат не является уполномоченным округа, который его выбрал и который был образован лишь вследствие материальной невозможности установить для всей страны единую избирательную коллегию. Если бы депутат был уполномоченным своего округа и связан полученными от него инструкциями, то один округ навязал бы свою волю всему коллективному целому, волю которого должен выражать депутат. Следовательно, всякие инструкции, данные округом депутату, ничтожны и не имеют никакого значения; и депутат нисколько не связан обещанием об отставке, которое он дал бы заранее своим избирателям. В этом состоит запрещение повелительного мандата.

Эти выводы из теории представительного мандата формулированы во многих текстах наших конституций и политических законов. ...

Из теории представительства, основывающегося на мандате, даваемом нацией парламенту,... следует, что представительный характер могут иметь лишь выборные учреждения. Мы не говорим, что все выборные учреждения имеют представительный характер, а только, что невыборное учреждение не может иметь представительного характера. Таким образом, например, наследственные или назначенные монархом политические собрания не могут иметь представительного характера. Иногда утверждали противное; ниже, и § 53, мы увидим, что некоторые теории политического представительства приходят к тому заключению, что даже невыборные собрания могут иметь представительный характер. Нам это кажется противоречащим очевидным фактам, и французская теория, думается нам, представляет по этому поводу очень точное юридическое построение. Так как представительное учреждение имеет ту существенную черту, что выражает национальную волю, то трудно было бы представить, что учреждение может иметь власть, выражать национальную волю, когда оно возникло без всякого участия тех воль, соединение которых образуют эту национальную волю.

Иногда указывают, как на вывод из теории представительного мандата, на то, что "население должно быть единственной основой представительства; что всякое другое распределение извратило бы национальный суверенитет, следующий закону числа".. Из этого следовало бы, что нельзя, не нарушивши истинных принципов представительного правительства, организовать пропорционального представительства партий, ни представительства социальных групп и профессионального представительства. Нет, по нашему мнению, идеи более ложной, чем эта: страна действительно владеет представительным режимом только тогда, когда она имеет пропорциональное и профессиональное представительство; ни то, ни другое не противоречит французской теории представительного мандата....

...До сих пор мы предполагали, что представительство национальной воли принадлежит одному собранию, что чаще всего и имеет место. Но ничто не мешает, даже по теории представительного мандата, тому, чтобы нация дала мандат одному лицу быть ее представителем. Французская теория представительного мандата остается той же, будет ли дан мандат коллективности или одному лицу ... Как известно, президент республики должен был избираться на четыре года путем прямого и всеобщего голосования. Наконец, Наполеон III, по примеру Наполеона I, постоянно объявлял себя представителем народа. По империалистической теории, плебисциты Первой Империи в 1851 и 1852 гг. не что иное, как мандаты, данные народом обоим Наполеонам. ...

Итак, нет сомнения, что наши французские конституции, хотя и провозглашали принцип национального суверенитета, допускали, однако, возможность представительства в пользу одного человека...

(С. 393-424)