ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

Бёрджесс М., Грэсс Ф. Федерализм и федерация: государство порядка. Теоретический обзор // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 102-108.

[…]

Принципиальное различие между «федерализмом» и «федерацией» в научной литературе подразумевалось уже давно, и это вполне соответствовало континентальной традиции, для которой характерно дифференцирование «федерации» (Bund, Bundestaat) и «федерализма», трактуемого как более широкое понятие, обозначающее и устройство общества, и принцип субсидиарности. Формально указанное различие было введено и последовательно развито в 1982 году в работе Престона Кинга…

[…]

… ученые, как правило, не останавливались подробно на определениях понятия «федерализм» per se, а просто исследовали это явление, применяя один из двух основных подходов: во-первых, это узкий, исключающий подход, состоящий в том, что федерализм рассматривается с позиции классического определения, в котором говорится о двух уровнях власти, существующих на основе зафиксированного в писаной конституции разграничения полномочий и распределения предметов ведения; во-вторых, — более широкий, включающий подход, который является практически всеобъемлющим, так как предполагает рассмотрение федерализма как некой системы взаимоотношений, не ограничиваясь только лишь конституционной или законодательной основой.

Первый из указанных подходов является гораздо более формализованным, чем второй, однако он дает больше возможностей для компаративистских исследований, а на основе обозначенных в его рамках категорий можно проводить дальнейшую дифференциацию, например, в зависимости от того, парламентскую или президентскую форму правления имеет федерация, или в зависимости от политической культуры и институциональной организации. Все это отражает определенные традиции в процессе формирования каждой федерации. Здесь следует сказать, что в плане разграничения унитарных и федеративных государств неоинституциональный подход играет решающую роль, и в научном сообществе достигнуто принципиальное соглашение о том, что федерацию, с точки зрения ее конституционного построения, должны характеризовать как минимум три основополагающих элемента:

1) властные полномочия по принятию общеобязательных решений, как законодательных, так и административных, разделены как минимум на два уровня;

2) образующие государство политические единицы (штаты, земли, кантоны, провинции) имеют собственные полномочия и предметы ведения, что отражает их автономию, гарантируемую конституцией и беспристрастными судьями;

3) образующие государство политические единицы представлены на федеральном уровне, и им гарантировано право участия в принятии решений на этом уровне.

… В противовес этому, второй подход более гибкий и, вероятно, более агностический и открытый к новым формам объединений и новым моделям федераций, особенно в связи с широкими перспективами межгосударственных образований, таких как Европейский Союз и другие существующие в настоящее время региональные организации…

[…]

… модель принятия властных решений по принципу «сверху вниз», практически не учитывавшая противоречий и парадоксов реальной действительности, была с успехом заменена нацеленной на взаимодействие моделью осуществления политики по принципу «снизу вверх», что нанесло удар и по общепринятой трактовке «федерализма» и «федерации». Произошедшее не только продемонстрировало меняющееся представление о способах управления, но также стало свидетельством все большего внимания к проблеме распределения власти в пространстве (Verräumlichung). Ведь политические решения, как правило, принимаются не на местном уровне, тогда как именно на этом уровне происходит их реализация…

Эта новая парадигма ярко обозначила комплексную архитектуру государства и положила конец представлениям о том, что общество решает все вопросы исключительно с помощью «центрального разума» (читай — государства). Вместо этого была предложена модель, согласно которой контрольные механизмы, влияющие на обеспечение социальных нужд, учреждаются «разумом», но эта способность и возможность принимать решения рассредоточена среди большого количества задействованных («исполняющих» эти решения) субъектов. Соответственно, сегодня государственная политика все больше и больше вплетается в региональный и местный контекст таким образом, что под воздействием процессов европейской интеграции и глобализации одновременно изменяются сами методы управления. Это является прямым следствием развития концепции интервенционистского государства всеобщего благоденствия (État incitateur) и все большего расхождения между теми уровнями власти, где непосредственно возникают проблемы, и теми, где принимаются решения, что и вынудило высшие уровни стать более открытыми, более восприимчивыми к чаяниям и запросам общества. И децентрализация в унитарных государствах, таких как Франция, и расширяющаяся региональная автономия в Соединенном Королевстве свидетельствуют о принципиальной смене направления при осуществлении политики, что согласуется с обозначенными теоретическими и практическими проблемами и вопросами, которые уже давно знакомы федеративным государствам.

[…]

Поскольку федерация является родовым понятием, которое соединяет в себе множество институциональных порядков, структура институтов каждой федерации взаимодействует с другими механизмами, связанными с партийными системами (региональными или общенациональными), формой правления (президентской или парламентской) и способом принятия решений (исключительно через представительный орган или, наряду с этим, при непосредственном участии граждан)…

… И широкое, и узкое понимание федерализма, представленные выше, отражают его демократическую, представительскую природу. Это было точно показано Элейзером, говорившем о демократии в федеративных государствах как о конституционно гарантированной «обязанности недопущения централизации» в сочетании со «структурированным распределением полномочий среди множества центров».

[…]

Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912. С. 264-268, 319-323, 326-328.

[…]

Федерализм есть один из способов организации политической власти. Отличительный признак федеративных соединений можно искать только в способе образования суверенной власти поэтому и центр тяжести федеративной теории должен находиться в вопросе о том, как образуется полнота и верховенство власти в данном союзе, какая степень в образовании суверенной воли принадлежать центральной власти и какая союзным властям.

[…]

I. Критика федеративных теорий

[…]

Классическая теория хотела найти специфический признак федеральных соединений в том, что суверенная власть в этих соединениях делима по своему материальному содержанию, причем одна часть суверенных прав предоставляется центральной федеральной власти, а другая сохраняется за членами федерации.

Большинство новейших юридических теорий сходится однако в отрицании возможности вообще какой бы то ни было делимости суверенной власти, так как такая делимость противоречит существу суверенитета. При этом одни теории, признавая суверенитет единым и неделимым, полагают, что существо федеральных соединений заключается в таком соглашении независимых государств, при котором, несмотря на образование союзного целого, ими сохраняется государственный суверенитет. Это сепаративные теории, приписывающие государственное верховенство отдельным штатам федерального союза.

Другие теории, которые мы не можем назвать иначе как унитарными, полагают сущность федерального соединения в суверенно-государственном характере центральной союзной власти и ищут признак отличия федерированных штатов от децентрализованных областей унитарного государства во внутреннем положении штатов и в характере их власти, обозначаемой то как первоначальная и собственная, то как автономная, то как преследующая национальные цели.

Наконец, существуют теории «участия», видящие своеобразный характер федеральных соединений: в том, что федерированные части, штаты, как таковые, принимают прямое участие в образовании общефедеральной суверенной власти.

[…]

I.

Первой серьезной попыткой понять юридическую природу федерализма была классическая теория раздела суверенитета между федеральной властью и властью отдельных штатов, теория, возникшая еще в XVIII веке в связи с образованием Североамериканского федерального государства, связанная с именами Мэдисона, Гамильтона, Токвилля, Вайца и почти безраздельно господствовавшая до последней четверти XIX века.

[…]

… эта теория… находится в прямом логическом противоречии с природой суверенной власти. Суверенитет, как верховенство и юридическая полнота власти, по самому своему понятию не может быть делим. Хотя суверенитет образуется часто совместным действием многих органов власти, отправляющих каждый в отдельности особую политическую функцию, но совместное действие это приводит к жизненному синтезу, единому, как таковой, и составляющему то, что называется суверенитетом. Суверенитет так же не разделен, как синтез власти, в федеральных соединениях между центральной властью и федерированными властями, как не разделен он в унитарном и самодержавном парламенте между отдельными депутатами, в своей совокупности вырабатывающими из множества различных индивидуальных воль единую коллективную суверенную волю.

Говорить о делимости суверенитета значит говорить о более наивысшей и менее наивысшей, более неограниченной и менее неограниченной власти. Нельзя даже понять, каким образом верховенство может быть разделено и каким образом народ или политический союз может быть отчасти суверенным, отчасти несуверенным. Верховенство есть понятие целостное; его нельзя делить, как нельзя делить вообще превосходную степень. Суверенитет есть по самому понятно своему выражение единства власти. Делить суверенитет значить делить единство, что заключает в себе логический абсурд.

Когда мы утверждаем идею неделимости суверенитета, мы вовсе, разумеется, не предполагаем, что суверенитет организован унитарно, т.е. что существует лишь один суверенный орган. Суверенитет не делим лишь как целостный синтез властей правительственных органов; это не значить, что часть суверенитета принадлежать вполне одному органу, а часть — другому (как это утверждает классическая теория федерализма), а только то, что весь суверенитет принадлежите им в совместной и согласной деятельности. По теории разделения суверенитета и центральная власть федеративного соединения суверенна, но лишь фрагментарна, неполна, и отдельные федерировавшиеся государства суверенитета не теряют; и центральная и местная власти суверенны каждая в своей сфере. Правильно же полагать, что суверенитет не принадлежит ни той, ни другой власти.

[…]

Суверенитет, в своем юридическом выражении, есть неограниченное право решать все вопросы права, в том числе и вопросы о правительственной компетенции [компетенция компетенции]. Если бы суверенитет был разделен в федеральном государстве, то, разумеется, между центральными и местными правительственными органами была бы разделена и компетенция. Спрашивается, кто бы в этом случае решал споры о пределах власти между центральными и местными органами? Как бы точно и совершенно ни была распределена компетенция, всегда был бы возможен (хотя бы и недобросовестный) спор о том, к какой компетенции, центральной или местной, относится данный случай. Решения подобного спора, разумеется, поделить никак нельзя. Кому принадлежит право решать подобный спор, тому принадлежит и суверенитет. Если это право принадлежит каждой спорящей стороне (что мы видим в международных отношениях государств), то каждая из них суверенна.

[…]

II.

После того, как была отвергнута возможность какого бы то ни было раздела суверенитета в федеральных государствах между центральной и местными властями, по-видимому, оставалось одно из двух: признать суверенной или власть отдельных соединившихся штатов или центральную власть всего союза. На первую точку зрения стали сепаративные теории федерального государства, творцом которых был Джон Кальгун, нашедший себе последовательного сторонника в Максе Зейделе.

Во всяком государственном соединении по этой теории возможно одно из двух: суверенитет принадлежит или совокупности, или членам. В первом случае совокупность есть суверенное государство, члены же теряют свой суверенитет и свой государственный характер; они составляют особые политические образования, сохраняемые для известных целей. Конституция такого государства покоится исключительно на его воли, царящей над членами. Во втором случае имеется на лицо только конфедерация, общество суверенных государств, сообща осуществляющих некоторые виды власти. Они не составляют особого юридического лица, они представляют собою лишь правоотношение. Конфедерация покоится на договоре между равными, на свободной воле договаривающихся лиц и оставляет договаривающимся сторонам полную независимость вне договора.

[…]

Исходя из вполне правильного положения о неделимости суверенитета, теория Кальгуна-Зейделя неверно однако понимает эту неделимость, что объясняется недостаточным вниманием как к природе суверенитета, так и к своеобразной форме образования федерального суверенитета. Теория Кальгуна-Зейделя правильна в том смысле, что не может в одном государственном соединении быть нескольких суверенитетов, кроме как при конфедеративном суверенитете, где каждое соединяющееся государство сохраняет полностью свою независимость и верховенство, из этого вполне правильного положения представители указанной теории сделали тот безусловно ошибочный вывод, что федеральное государство есть в сущности конфедерация государств и что каждый штат остается суверенным. Казалось бы, естественнее было сделать противоположенный вывод и признать, что суверенно только федеральное государство. Такой вывод возможен был только при полном непонимании как синтетической сущности суверенитета, так и дуалистической природы федерального государства. Суверенитет един, но он образуется из синтеза многих правительственных функций. Сущность федерального государства в том, что этот синтез власти образуется особым дуалистическим образом.

[…]

Сепаративные теории федерализма в сущности являются отрицанием всякой федеральной организации. Принужденные признавать или унитарные государства или конфедеративные соединения, теории эти не в силах были понять и объяснить юридическую природу так называемых федеральных государств вроде Швейцарии, Соединенных Штатов, Германии. В этом случае они вынуждены были резко разойтись с действительностью, объявивши их за конфедеративные соединения… Утверждать, исходя из абстрактного принципа государственного суверенитета (к тому же неверно понятого), что, например, штаты Германской империя суть государства, а Германская империя — не государство, значить нисколько не считаться с реальной жизнью.

III.

Теоретическая неудовлетворительность как федеративных теорий, исходящих из идеи делимости суверенитета, так и федеративных теорий, признающих отдельные штаты суверенными государствами, привела к тому, что… в последнее время стало утверждаться воззрение, признающее суверенной одну союзную, федеральную власть и отрицающее суверенитет составных частей федерации. Эти теории полагают, что в федеральных государствах есть одна суверенная власть, центральная власть союза. Эти теории по справедливости могут быть названы унитарными.

Унитарными мы называем эти теории не потому, что они не признают особого положения штатов и низводят их на положение простых провинций, — большинство из них наоборот утверждает (совершенно впрочем неправильно) даже государственный характер штатов, — а потому, что они так конструируют юридическую природу федерального государства, что неизбежным (хотя, быть может, для них и нежелательным) выводом должно быть уподобление федерального государства унитарному. Государственно-подобный характер штатов, утверждаемый ими, отпадает, так как неверно дается признак государства. Суверенитет признается принадлежностью лишь федерального государства. И вот это федеральное государство конструируется унитарно; это есть целое соединенных штатов (т.е. центральная федеральная власть). В таком смысле каждое унитарное государство есть целое, частями которого являются провинции, общины, отдельные граждане. Это положение… неверно: в федеральном государстве суверенитет не принадлежит ни союзу, как таковому, ни отдельным штатам, а лишь совместно и власти союза и власти штатов.

Классически унитарная теория была изложена Лабандом и Еллинеком. Все государственные соединения, по этой теории, как бы они ни были различны по организации и цели, могут быть сведены к двум категориям: они или договорные (международно-правовые) или корпоративные (государственно-правовые). … конфедерация государств есть правоотношение между государствами, а не субъект прав; федеративное государство, напротив, есть организованное единство, лицо, а не правоотношение. Конфедерация государств, какие бы обширные и значительная функции ей ни были предоставлены, по своей юридической природе есть образование международного права, а не государственного; напротив всякое государство, как бы слабы ни были его строение и связь его членов, исключает, в пределах своей организации применение принципов международного права… Юридическая личность государства состоит в том, что государство имеет собственные права суверенитета для выполнения своей задачи и обязанностей и независимую суверенную волю. Именно в этом лежит пункт различия между всякими формами государства с одной стороны, и всякими формами междугосударственных соединений с другой. В конфедерации государств воля союза есть выражение общей воли членов… Напротив в государстве федеральном как и вообще в государстве, воля государства отличается от воли его членов; она не является суммой их воль, но волей независимой от них, даже и тогда, когда они призваны способствовать образованию этой воли. В конфедерации публичные права суверенитета отдельных соединившихся государств принадлежат каждому на его территории, хотя бы было установлено пользование этими правами сообща или с общего согласия. В федеральном же государстве существующие верховные права не суть права его членов, которыми оно пользуется только в качестве общего администратора для всех, но эти права принадлежат самостоятельно государству; члены не имеют в них никакого участия, даже когда призваны пользоваться ими. Права федерального государства не являются правами членов-государств а правами государства над членами. Из этого следует, что при международно-правовом соединении государств (конфедерациях) члены его сами являются собственниками верховной юридической власти, в то время как при соединении государств в одно сложное государственное существо (федеральное государство) есть налицо власть, которая находится над государствами-членами и ими юридически властвует; последние же верховной власти не имеют. Высшую верховную власть, которая никакой другой над собой не имеет, мы называем суверенной. Существенное различие между союзом государств (конфедерацией), регулируемым международным правом, и конституционно-организованным, корпоративным федеральным государством состоит, следовательно, в том, что в первом суверенна власть отдельного государства, в последнем — центральная власть…

[…]

… Основной порок унитарных теорий Лабанда, Еллинека и др. заключается именно в непонимании того, как специфически особенно образуется суверенная власть в федеральных соединениях. Суверенная воля федерального государства образуется участниками союза, штатами. Вот все, что видят они в образовании федерального суверенитета. Но видь и суверенная власть всякого унитарного государства образуется точно также из соединенной воли всех провинций и отдельных правоспособных граждан. Своеобразная особенность федерального суверенитета… заключается в том, что суверенитет, не принадлежа ни федеральной власти ни штатам, образуется только как синтез из их соединения.

Унитарные теории, определяющие федеральное соединение как государство составленное из государств, не правы вдвойне: и составные части, штаты — не государства, и федеральный союз, как таковой, — не государство; государство только в их взаимодействии.

IV.

Ближе к истине другая унитарная теория, которую можно назвать теорией «участия», так как она под федеральным государством разумеет такое государство, в котором известное участие в образовании суверенной воли предоставляется штатам, отличающимся, благодаря этому участию, от коммун и самоуправляющихся провинций унитарного государства. Такова теория Бореля, такова теория и Лефюра.

[…]

Эта теория Бореля-Лефюра совершенно правильно отмечает, что для существования федерального государства необходимо, чтобы каждая из федерированных частей участвовала, как самостоятельный член, в образовании суверенной воли, но возведение понятия участия в суверенной власти в существенный признак федерального государства не достаточно объясняет специфическую природу этого политического образования. Того, что федерированные части участвуют в образовании суверенной воли, еще мало для объяснения федерального государства…

… Для того, чтобы политическое соединение было федеральным, мало участия соединенных частей в образовании общей суверенной воли (это имеется во всех государствах), а необходимо, чтобы наряду с центральною властью союза, в которой соединенные части участвуют как члены целого, существовала и самостоятельная организация местной власти, и чтобы суверенная власть получалась лишь от согласного направления обеих этих властей.

Характерный признак федерального государства не просто в участии штатов при образовании суверенной власти, — это имеется… во всех унитарных государствах, где есть народное представительство, — а в их двойном участии, так что общее решение всего народа, всех штатов еще не дает суверенной воли, а лишь согласие такого общего решения с решением штатов в их особенности.

[…]