III. Функции и конкретизация

[…]

1. Взаимные и многосторонние обязательства, возникающие вследствие применения принципа верности федерации

Понятие «верность федерации» и равнозначное понятие «действия в согласии с интересами федерации» порой понимаются превратно, как будто речь идет об односторонних обязательствах земель по отношению к Федерации, и эта односторонность приводит к усилению позиций федерального уровня власти. Напротив… принцип действия в согласии с интересами федерации означает как обязательства земель по отношению к Федерации, так и обязательства Федерации по отношению к землям. Кроме того, обязательство взаимной верности связывает воедино не только Федерацию и земли, но и земли в их взаимоотношениях. Таким образом, речь идет о взаимных и многосторонних обязательствах всех участников правовых отношений федеративного государства. Следует отметить, что общий анализ практики судопроизводства с привлечением принципа верности федерации не позволяет сделать заключения об одностороннем предпочтении или усилении одного из субъектов правовых отношений федеративного государства. Скорее можно говорить о том, что суды используют принцип соблюдения интересов федерации как эластичный нормативный инструмент для решения государственных конфликтов в соответствии с предметом и ситуацией рассмотрения, без односторонней направленности в пользу Федерации или ее субъектов.

2. Конкретизация по типологическим группам

В реальной конституционной практике при разрешении внутригосударственных конфликтов принцип верности федерации выполняет прежде всего три функции: функцию обоснования обязанности, функцию ограничения прав и функцию выработки дополнительных правил для внутрифедеративного договорного права…

А. Функция обоснования обязанностей

Этой функции в принципе верности федерации соответствуют прежде всего обязанности взаимного предоставления помощи, взаимного уважения и взаимной готовности к пониманию…

Обязанность предоставления помощи и поддержки

… Наиболее характерные примеры подобных обязанностей можно найти в «финансовой конституции». Так, в отношении «финансового выравнивания» Федеральный конституционный суд установил, что принцип верности федерации обязывает отдельные земли независимо от их суверенности и финансовой самостоятельности оказывать определенную финансовую поддержку другим, более слабым в этом отношении землям. Однако обязанность взаимной поддержки не безгранична: помощь оказывается только в том случае, если она действительно необходима и если оказывающая ее сторона на это способна. Поэтому финансовое выравнивание не должно серьезным образом ослаблять экономику земель-доноров или вести к нивелированию финансового состояния земель. В частности, выравнивание не должно приводить к тому, чтобы политические авантюристы получали возможность просто перекладывать финансовые последствия своих действий на связанное солидарными обязательствами сообщество субъектов Федерации, а земли, имеющие более адекватное и успешное руководство, были бы обязаны расплачиваться за них.

Огромное практическое значение обязанность предоставления помощи и поддержки имела в период после воссоединения Германии, когда новые земли «на Востоке» получили «с Запада» значительные финансовые ресурсы, а также персонал и технику для реорганизации и модернизации своих общественных структур (частично эта помощь оказывается и сегодня). Другие примеры такого рода можно найти… в области правовой и административной помощи… взаимные обязательства предоставления помощи и поддержки в случаях катастроф, а также при отражении опасности, угрожающей Федерации или одной из земель.

Обязательства по предоставлению информации и консультаций

… Федерация и земли надолго связаны единой судьбой. Такого рода общность действенна лишь в том случае, если ее участники своевременно информируют партнеров о событиях и намерениях, касающихся других, а также совместно обсуждают эту информацию. В связи с этим принцип верности федерации применяется также в отношении обязательного взаимного предоставления информации и консультаций.

Примером служит обязанность Федерации информировать земли в связи с предстоящим заключением международных договоров, существенно затрагивающих интересы земель, или же при планировании в рамках Европейского Союза действий, представляющих интерес для земель. В свою очередь такую же обязанность предоставления информации земли несут по отношению к Федерации, в частности при предоставлении и возвращении дотаций, а также в рамках сотрудничества Федерации и земель. В отношениях земель друг с другом принцип верности федерации обязывает их предупреждать и указывать на определенные обстоятельства при событиях, имеющих трансграничные последствия, например при авариях на индустриальных предприятиях, последствия которых предположительно выходят за территорию одного региона.

Обязанность согласования и сотрудничества

… согласование и сотрудничество требуют позитивного взаимодействия вовлеченных сторон. Согласование означает взаимную координацию с целью достижения взаимно приемлемого решения при содержательном соблюдении интересов всех участников; сотрудничество направлено на взаимодействие, взаимодополнение и взаимную поддержку, соучастие при реализации общих намерений.

Обязанность согласования и сотрудничества применяется прежде всего в ситуациях, когда действия одной из сторон федеративных правовых отношений имеют или могут иметь особые последствия для других. В качестве примера можно привести планирование. При разработке мероприятий на значительных территориях земли должны учитывать интересы соседних земель, а также Федерации в целом. При региональном планировании, затрагивающем более одного субъекта Федерации, землям вменяется в обязанность принимать соответствующие меры в согласии с другими землями-участницами. Кроме того, Федерация и земли обязаны согласовывать планы и соответствующие мероприятия.

Обязанности по соблюдению процедуры

[…]

… Федерация при проведении переговоров должна соблюдать корректность процедуры и принцип равного обращения в отношении всех земель, что обеспечивает землям одинаковые возможности воздействия на процедуру и решаемые с ее помощью вопросы. Поэтому Федерации запрещено по-разному относиться к земельным правительствам… и земли обязаны соблюдать корректность процедуры и необходимый минимум порядочности в манере ведения переговоров. Поэтому они, например, не имеют права блокировать решения, которые необходимо принимать совместно путем переговоров, используя тактику произвола и обструкции, или ставить свою готовность к сотрудничеству в зависимость исключительно от партийно-политических целей, блокируя решение вопросов надрегионального характера и тем самым принуждая одну из земель к роли аутсайдера. Второй комплекс проблем касается вытекающей из принципа верности федерации обязанности заслушать сторону, чьи интересы затрагиваются в данной ситуации…

[…]

Б. Функция ограничения прав

Федеративный порядок… может существовать лишь в условиях, когда Федерация и земли… соблюдают положение, согласно которому объем применения формально имеющихся полномочий определяется взаимным учетом интересов. Таким образом, принцип учета интересов Федерации включает также функцию ограничения прав. Это прежде всего находит отражение в запретах на злоупотребление правами и на противоречащие интересам друг друга действия.

Запрет на злоупотребление правами необходим для того, чтобы Федерация и земли, опираясь на имеющиеся у них полномочия, не осуществляли свои собственные намерения, игнорируя другую сторону, и не следовали лишь своим собственным интересам…

[…]

В. Выработка дополнительных правил для внутрифедеративного договорного права

Наконец, принцип верности федерации уже давно связывается с проблемой «договоров внутри Федерации» и используется для выработки дополнительных правил внутрифедеративного договорного права… широкими оказываются (потенциальные) возможности применения принципа соблюдения интересов федерации в области внутрифедеративного договорного права: они простираются от запрета договоров (например, сепаратных сделок) через обязанность договорного сотрудничества и правила исполнения договоров до вопросов их расторжения.

… судебная практика выводит из принципа верности федерации, наряду с принципиальным положением «pacta sunt servanda» («договоры следует выполнять»), также и его ограничение оговоркой «clausula rebus sic stantibus» («согласно обстоятельствам»). Оговорка «clausula rebus sic stantibus» предусматривает то, что исполнение обязательств, согласно однажды заключенному договору, может стать невозможным для взявшего на себя эти обязательства, если обстоятельства, существовавшие на момент заключения договора, впоследствии коренным образом изменились. При наличии такой предпосылки договорные обязательства нельзя считать просто недействительными. Правовые следствия «clausula rebus sic stantibus» заключаются скорее в том, чтобы попытаться изменить договор в русле изменившихся обстоятельств, например содержательно модифицировать взятые на себя сторонами обязательства. В определенных случаях речь может идти о денежной компенсации, если это необходимо для поддержания справедливости договора. И только если модификация оказывается совершенно невозможной, следует обращение к правовым процедурам расторжения договора, в результате чего он утрачивает силу.

В государственной практике подобные дела довольно редко доходят до суда, поскольку они — вполне в духе принципа верности федерации — улаживаются либо внесудебным порядком, либо договоры уже содержат положения, оговаривающие возможность их изменения или расторжения…