Гарантии Конституции и Конституционный суд

1. Гарантии

Конституция сама нуждается в надежном гаранте своей охраны и защиты. Гарантии Конституции носят строго инструментальный характер и оцениваются строго по эффективности.

Гарантии – совокупность условий и инструментов, обеспечивающих действительность юридических свойств Конституции России, ее действие и реализацию, охрану и защиту, поддержанию режима конституционности в России. Две цели: создание благоприятной обстановки для реализации Конституции, обеспечение стабильности, недопущение или устранение причин и минимизация негативных последствий неполной реализации или прямого нарушения Конституции.

Гарантии бывают двух видов:

• гарантии-условия

  • по своему характеру не юридические

  • благоприятная обстановка

  • объективная: уровень экономического (материальная обеспеченность, почти каждая норма требует позитивных обязательств со стороны государства – нужны деньги (социальные права), могут быть проблемы, когда не утвержден федеральный бюджет – government shutdown), социально-политического (действительность Конституции и наличие особых условий в виде оппозиции и реального политического разделения властей) развития

    • ст. 203 БК РФ: не принять бюджет ГД может только если выражает недоверие Правительству

    • у оппозиции есть право законодательной инициативы, институты внутрипарламентского контроля, прямая демократия, обращение в иные правозащитные органы

  • субъективные/духовные (психологическое отношение субъектов к конституции): конституционная культура (уровень знаний и отношение субъектов к Конституции, которые проявляются не только в процессе реализации, но и в обычной практике), конституционное правосознание (субъективное восприятие Конституции субъектами конституционного права в виде взглядов, представлений, оценок, чувств, выражающее отношение субъектов к Конституции и процессу ее реализации), конституционный патриотизм (любовь, гордость и уважения, представляющее особую форму идентичности, основанную на Конституции и провозглашенных в ней ценностей – готовность граждан идентифицировать себя с конституционным строем, ценностями и принципами).

• гарантии-инструменты

  • юридические, специальные гарантии Конституции – специальные процедуры, организационные механизмы, правовые средства, обеспечивающие стабильность Конституции и препятствующих ее неполной реализации или нарушениям

  • гарантии-процедуры

    • усложненный порядок изменения Конституции

  • гарантии-правовые средства

    • ответственность за нарушение Конституции (как превентивное, так и репрессивное действие)

    • ответственность конституционная и иная отраслевая

    • конституционные права и свободы – закрепляет большой перечень защитных прав (порядка 10: с 45 по 54), результатом подачи жалобы в КС является не только восстановление нарушенного права, но и исключение неконституционной нормы из правопорядка

    • граждане могут гарантировать конституцию через политические права – в т.ч. с помощью «разумного голосования» – голосование является реакцией на действия публичной власти (референдум, публичные мероприятия)

  • гарантии-организационные механизмы

    • полномочия органов публичной власти по охране и защите Конституции

    • существуют специальные органы-гаранты Конституции, т.о. можно разделить все органы, занимающиеся охраной Конституции, на две группы: специализированные (основная функция – охрана и защита Конституция­), неспециализированные (защита и охрана – одно из полномочий)

    • неспециализированные: Президент (ст. 80; вето, конституционный арбитраж – разрешает конфликты между органами власти, субъект обращения в КС, механизмы конституционно-правовой ответственности), ФС и его палаты (принятие или отклонение законов, механизмы парламентского контроля, конституционно-правовая ответственность), сою и арбитражные во главе с ВС (правосудие, нормоконтроль, полномочие по ликвидации общественных организаций), прокуратура (общий надзор – осуществляет надзор за соблюдением Конституции, законов и прав и свобод граждан; в отношении ФОИС, СК, законодательных и представительных органов субъектов, МСУ – протест (противоречащий акт), представление об устранении нарушений, постановление о возбуждении производства в суде, предостережение о недопустимости нарушения)

    • специализированные: КС (конституционный контроль, а также иные полномочия: споры о компетенции, толкование Конституции, оценивает возможность исполнения решений межгосударственных органов, проверяет вопросы референдума и т.д.) и уполномоченный по правам человека наряду с отраслевыми уполномоченными по правам человека осуществляет охрану в части соблюдения конституционных прав и свобод граждан или их определенных групп; статус уполномоченного регулируется в ФЗ, его главное предназначение ­– рассмотрение обращений граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства на нарушение их прав и свобод. Компетентен осуществлять проверку таких нарушений. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный обращается в суд, прокуратуру, КС, иные органы государственной власти, вправе ходатайствовать о пересмотре вступивших в силу решений, возбуждении уголовных, административных, дисциплинарных производств, присутствовать при рассмотрении дела в суде.

2. КС

   1. понятие и конституционно-правовая природа КС

Относительно новый институт для России (1991). Существовало ли до 1991 года конституционное правосудие в России? – да, но лишь в зачаточных формах. Необходимость конституционного правосудия вытекает из юридических свойств Конституции и для того, чтобы существовало конституционное правосудие, необходимо наличие предпосылок:

• формальная, писаная, жесткая Конституция

• идеи конституционализма

• уважение к праву и действие принципа правового государства

• наличие и действие принципа разделения властей

• независимая авторитетная судебная власть

• эффективное гарантирование и защита основных прав и свобод человека

Зачатки конституционного контроля в советский период были: Конституция 1924 года в ст. 43 устанавливала полномочия ВС СССР давать заключения о конституционности и законности актов союзных республик с точки зрения Конституции СССР; окончательное решение этого спора находилось в компетенции Президиума ВЦИК –> решение ВС консультативно.

В Конституциях 1936 и 1977 годов данное полномочие ВС было исключено, единственным органом конституционного контроля был Президиум ВС СССР. Контроль за актами Президиума и самого Верховного Совета исключался – соответствует принципу верховенства Советов.

В 60-88-х гг. в дружественных социалистических странах (Югославия, Венгрия, Польша) образуются органы конституционного контроля. В 1990 году в СССР был учрежден Комитет конституционного надзора. На волне перестройки было важно показать, что гарантируется Конституция и права человек. ККН был квазисудебным органом, его решения носили консультативный характер и не были обязательными для Съезда и Верховного Совета.

Кульминационным моментом стал 1991 год, когда в РСФСР был учрежден КС как орган конституционного правосудия. Наряду с консультативными решениями в форме заключений, посланий и представлений КС принимал обязательные решения в форме постановлений. Могли обратиться граждане. Процедура устная, гласная, состязательная.

Первый КС в 1991 году был наделен иными, помимо конституционного контроля, полномочиями, а именно: оценивать досрочное прекращение полномочий представительных органов, конституционность политической партии, давать заключение о стойкой неспособности должностного лица выполнять сои полномочия. давать заключения о конституционности действий президента и высших должностных лиц.

7 октября 1993 года Ельцин издал указ о прекращении полномочий КС РСРФС.

Определение понятия КС дается в ст. 1 ФКЗ «О КС» – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Если сравнивать это определение с определением первого КС: в 1991 году была оговорка – высший орган судебной власти конституционного контроля в РСФСР. Правовая природа КС судебная, но КС – это больше, чем суд – он не решает дела о фактах, рассматривает исключительно вопросы права, принципиально отличаясь от иных судебных органов. КС – суд над властью – решает дела об актах, решениях, действиях органов публичной власти. КС осуществляет судебную власть в форме конституционного правосудия, конституционного производства – особая процессуальная форма, отличная по субъектам, процедурам, правовым последствиям решения. Решение КС отличается от решений обычных судов тем, что они имеют нормативный характер – «негативный законодатель» – исключение неконституционные нормы из правопорядка. КС – квазисуд и квазиправотворец.

Правотворческую функцию КС осуществляет в форме негативного правотворчества и в форме позитивного правотворчества через дачу толкования Конституции и конституционно-конформного толкования отраслевого права.

КС выполняет три цели:

• защита основ конституционного строя

• защита основных прав человека и гражданина

• обеспечение верховенства и прямого действия Конституции

КС России учрежден на основе европейской модели конституционного контроля – специализированный, централизованный, судебный орган конституционного контроля.

Помимо конституционного нормоконтроля КС осуществляет иные полномочия по охране и защите Конституции: исключительно постановляющий конституционный контроль (решения обязательны), последующий и предварительный конституционный контроль, конкретный и абстрактный, факультативный и обязательный, полный и частичный, решения КС носят характер ergo omnes (действуют против всех).

КС в XX-XXI веке стал обязательным элементом конституционного строя, КС глубоко не демократический институт. Для описания недемократической природы используется термин «контрмажоритарный парадокс» – в результате осуществления конституционного контроля КС признаются недействительными и отменяются акты, принятые всенародно избранным органом народного представительством –> отражающие волю большинства. КС не избирается народом, но назначается всенародно избранными органами народного представительства (КС – «аристократия мантий», поэтому он отменяет/по-другому истолковывает нормы, принятые демократически избранных органов).

Аргументы разрешения контрмажоритарного парадокса:

• КС осуществляет защиту меньшинства от злоупотреблений политического большинства

• контролирует соблюдение политическим большинством Конституции как единой нормы, ограничивающей действия большинства

• сделать права человека реально действующими и связывающими публичную власть

КС является юридическим органом, призванный в рамках своих полномочий решать вопросы права, а не факта и тем более политики – не должен вмешиваться в полномочия органов власти, т.к. его полномочия связаны с оцениванием актов, действий, решений, появившихся на свет в результате политики. Тем не менее, КС должен максимально дистанцироваться о решения политических вопросов. Для предотвращения вмешательства разработана «доктрина политических вопросов». Политические вопросы решаются органами власти, политические вопросы – достаточно широкая категория, но от его определения зависит, примет ли КС вопрос к рассмотрению или откажется о его исполнения. Каждый орган конституционного контроля по-своему определяет понятие политического вопроса (ст. 3 ФКЗ о КС):

• должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых по сути преобладают вопросы политической, экономической, социальной и иной целесообразности (# политическая целесообразность – отказ оценки избирательного законодательства на соответствие Конституции прямо в процессе избирательной кампании, экономическая – конкретный объем финансирования, социальная –  акты об объявлении амнистии на предмет целесообразности включения в список категорий преступлений);

• не может подменять законодателя – нельзя запрашивать по вопросам отсутствия какой-либо нормы, необходимости изменения, дополнения правового регулирования, выборе модели регулирования;

• независимый орган в организационном, финансовом, материально-техническом и других отношениях (# уровень бюджетного финансирования не может быть понижен по сравнению с текущим финансовым годом, независимое информационное и кадровое обеспечение – секретариат, имущество находится на праве оперативного управления);

2. компетенция КС

В ст. 2 содержится понятие законодательства о КС: полномочия, порядок образования и порядок деятельности определяются Конституцией и ФКЗ о КС. В соответствии с п. 7 ч. 3 ст. 3: Конституция, федеративный договор, ФКЗ, может пользоваться правами, предоставляемыми ему на основе договоров (ст. 11 Конституции)

Полномочия:

• Конституция, ст. 125, 100, 82

• Федеративный договор (там их нет)

• ФКЗ о КС (ст. 3)

• иные ФКЗ (о референдуме, о порядке принятия в РФ и образовании в ее составе нового субъекта и ФКЗ об уполномоченном о правах человека)

• договор о разграничении предметов ведения и полномочий

• обычные ФЗ (о прокуратуре)

• правовые позиции самого КС (может расширительно толковать полномочия)

Полномочия КС:

1. нормоконтроль – проверка нижестоящих на предмет соответствия вышестоящим (КС и иные суды)

   1. КС – конституционный нормоконтроль – проверка законов и иных актов на предмет соответствия Конституции

   2. обычные – проверка актов ниже уровня ФЗ иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции

   3. виды конституционного нормоконтроля:

      1. абстрактный конституционный нормоконтроль

         1. последующий (объекты: ФЗ в широком смысле (№ 3-П за 2007 год), подзаконные акты, нормативные акты субъектов РФ, такие акты должны относиться к исключительному ведению федерации или совместному ведению, внутригосударственные договоры между федерацией и субъектами и между органами субъектов)

         2. предварительный (не вступившие в силу международные договоры, субъект обращения – органы публичной власти: Президент, СФ, ГД, 1/5 членов палат Парламента, Правительство, ВС, законодательные и исполнительные органы субъектов); Постановление № 13-П за 2003 год КС наделил полномочием обращаться к нему в порядке абстрактного конституционного контроля Генерального прокурора РФ по вопросу о соответствии конституции, Устава субъекта, законов и иных актов субъектов Конституции России

      2. конкретный всегда последующий

         1. объект – закон (ч. 4 ст. 125 Конституции)

         2. расширил объект проверки: Указы Президента, Постановления Правительства, Постановление ГД об объявлении амнистии, законов субъектов в рамках их исключительной компетенции, если они затрагивают права и свободы человека;

         3. ч. 4 ст. 125, полномочия: может обратиться гражданин и судья (примененный или подлежащий применению), ФКЗ о КС преобразовал: граждане могут обратиться на закон, применённый в их конкретном деле, суд может обратиться с запросом по вопросу о конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле.

         4. принцип субсидиарности в деятельности КС: согласно этому принципу КС осуществляет полномочие по конкретному конституционному контролю лишь в тех случаях, если без проверки конституционности и без признания его неконституционном права и свободы граждан не могут быть восстановлены иным образом. КС – это ultima ratio (последнее средство правовой защиты).

         5. субъектом обращения в КС с конституционной жалобой могут быть граждане, их объединения, а также иные лица, указанные в законе. КС в своей практике расширил перечень субъектов: иностранные граждане, лица без гражданства, недееспособные непосредственно или через своего представителя (Постановление 4-П за 2009 год, 15-П за 2012 год, поскольку решением о недееспособности он лишается всех прав – это единственный способ защитить права), юридические лица (в т.ч. и экономические) – важно, чтобы в жалобе оспаривались положения закона, которые нарушают как права объединения, так и права его членов, муниципальные образования, как территориальные объединения граждан;

         6. есть два закона, которые наделяют иные субъекты правом обращения: ст. 29 ФКЗ об уполномоченном по правам человека, ст. 35 ФЗ о прокуратуре (Генеральный прокурор может обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан)

         7. ФКЗ о КС устанавливает 2 важных критерия допустимости конституционной жалобы:

            1. закон должен затрагивать права и свободы граждан (= должен причинять ущерб)

            2. закон может быть обжалован в срок не позднее 1 года после рассмотрения дела гражданина в суде – пресекательный срок

         8. субъектом обращения в КС с запросом является любой суд судебной системы России, иные суды обратиться не могут (ВККС, третейский суд)

         9. пределы проверки: проверить нормативный акт можно по критерию материальному (содержание норм), формальному (форма акта), процедуре, с точки зрения разделения властей, с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами, с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и субъектами, полностью или частично.

         10. по итогам осуществления конституционного нормоконтроля КС принимает одно из трех решений:

             1. признание акта или договора соответствующими Конституции

             2. не соответствующими Конституции

             3. о признании акта или договора соответствующим в выявленном КС смысле

2. толкование Конституции

   1. обязательное официальное толкование Конституции

   2. субъекты обращения – Президент, СФ, ГД, Правительство, органы законодательной власти субъектов

   3. толкование данное КС подлежит применению всеми субъектами права

3. разрешение споров о компетенции

   1. между федеральными органами государственной власти

   2. между органами государственной власти России и субъектов

   3. между высшими государственными органами субъектов

   4. субъект обращения – любой из участвующих в споре органов государственной власти, Президент РФ, если он не достиг успеха, реализуя свое полномочие по конституционного арбитража

   5. по итогам рассмотрения спора о компетенции КС может принять одно из двух решений:

      1. подтвердить полномочие органа

      2. отрицать полномочие органа

      3. № 17-П за 1999 год – единственный раз, когда КС решил спор

4. дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту в госизмене или ином тяжком преступлении

   1. субъект обращения – СФ

   2. одно из двух заключений

      1. соблюдение порядка

      2. несоблюдение порядка –> рассмотрение обвинения прекращается

5. право законодательной инициативы по вопросам своего ведения

   1. ст. 104 Конституции КС может внести в ГД законопроект по вопросам конституционного правосудия

   2. «никто не может быть судьей в собственном деле» – КС не будет вносить такой закон, т.к. может быть обвинен в продвижении своих интересов

   3. восполнить пробел можно давая рекомендации или через конституционно-конформное толкование отраслевого права (изменение смысла закона без внесения в него поправок)

6. обращение к ФС с посланием

   1. КС ни разу не использовал это полномочие

   2. только в 1992 году КС направил послание в ВС

   3. КС принимает ежеквартально решения об обзоре своей практики

7. участие судей КС в присяге Президента

   1. Президента приводит к присяге Председатель КС

8. полномочие по разрешению возникающих в процессе подготовки и проведения референдума конституционных споров

   1. ФКЗ о КС и ФКЗ о референдуме

   2. полномочие бывает двух видов:

      1. реализуется на стадии назначения референдума в соответствии со ст. 23 ФКЗ о референдуме (Президент направляет перед назначением в КС предложенные вопросы референдума –> вопросы конституционные/нет –> референдум назначает или нет)

      2. на стадии реализации инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам в соответствии ч. 17 ст. 15 ФКЗ о референдуме (если ЦИК признает несоответствие вопросов референдума требованиям ст. 6 ФКЗ о референдуме в части их неконституционности –> обжаловано в КС); полномочие появилось в 2008 году, после того, как в 2007 году КС провозгласил за собой это полномочие.

9. проверка соответствия Конституции международного договора, о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части

   1. закреплено в ФКЗ от 17.12.2001 года о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта

   2. после подписания международного договора Президент направляет его в КС, если КС признает его соответствующим –> он ратифицируется ГД, если нет –> прекращается

10. разрешение возникающих в процессе исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека конституционных споров

    1. полномочия первоначально провозглашены самим КС в № 27-П за 2013 год и № 21-П за 2015 год

    2. в этих постановлениях КС признал за собой право на возращение против решений межгосударственного органа, если такие решения затрагивают конституционную идентичность России (основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина)

    3. в 2014 и 2016 гг. эти полномочия были внесены в ФКЗ о КС

    4. категории споров:

       1. в случае противоположности правовых позиций, наличие коллизий между выводами межгосударственного органа и КС относительно соответствия национальных норм международному договору и Конституции:

          1. рассмотрение дел о конституционности по запросам судов (если суд при рассмотрении конкретного спора приходит к выводу, что он не может исполнить решение межгосударственного органа, он приостанавливает производство по делу и обращается в КС) – конкретный;

          2. рассмотрение дел о соответствии Конституции нормативных актов органов государственной власти (ст. 85 ФКЗ о КС); органы публичной власти могут обратиться в КС за проверкой нормативно-правового акта, если считают этот акт неконституционным или, напротив, подлежащим действию вопреки решению межгосударственного органа – абстрактный;

       2. в случае возникновения вопросов относительно самой возможности исполнения решения межгосударственного органа, возлагающего на Россию обязательства, реализация которых не согласуется с Конституцией;

          1. дача толкования Конституции России: Президент и Правительство могут запросить КС дать толкование Конституции в связи с принятым решением межгосударственным органом, чтобы понять, соответствует это решение Конституции или нет; КC может истолковать Конституцию узко или гармонизировано (приспособить решение органа к Конституции).

          2. специальная процедура на основе гл. 13 прим. ФКЗ о КС: ФОИВ, ответственные за исполнение решения межгосударственного органа (МинЮст) с вопросом о возможности исполнения решения межгосударственного органа в части индивидуальных мер (т.е. выплаты компенсации или пересмотра дела) и в части общих мер (внесение изменения в законодательство); КС принимает решение либо о возможности исполнения полностью или в части, либо о невозможности.

11. выявление конституционно-правового смысла, дача конституционного истолкования оспариваемых норм

    1. самопровозглашенное полномочие КС (Определение 556-О-Р 2008 года)

    2. КС может отказаться от признания акта неконституционным – он может выявить конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы, дать оспариваемой норме конституционное истолкование; в результате такого истолкования норма приобретает новый смысл = процессуальная экономия;

12. проверка конституционности правоприменительной практики

    1. самопровозглашённое полномочие – КС выводит это полномочие из ч. 4 ст. 72 ФКЗ о КС: оценивает не только буквальный смысл норм, но и смысл, придаваемый норме официальным и иным толкованием и сложившейся практике, это позволяет КС оценивать вместе с нормой права, например, ПП ВС или ВАС, сложившуюся в судебной системе практику разрешения споров (№ 1-П за 2010 год, № 29-П за 2013 год).