Тема: Конституционно-правовой статус законодательного органа

Вопросы

1. Социально-политическая роль и место законодательных органов в системе государственной власти. Идеи народного представительства и парламентаризм.

2. Структура законодательных органов.

3. Компетенция законодательных органов.

4. Внутренняя организация законодательных органов.

5. Статус депутатов (делегатов, членов, парламентариев) законодательных органов власти.

6. Формы и порядок работы законодательных органов.

7. Парламентские процедуры. Законодательный процесс. Бюджетный процесс.

8. Роспуск законодательного органа: политико-правовые аспекты и процедуры.

1. Социально-политическая роль законодательных органов предопределяется их двойственной природой. В демократическом государстве законодательные органы являются выборными и имеют представительный характер. Посредством них реализуется идея народного представительства, вытекающая из принципа народного суверенитета. Социальное назначение и ценность таких органов состоят в представительстве на высшем уровне государственной власти граждан, различных социальных слоев и групп, политических сил общества, в согласовании и отражении их интересов в законе, уравновешивании и сдерживании исполнительной власти.

Вместе с тем существуют и негативные стороны органов народного представительства, которые проявляются в следующем: трудно достигается соединение интересов различных социальных слоев и групп в единую, отражаемую в законе волю, тем более при отсутствии общественного согласия; долог процесс рождения закона; не всегда квалификация законодателей позволяет создавать качественные законы. Соотношение позитивных и негативных сторон органов народного представительства зависит от состояния общества, политического режима, используемой модели организации власти.

По направлению деятельности и характеру компетенции высший представительный орган государственной власти - это законодательный орган с более или менее широким кругом контрольных полномочий. Конституционно-правовой статус такого органа определяется в конституции и законах, а организация и порядок деятельности конкретизируется в регламентах и иных актах процессуального характера.

Парламентаризм – явление многоплановое. Соответствующее понятие можно определить как совокупность идей и опыт представительного осуществления власти народом посредством особого органа - парламента. Парламент как представительное учреждение имеет ряд отличительных характеристик. Этот по типу представительный орган возможен лишь в системе разделения властей, является постоянно действующим и профессиональным органом, члены которого обладают свободным мандатом, ему присущи особые парламентские процедуры. Модели устройства парламента могут быть различными.

Наиболее широкий подход к парламентаризму позволяет видеть в нем такие организацию и порядок осуществления государственной власти, при которых парламент представляет и реально отражает интересы граждан, различных социальных и политических сил общества и как орган законодательный является действительным противовесом власти исполнительной, обеспечивая тем самым баланс ветвей власти и гражданское согласие. В поддержании режима парламентаризма важную роль играет судебная власть, которая может оценивать на конституционность закон – основной результат деятельности парламента и включаться в разрешение конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Во второй половине ХХ веке начали проявляться некоторые черты кризиса традиционного парламентаризма. Их преодоление ради сохранения ценностных качеств парламентаризма – важная задача политики и права современности.

Иные формы народного представительства имеют в своей основе другие идеологические концепции и не совпадают по своей природе и характеристикам с классическим парламентом.

2. По структуре законодательные органы бывают однопалатные и двухпалатные (иногда многопалатные). Однопалатные законодательные органы малочисленны по своему составу и характерны, как правило, для небольших государств. Вместе с тем в настоящее время проявляется тенденция к однопалатной структуре парламента и в крупных государствах. Преимущество однопалатного парламента в том, что при таком его устройстве отсутствует "раздвоение" представительства, а это позволяет лучше отражать волю народа в законах.

Двухпалатные законодательные органы создаются в федерациях и используются как способ специального представительства интересов субъектов федерации через одну из палат. Однако в федеративных государствах, где одна из палат формируется как представительство органов субъектов федерации (например, Бундесрат в ФРГ), эта палата все больше превращается в самостоятельный орган. В унитарном государстве аргументами в пользу учреждения второй палаты являются следующие: она определенным образом поддерживает равновесие интересов и сил внутри самого представительного органа, а также обеспечивает более тщательную работу с законопроектами (ошибки одной палаты могут быть исправлены другой).

Принцип двухпалатной структуры законодательного органа, если он не формален, предполагает различия в порядке формирования, возможно, сроках деятельности, функциях палат, порядке их работы. Идея равноправия палат проявляется различным образом в зависимости от устройства представительного органа. Главное для ее проведения состоит в сбалансированности прав, которыми наделены палаты, при различии их функций. Особенно важны равные возможности палат в принятии закона. В ряде парламентов закрепляется принцип «верхней» и «нижней» палат, предполагающий их неравенство в правах. Как правило, больше прав у нижней палаты.

3. Компетенция законодательных органов определяется в конституциях. Ее составляют важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, требующие законодательного закрепления. Кроме того, имея представительную природу, законодательные органы могут принимать и политические решения. Критерием для классификации полномочий законодательных органов могут выступать основные направления их деятельности. При таком подходе выделяются следующие группы полномочий: в сфере законотворчества; в области финансов, утверждения бюджета и контроля за его исполнением; по формированию или участию в формировании государственных органов и назначении должностных лиц; в области контроля за исполнительной властью; в сфере внешней политики, международных отношений и в военной области; некоторые квазисудебные функции.

Организация власти по принципу разделения властей предполагает установление границ деятельности законодательных органов (пределы связаны с принципом народного суверенитета и полномочиями других ветвей власти). Идея полновластия представительных органов формально превращает их в органы, которые могут принять к своему рассмотрению любой вопрос общегосударственной значимости.

Наполнение полномочиями компетенции законодательных органов зависит от формы правления, государственного устройства, а фактическая их реализация связана с политическим режимом. Делегирование законодательных полномочий допускается конституциями ряда государств по строго установленным правилам.

Компетенция законодательных органов реализуется через принимаемые ими акты. Таковыми являются прежде всего законы, различающиеся по видам (например, конституционные, органические, обычные законы), регламенты, акты, посредством которых реализуется распорядительная и контрольная функции рассматриваемых органов: внешнее распорядительство (например, акт о назначении правительства или даче согласия на такое назначение, формировании какого-либо органа, амнистии) и внутреннее (например, о создании и определении состава структурных подразделений парламента, руководящих и вспомогательных органов палат), а также акты политического характера (заявления, обращения и т.п.).

4. Внутренняя организация законодательных органов различается в зависимости от их структуры (однопалатные или двухпалатные). По своему назначению выделяются внутренние органы, осуществляющие руководство работой самого законодательного органа или его палат – руководящие органы, на которые возложено осуществление организационного руководства и представительских функций (председатель, спикер, президент, президиум, совет). Руководитель парламента, соответствующей палаты в определенных конституцией случаях может временно исполнять некоторые функции высшего должностного лица государства. Иными по назначению и составу являются вспомогательные органы, выполняющие подготовительные и контрольные функции, связанные непосредственно с обсуждаемыми законодательным органом вопросами (комитеты, комиссии).

В законодательном органе могут образовываться различные объединения депутатов. Отражением многопартийности является создание и функционирование партийных фракций (клубов, групп). Порядок их формирования и полномочия определяются регламентами, а вопросы процедур и внутренних взаимоотношений – актами самих депутатских объединений.

5. Статус члена законодательного (представительного) органа государственной власти (депутата, парламентария) определяется воспринятой конституционным законодательством идеей, характеризующей функцию представительства. Существуют два основных подхода к пониманию этой функции, которые воплощаются в формулах: императивный мандат и свободный мандат депутата. Императивный мандат означает связанность деятельности депутата законодательного органа волей избирателей. Он дополняется институтом наказов избирателей депутатам, а также подотчетностью депутата избирателям, возможностью отзыва депутата избирателями. Свободный мандат юридически не связывает депутата с избирателями (хотя фактическая зависимость существует и проявляется в заинтересованности депутата в голосах избирателей).

Независимость депутата как политического деятеля, а следовательно, и всего парламента, обеспечивают институты депутатского индемнитета и неприкосновенности (депутатского иммунитета), имеющие публично-правовой характер. На статус депутата влияет признание законодательством принципа несовместимости мандатов или допущение такого совмещения с занятием должностей в исполнительной власти, возможностью быть избранным в другие представительные органы или заниматься иной оплачиваемой деятельностью. В законодательстве различных государств неодинаково решается вопрос о характере деятельности депутата: является ли профессионализм определяющим началом депутатской деятельности или работу в представительном органе депутат совмещает с выполнением постоянных служебных обязанностей, производственной деятельностью. Права и обязанности депутата определяются в конституционно-правовом законодательстве.

6. Организационно-правовые формы деятельности законодательных органов зависят от того, является ли конкретный орган постоянно действующим или он работает на непостоянной основе. Этим определяются периодичность его заседаний, число сессий, их продолжительность, перерывы в работе. Порядок работы законодательного органа далеко не только организационный, технический вопрос. Он во многом предопределяет независимость и роль такого органа.

Созыв законодательного органа, количество и длительность сессий, заседаний, а также процедурные правила их проведения устанавливаются конституцией и подробно расписываются в регламентах. В двухпалатных представительных органах палаты, как правило, заседают раздельно. Случаи и процедура совместных заседаний определяются правовыми нормами.

7. Практикой деятельности законодательных органов выработаны процедурные правила осуществления ими своих полномочий, особенно характерные для парламентов, – парламентские процедуры. Подавляющее большинство таких правил подробно регламентированы в соответствующих правовых актах, некоторые осуществляются на основе сложившихся и четко соблюдаемых обычаев. Важнейшей парламентской процедурой является законодательный процесс. В нем выделяются четыре основные стадии: 1) внесение законопроекта (законодательная инициатива); 2) обсуждение, включающее несколько чтений, отличающихся порядком проведения и результатом, которым заканчивается каждое из них; 3) принятие закона; 4) его подписание и обнародование. Законодательство определяет субъекты права законодательной инициативы. Их перечень может меняться в зависимости от принимаемого закона. Например, инициатива в принятии изменений к конституции принадлежит более узкому кругу органов и лиц, а правом внесения проекта бюджета обладают только органы исполнительной власти. Важным процедурным вопросом при принятии закона является кворум для голосования. Процесс обсуждения и голосования законопроекта в двухпалатном высшем законодательном органе власти имеет свои особенности и усложняется при установлении различающихся функций и полномочий палат.

Бюджетный процесс также представляет собой строго регламентированную процедуру деятельности высшего законодательного органа по рассмотрению и утверждению бюджета (закона о бюджете или ряда законодательных актов, направленных на введение в действие бюджета). Особые правила, регламентирующие этот процесс, устанавливают круг его участников, их права, сроки рассмотрения бюджетных документов, роль палат в двухпалатных органах, последствия несвоевременного утверждения бюджета и другие

Некоторым парламентам присуще выполнение квазисудебных функций, связанных с привлечением к ответственности высших должностных лиц государства (процедура импичмента).

Особая процедура, имеющая место в законодательных органах, связана с проведением парламентских слушаний. Они могут проходить в палатах, комиссиях, комитетах. Их цель состоит в выявлении позиций депутатов, их групп, фракций, а также в формировании общественного мнения. Слушания могут рассматриваться и как средство контроля.

Полномочия законодательного органа по осуществлению контроля за органами исполнительной власти – парламентские контрольные процедуры (или иными органами, образуемыми высшим законодательным органом, обладающим полнотой власти) зависят от модели организации власти (принцип разделения властей или идея монополизация власти) и формы правления. Конкретные формы контроля определяются законодательством и регламентом. К ним относятся следующие: отчеты, послания и доклады, запросы (интерпелляции), обращения, вопросы, комиссии по расследованию и другие. В системе законодательного органа могут создаваться специальные контрольные органы, осуществляющие контроль в определенной сфере, относящейся к его компетенции (парламентский уполномоченный по правам человека, счетная палата, контрольная палата).

8. Роспуск законодательного органа при организации власти на основе принципа разделения властей является средством разрешения конфликта между законодательной и исполнительной властью, связан с необходимостью приведения в соответствие расстановки политических сил в парламенте с расстановкой таких сил в обществе или выступает мерой ответственности законодательного органа за нарушение закона либо правил его деятельности. Смысл роспуска парламента состоит в том, чтобы апеллировать к народу и посредством выборов сформировать новый представительный орган.

Не предусматривается роспуск парламента в президентской республике. Кроме того, существуют ограничения по времени, когда не допускается роспуск законодательного органа.

В конституционно-правовых нормах закрепляются основания для роспуска парламента и правила, которые при этом должны соблюдаться.

Л Е К Ц И Я 16