§ 19. Принцип федеративного государства

I. Понятие, теория, отграничение и исторические основы федеративного государства

1. Федеративное государство – это тип (вид) государства с «особенной юридической структурой». Самым простым образом его можно охарактеризовать как государство, состоящее из государств. В этой связи граждане имеют дело с «двумя уровнями государственности». Однако именно эта простая характеристика (определение) меньше всего отражает сложность современного федеративного государства. Структурные элементы федеративного государства обладают практически всеми существенными государственно-правовыми элементами государства. Поэтому федеративное государство качественно отличается от других государств…

а) Федерация – это государственно-правовое объединение государств, образованное на основе конституции общего государства таким образом, что участники федерации остаются или являются государствами (члены федерации), вместе с тем созданный государственный союз (федерация) сам обладает качеством государства – так звучит традиционное определение.

i) Члены федерации должны быть не просто самоуправляемыми образованиями, а государствами со всеми признаками, свойственными государству, качествами государства (Staatsqualitaet), обладающими специфическими чертами. Между ними и федерацией разделена государственная компетенция таким образом, как это закреплено в конституции общего государства (федерации).

То, в какой мере члены федерации и федерация обладают высшей непроизводной государственной властью по отнесенным к их ведению предметным сферам – т.н. суверенитетом – является предметом долгих теоретических споров, которые ведутся в настоящее время. Согласие достигнуто по вопросу о том, что компетенция должна быть разграничена между федерацией и ее членами без пробелов. Такая система разграничения компетенции может сегодня рассматриваться как краеугольный камень структуры федеративного государства. Справедливо принятое обоими сторонами решение этой проблемы предопределяет успех или неудачу каждого федеративного государства.

ii) Союзное государство должно оказывать влияние на государства, входящие в его состав, в то же время государствам, входящим в состав союзного государства, должно быть предоставлено право участия в формировании воли союзного государства.

Если в свое время Х. Трипел («Имперский контроль», 1917 г., стр. 2) еще признал за институтом надзора федерации в федеративном государстве «исключительно решающую роль» и рассматривал его в качестве «главного регулятора в рабочем механизме составного государства», то сегодня уже нельзя следовать такому подходу. Конечно, надзор за соблюдением федеральных законов землями необходим. Вместе с тем право участия членов федеративного государства реализуется, прежде всего, через особый федеративный орган. Структура и порядок формирования этой «федеральной палаты» различаются в каждом федеративном государстве.

iii) Между конституцией членов федерации и конституцией федеративного государства в целом существует при сохранении определенной конституционной автономии известная гомогенность. Она закреплена в федеральных конституциях различных федераций слабее или жестче.

iv) Федерация и ее члены связаны не только общей конституцией, но и имманентным и «лежащим в основе федеративных отношений в целом» сущностным законом «всеобщего федеративного правового принципа» верности федерации (дружественного отношения к федерации), который действует по отношению к обеим сторонам. Создателем этого института обычно называют Р. Сменда, хотя это исторически небесспорно. Уже Блюнчли описал данный принцип во всех подробностях: «Тот, кто руководит федеративным государством, должен помимо осознания потребностей национальной совместной жизни доброжелательно и внимательно учитывать оправданную самостоятельность земель, из которых состоит федеративное государство. Тот, кто управляет отдельной землей, должен всегда доказывать свою верность федерации или империи».

v) Право федерации обычно имеет приоритет перед правом членов федерации, особенно в случае противоречий.

vi) Особое значение в федеративном государстве имеет изменение конституции. Оно не допустимо без участия членов федерации либо федеративных органов.

vii) В последнее время конституционное правосудие занимает во многих федеративных государства роль гаранта сохранения федеративного устройства.

От вышеуказанных признаков сегодня на практике зависит целостность федеративного государства. Их оформление в каждом конкретном случае определяется конституцией.

[…]

2. а) Доказательством того, что принцип федерализма является не устаревшей идеей государственного устройства, а имеющей потенциал развития при ее рациональном применении, является увеличение федеративных образований в новое время…

Об этом же свидетельствует тенденция к регионализации во Франции, в Италии, в Бельгии, а также в Испании и Великобритании. В целях разрешения национальных конфликтов федеративная модель была предложена Израилю и Палестине. Вместе с тем, следует иметь в виду следующее: существует немало «семантических» федераций, т.е. государств, конституции которых имеют федеративные ярлыки, однако в действительности федеративные элементы выхолощены.

b) Насколько это вообще возможно, объединенная Европа мыслиться только федеративной. Как Германия в 1871 году могла быть образована только как федеративное государство, так и Европа больших размеров может быть создана только федеративной, в противном случае она останется лишь географически определенной частью континента с дурными национальными привычками. То, что в настоящее время отсутствует сильный «федератор», является европейской слабостью. …Европейскому сообществу свойственна федеративная основополагающая структура, а именно непосредственная компетенция органов Сообщества в отношении его граждан и государств, с одной стороны, и дальнейшее существование этих государств-членов с равным образом присущей компетенцией, с другой стороны.

3. Теория немецкого федеративного государства разработала двух- или трехчленную структуру государственного устройства.

а) В пользу трехчленной конструкции (федеративное государство в целом, федерация, субъекты федерации) высказывались Г. Кельзен и Г. Навайски, а также косвенно Федеральный Конституционный Суд². В соответствии с ней следует проводить различие между органами федерации и Федеративной Республики Германия (федеративного государства в целом); если они совпадают, это является «исторической случайностью». В Основном законе Германии были названы, например, Федеральный Президент и Федеральный Конституционный Суд органами федерального государства в целом, а Федеральное Правительство и Бундестаг – органами федерации и федеративного государства в целом. В двучленном федеративном государстве, напротив, органы федерации являются одновременно органами федеративного государства в целом; они могут также действовать от имени субъектов федерации, когда речь идет о компетенции, принадлежащей федеративному государству в целом.

b) Согласно преобладающей точке зрения, представленной в особенности в т.н. «Гессенском решении» Федерального Конституционного Суда³, Германия является двучленной федерацией, даже если Основной закон понятия «Федеративная Республика Германия» – не ясным образом названное только «Федеративная Республика» в ст. 79 абз. 1 предл. 2 – и «Федерация» использует иногда для федеративного государства в целом, а иногда только для федерации. Союзное государство не является «центральным государством» в отличие от «государства в целом», а высшей государственной организацией, которая одновременно представляет федеративное государство в отношениях с субъектами федерации. Правовые сферы между федеративным государством в целом и субъектами федерации и между субъектами федерации были созданы посредством союза субъектов федерации, который понятийно предопределяет федеративное государство. Между образованной таким образом федерацией и субъектами федерации не может существовать еще какой-либо союз, из которого бы проистекало федеративное государство в целом. В двучленном федерации, в соответствии с позицией Федерального Конституционного Суда, существует разграничение компетенции только между органами федерации и субъектов федерации. Не существует особых органов центрального государства и федеративного государства в целом, также как и не было осуществлено разделение предметов ведения, не отнесенных к компетенции земель, между центральным государством и федеративным государством в целом. Посредством связи с землями союзное государство становится верховным государством по отношению к федерации.

[…]

6. а) Федерации, которые, в сущности, соответствуют указанным выше в п.1а признакам, являются типом государства новой истории, несмотря на то, что союз и конфедерация были известны уже античным государствам. Первым недвусмысленным воплощением в жизнь федеративного государства стали Соединенные Штаты Америки 1787 г., созданные посредством преобразования в 1777 г. образованной на основе «Статей конфедерации» Конфедерации Штатов Америки. Однако не является ошибочной точка зрения, согласно которой Старая Германская Империя, во всяком случае, после заключения Вестфальского Мира (1648 г.), имела характеристики, свойственные (непрочному) федеративному образованию, прежде всего, когда имеют в виду основополагающий принцип – сложносоставное государство с двухуровневым разделением государственной власти. На территории Европы впоследствии также были образованы федеративные государства в Швейцарии в 1848 г., в Северогерманском союзе в 1867, в Германской империи в 1871 г., к которым присоединилась в 1918-1920 гг. Австрийская Республика (с оговорками) после предшествующей успешной попытки федеративного оформления в рамках Габсбургской Дуалистической монархии. В 19 веке также стали федеративными государствами Канада и Австралия. Указанные выше государства, за исключением «Великой Германской Империи», сохранили федеративную государственность. После обеих мировых войн федеративная форма государственного устройства распространилась на все континенты, частично вследствие деколонизации, вместе с тем федеративная структура не всегда реализовывалась на практике, зачастую оставаясь только фасадом.

[…]

… Каждое федеративное государство сталкивается с борьбой унитаризма и федерализма, центростремительных и центробежных сил. Какие факторы одержат верх, зависит, главным образом, от эффективности лежащих в их основе фундаментальных принципов и их принятия.