II. Дуалистическая федеративная теория

Рассмотрение различных теорий, предложенных для объяснения природы федеральных соединений, должно было нам показать, что верного и что ошибочного в их односторонности.

Классическая теория делимости суверенитета совершенно правильно искала существенный признак федерального соединения в своеобразной форме образования суверенитета, но она неверно видела эту своеобразную форму в простом разделе суверенитета, что логически невозможно.

Сепаративная теория ошибочно искала своеобразность федерального соединения в особенном положении отдельных штатов и неправильно характеризовала это положение, хотя и верно смотрела на природу суверенитета.

Унитарные теории суверенитета федерального государства, как и теории сепаративные, ошибочно видели особенность федерального государства в своеобразном положении отдельных штатов и неправильно характеризовали это положение как государственное, хотя и верно отмечали, что суверенитет не принадлежит отдельным штатам.

Наконец, теории "участия" совершенно верно обращали главное внимание в объяснении природы федеративных соединений на особый способ образования в них суверенной власти, но ошибочно видели эту своеобразность в простом участии штатов в суверенной власти.

Юридическая природа федеральных соединений, отличающихся от унитарных своеобразным распределением правительственных функций, должна быть конструируема в точном соответствии с понятием политической власти и суверенитета. Так как суверенитет в нашем понимании есть лишь синтез верховной правительственной власти, получающийся от совместного действия нескольких политических органов, то и юридическая природа различного вида, федеративных соединений должна получить свое объяснение в точном соответствии с таким пониманием власти. Критика федеральных теорий ясно нам показала, как трудно и, пожалуй, даже невозможно обосновать федерализм с точки зрения господствующей теории государства как юридической личности и суверенитета как единой и неделимой воли этой личности. Необходимо иное обоснование.

Постоянно федеративными теориями различалось два вида федеративных соединений — конфедерации и федеральные союзы; эта основная классификация действительно соответствует коренной разнице в образовании суверенной власти в каждом из этих видов политической организации. Всякий политический союз может быть построен или на полиархическом начале, т.е. допускать сосуществование нескольких суверенных властей (это конфедерации), пли на начале единовластия, т.е. допускать существование одной суверенной власти (это уникальные государства), или, наконец, на дуалистическом начале, т.е. допускать особое сложное образование суверенной власти (это федеральные государства).

I

Когда политические общества выходят из состояния полной изолированности и вступают в правовое общение между собой, первая стадия политической объединенности есть конфедерация. В этом случае политические общества, в частности государства, соединяясь, сохраняют свой суверенитет, т.е. независимость своей власти и право в случае юридических споров с другими обществами самостоятельно разрешать эти споры. Но и конфедеративный союз, образовавшийся из соединения государств, тоже самостоятелен как таковой и независим по отношению к каждому из своих членов. Он также может принимать те решения, какие ему заблагорассудятся, он также имеет компетенцию разрешать возникающие споры о праве. Каждому такому решению конфедеральной власти член конфедерации может не подчиниться, объявив его недействующим по отношению к себе и в случае настойчивого требования со стороны конфедеральной власти выйти из общего союза. Конфедеральная власть и власть конфедерированных членов самостоятельны и независимы друг по отношению к другу и потому должны признать, что конфедерации суть такие политические соединения, в которых имеются налицо и сосуществуют рядом и суверенитет всего союза, и суверенитет конфедерированных частей. В изолированном политическом состоянии сосуществуют рядом суверенитеты отдельных политических обществ, в конфедерациях к ним прибавляется еще суверенитет всего союза.

В основании конфедерации лежит не конституция, обязательная для всего союза и для каждого его члена, неотменимая отдельными членами, а свободное соглашение, договор отдельных политических общин. Так как толкование этого договора принадлежит каждой из согласившихся сторон, то "они сохраняют свой суверенитет, свою свободу, свою независимость" (как гласила ст. 2 конституции Северо-Американской конфедерации 1776 года).

Эти черты делают из конфедерализма юридическое выражение анархизма. В сущности анархизм, как он, по крайней мере, нашел свое выражение в теориях своих наиболее видных представителей: Годвина, Прудона, Бакунина и Кропоткина, не отрицает вполне политической организованности и даже не отрицает политической власти, но эту политическую власть он конструирует чисто конфедеративно, т.е. наряду с существованием обшей политической власти каждым членом политического общения сохраняется свой суверенитет. Обыкновенно анархические доктрины разделяются, с точки зрения их отношения к собственности, на индивидуалистические и коммунистические; но вопрос о собственности не характерен для анархизма, и правильнее различать анархические доктрины по отношению их к власти и к политической организации. Анархисты отрицают государство и всякую другую организацию как недобровольный, принудительный, юридический союз людей, объединенных верховной властью, но и они не отрицают добровольных, созданных договором, конвенциональных союзов людей, объединенных властью, установленной в силу свободного соглашения. Граница между авторитарными и анархическими союзами лишь в значении договора. Если договор понимается только как основа возникновения союза, и стороны, заключившие союз, теряют право во всякий момент по своему усмотрению разорвать заключенный договор и выйти из союза, то мы имеем авторитарную организацию; если же договор, лежащий в основе союза, всегда зависит от воли отдельного лица, сохраняющего право во всякий момент выйти из него, то мы имеем анархическое состояние, юридически конструируемое как конфедерализм. Правда, наиболее последовательные и крайние анархисты отрицают всякую определенную, — добровольную или недобровольную, — форму общественной организации и стараются обосновать неограниченную свободу индивида. Направление это, обыкновенно известное под именем индивидуалистического анархизма, правильнее должно быть названо анархическим аморфизмом. Но политический аморфизм, как особенно подверженный критике, как противоречащий и инстинктам человека и историческому процессу, занимает в общем скромное место среди анархических доктрин. Более широкое, более обоснованное и распространенное течение в анархизме представляет конфедерализм.

Творцом современного конфедеративного анархизма был Прудон. Для Прудона правильной политической организацией общества была конфедеративная, в только что определенном нами смысле слова, или, как он называл ее (неправильно), федеративная. Прудон определял конфедерацию (федерацию, по его терминологии) как договор, посредством которого несколько глав семейств, или несколько общин, или несколько групп общин или государств взаимно и равно обязываются друг перед другом в одном или в нескольких специальных предметах которые после этого переходят в специальное и исключительное ведение делегатов конфедерации. Договор, лежащий в основе конфедерации, должен носить реальный (а не фиктивный) характер. Это — положительный, действительный договор, реально предлагаемый, обсуждаемый, вотируемый, принимаемый и правомерно видоизменяемый по воле договаривающихся лиц. Дальнейшей характерной чертой федеративного договора является, по мысли Прудона, то, что договаривающиеся лица не только взаимно обязываются друг перед другом, но, заключая контракт, индивидуально сохраняют за собой более прав свободы, власти, собственности, чем уступают. Власть, обязанная выполнять этот договор, никогда не может вполне господствовать над составными частями союза, т.е. конфедеративные права никогда не могут превосходить прав общинных или провинциальных властей, точно так же как последние не могут ни в числе, ни в значении превосходить и прерогатив человека и гражданина.

Конфедеративная система для Прудона есть противоположность иерархии или административной и правительственной централизации, которой отличаются имперские демократии, конституционные монархии и унитарные республики. Ее основной принцип заключается в том, что в конфедерации права центральной власти специализируются, ограничиваются, уменьшаются в числе, непосредственности и, если можно так выразиться, в интенсивности, по мере того как конфедерация развивается через присоединение к ней новых государств. Конфедерация в точном смысле слова — не государство: это — группа суверенных и независимых союзов, соединенных договором взаимной гарантии. Конфедеральная конституция также не то, что разумеется под хартией или конституцией и что является кратким изложением публичного права страны; это — контракт, содержащий условия соединения, т.е. взаимные права и обязанности вступивших в договор союзов. То, что называют конфедеративной властью, не является правительством: это — агентство, созданное договорившимися сторонами для совместного выполнения известных политических функций, от которых каждая отказывается и которые таким образом входят в компетенцию федеральной власти....

Анархизм, признающий конфедерацию как форму политического общения людей, в сущности, как видим, не отрицает начала власти и не может быть поэтому называем анархизмом. Конфедерация есть политическое общение людей, допускающее сосуществование ряда независимых властей, и поэтому по справедливости она должна быть называема полиархическим политическим соединением. Анархизм есть теория не полного безвластия, а многовластия, полиархии, где независимая власть союза имеет рядом с собой независимые власти его частей.

II

В области конфедеративных соединений можно установить два основных типа — неорганизованные и организованные конфедеральные соединения. Неорганизованные конфедерации это те, где договорное соединение не выражается в самостоятельной постоянной организации, делающей из конфедеративного союза самостоятельное и суверенное юридическое целое; а где этот союз есть неорганизованное общество, общая власть которого получается лишь от коллективного согласного акта всех участников.

К такого рода неорганизованным конфедерациям принадлежит, прежде всего, современное международное общение, которое хотя и имеет различные органы для выражения общей воли, но эти органы осуществляют лишь отдельные, частные функции общей власти, а не всю власть международного общения как такового. Международное общение современных цивилизованных государств есть наиболее классическое и характерное выражение неорганизованной конфедерации с суверенными составными частями и неорганизованной, хотя и несомненной коллективной властью. Как свое теоретическое выражение и политическую защиту конфедерализм находит в анархических учениях, так свое практическое осуществление он получает в международно-правовом общении. ...

III

Когда в конфедерации союзная власть закрепляется в особых постоянных органах и получает самостоятельное существование, тогда конфедерация приобретает организованный характер. К организованным конфедеральным соединениям относятся нередко встречающиеся в истории, но исчезнувшие в настоящее время конфедерации государств и так называемые личные унии.

...Через всю историю учения о конфедерациях государств проходит основной спор, есть ли конфедерация лишь общество государств, ...правоотношение, без суверенной власти над своими членами, или корпорация ...юридическое лицо, обладающее самостоятельной суверенной властью. По нашему мнению, и то и другое воззрение односторонне.

Конфедерация государств есть правоотношение, а не юридическое лицо, таково мнение Лабанда, Еллинека и др. ... Конфедеральная власть не имеет государственно-правовых средств для принудительного осуществления своей воли и, следовательно, находится с составляющими ее государствами лишь в правоотношениях, подобных тем, которые в области частного права существуют между членами общества; отношения эти чисто договорные, а не корпоративные. Это отрицание за конфедерациями характера юридического лица непосредственно связано с пониманием публично-правового субъекта как лица, обладающего правом властвования по отношению к составляющим его частям, которые являются лишь органами для выражения общей воли личности. Это полное отрицание международно-правовой личности конфедерации, поддерживаемое некоторыми теоретиками государственного права, обычно чуждо представителям международного права, ясно знающим из международной практики, что в международном обороте конфедерации всегда выступали как единые субъекты права.

По мнению других теоретиков, наоборот, в конфедерации государств нужно видеть не правоотношение, а корпорацию. Так, Георг Мейер... и Генель... полагали, что конфедерация государств есть корпорация с центральной властью, возвышающейся над отдельными государствами, которые остаются суверенными только во внутренних отношениях. Исторически известные конфедерации имели свои особые органы, постановлявшие по большинству голосов, они имели независимое от отдельных государств право войны, мира и договоров.

Мы полагаем, что и то и другое понимание юридической природы конфедераций страдает односторонностью и проистекает от неправильного представления о природе юридических лиц. По нашему мнению, подробно нами обоснованному в предшествующей главе, конструирование известного союза, как юридического лица, нисколько не исключает и конструирование его, как право отношения. Конфедерация государств, конечно, есть общество суверенных государств, и эти государства находятся, как настоящие субъекты права, в правоотношениях между собою; но правоотношение существует и между соединившимися государствами и союзной конфедеральной властью, и эта центральная власть является вполне юридической личностью, наделенной постоянными органами. Для того, чтобы могла быть конструирована юридическая личность конфедерации государств, вовсе нет необходимости, чтобы составляющие ее государства находились в отношении подчинения к ней. Конфедерация, как таковая, есть особый субъект права, наделенный собственной властью и принимающий самостоятельные решения. Особенно ярко выступает характер юридической личности конфедерации государств в международно-правовых отношениях. ...

Таким образом, правильной юридической конструкцией конфедерации государств мы считаем признание ее одновременно и юридическим лицом, когда конфедерация выступает как целое в международных или внутренних отношениях к вне нее находящемуся политическому миру, и юридическим отношением в ее внутреннем строении.

Организация, какую получает обыкновенно конфедерация государств, вполне отвечает ее юридической природе, как она только что была нами конструирована. Конфедерация есть союз политических общин, государств, поскольку их юридическая личность представлена их правительствами. Конфедерация есть союз суверенных правительств, а не целого народа, в его гражданах. Поэтому конфедерация и действует обычно лишь на составляющие ее политические коллективности и вступает в непосредственные юридические отношения только с ними, а не с составляющими их индивидами. Конфедерация государств, как часто выражаются, не образует одной общей нации. Впрочем, если это и есть обычное явление, то во всяком случае это не составляет необходимого признака конфедерации. Конфедерация государств, будучи соединением суверенных общин, по принципу есть союз равных властей и находит свое выражение в организации центрального органа, конфедерального общего собрания, постоянного (или временного) конгресса, составленного из делегатов каждого из государств. Власть и организация конфедерального собрания подобна власти и организации международных конгрессов. Депутаты в центральный конфедеральный орган назначались обыкновенно каждым конфедерированным государством и снабжались обязательными инструкциями. Количество этих депутатов тоже обычно бывало одинаково от каждого государства.

Власть конфедерации суверенна, т.е. она не зависит ни от какой другой власти, но компетенция ее носит ограниченный характер. (Ничто, конечно, не мешает конфедеральной власти увеличивать ее по своему усмотрению; но, разумеется, и конфедерированные государства, сохраняя свой суверенитет, сохраняют и право не согласиться на такое увеличение компетенции и выйти из союза, но это право они имеют и по отношению ко всякому решению конфедеральной власти.) Конфедерирующиеся государства уступают конфедеральной власти только те права, которые ей необходимы, чтобы обеспечить внутреннюю и внешнюю безопасность членов конфедераций. Что касается общих интересов союза и действий общей пользы, то обычно конфедеральная власть очень ограничена в своей компетенции, хотя и может быть наделена законодательными функциями, но редактируемые ею законы не нормы, обязательные как таковые для всех лиц, входящих в союз, а предложения по адресу конфедерируемых государств. Поэтому, по общему правилу, постановления конфедеральной власти приводятся в исполнение самими участниками конфедерации. Обычно конфедерации не имеют самостоятельной исполнительной власти, и это составляет слабую сторону конфедеративных соединений.

Власть государств, вступающих в конфедеративный союз, тоже остается суверенной, так как их подчинение союзу исключительно добровольное, но компетенция конфедерированных властей подвергается необходимому ограничению именно в направлении конфедеральной компетенции: члены конфедерации теряют право войны, и право заключения международных договоров ограничивается обязанностью, чтобы эти договоры не наносили ущерба безопасности конфедерации и каждого из ее членов. Но вне этого ограничения каждое отдельное государство сохраняет в конфедерации всю прежнюю долю своей независимости, свое отдельное войско, свой отдельный суд и т.д., отдавая центральной власти только те права, которые необходимы, чтобы центральная организация могла функционировать. Вообще конфедерированные государства не только теоретически, но и фактически сохраняют свой суверенитет. Этот суверенитет их гарантируется значительным их участием в образовании конфедерального верховного органа и особым правом нуллификации и сецессии.

Конфедерация основывается на договоре. Вступающее в договор государство сохраняет свой суверенитет, но, с юридической точки зрения, это не значит, что она во всякий момент может ссылаться на свой суверенитет, чтобы уклониться от выполнения обязательств, содержащихся в конфедеральном договоре. Государство, как и всякое лицо, обязано подчиняться нормам права и уважать обязательства, свободно им на себя принятые. Но, разумеется, раз оно сохранило свой суверенитет, то нет для него высшей власти, которая решала бы в каждом данном случае, действительно ли имеется нарушение договора. В случае отказа одного из конфедерированных государств выполнять свободно принятые им при заключении союза обязательства, конфедеральная власть, будучи суверенной, имеет право разрешить конфликт в том смысле, что конфедерированное государство нарушает право, и понудить его вооруженной силой к выполнению обязательства, но и отдельное государство, сохраняя свой суверенитет, может разрешить конфликт в том смысле, что оно действует согласно праву и не нарушает обязательства, и оказать вооруженное сопротивление. Столкновение это будет не мятежом, а войною, т.е. одной из форм международно-правового судебного процесса.

Независимо от права военного сопротивления, всякое конфедерированное государство, имея право постановлять окончательное решение в столкновениях по поводу компетенции, могущих возникнуть между ним и конфедеральной властью, имеет право отменить действие по отношению к себе конфедерального закона. Это то, что Кальгун называл правом нуллификации.

Из основного принципа конфедерации, независимости ее членов вытекает, что каждый из них сохраняет право выхода из союза, иначе, будучи вынужден подчиняться общему решению, он потерял бы всякую свободу. Это право сецессии, необходимый признак всякой конфедерации как союза суверенных государств. Если бы государство, вступая в конфедерацию, теряло право выхода из этого союза, оно подверглось бы опасности окончательно лишиться своего суверенитета по решению большинства конфедерированных государств. Право сецессии тесно связано с правом нуллификации и должно иметь своим коррелятивом право союза исключать из своей среды непокорных членов конфедерации.

Само собой разумеется, что на пересмотр конфедерального договора требуется общее согласие всех конфедерированных государств, иначе путем такого пересмотра государство могло бы, против своей воли, быть лишено принадлежащего ей суверенитета. Во всяком случае, если бы по конфедеральному договору пересмотр конституции и не требовал единогласия, каждое государство, само собой разумеется, сохраняло бы здесь, как и по отношению к другим конфедеральным законам, право нуллификации и выхода из союза в случае непримиримого конфликта с конфедеральным решением. В этом пункте заключается коренная разница конфедерации и федерального государства.

Нигде, быть может, синтетическая природа юридических и политических явлений не выступает столь ярко, как в федеральных политических организациях.

Специфический признак федерального государства, о котором в юридической литературе идут такие нескончаемые и непримиримые споры вот уже целое столетие, вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, федерировавшиеся штаты, а в том, что суверенитет принадлежит и синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и федерированным властям. Существо федерализма в некотором равновесии федеральной и местных властей, при котором федерированные части сохраняют особое, своеобразное самостоятельное участие в правительственной организации общефедерального суверенитета.

В федеральном государстве центральная власть и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория разделения суверенитета, и не одна над другими, как это склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг о друге. В федеральном союзе центральное и местные правительства должны быть не противопоставляемы одно другому, а примиряемы в высшем единстве.

Федеральное государство коренным образом отличается от конфедерации государств. В конфедерации государств как соединении международно-правового характера имеется несколько параллельно существующих суверенных властей — общеконфедеральная и частногосударственные. Федеральное же государство есть соединение государственно-правового характера, и в нем имеется лишь одна суверенная власть, общегосударственная, но образуется она совсем особым образом, специфическим только для этой политической формы.

В федеральном государстве следует различать: 1) местную власть федерированных политических общин ("штатов", "кантонов", "провинций", "государств"); эта власть не обладает полнотой государственного суверенитета, она не вполне ни верховна, ни независима, но она участвует как органическая часть в образовании общего суверенитета; 2) центральную власть союза; эта власть также не обладает полнотой государственного суверенитета и не выражает собой воли федерального государства как целого, она тоже не вполне ни верховна, ни независима, но тоже участвует как органическая часть в образовании общего суверенитета; и 3) наконец, общегосударственную власть, представляющую федеральное государство во всей его целостности; эта власть суверенна, и образуется она из согласного решения местных и центральной властей.

Местная власть в федеральном государстве не составная часть центральной власти, подобно провинциальной власти в унитарном государстве; она противостоит центральной власти как самостоятельное целое, а не как часть. Таким образом, общая государственная власть федерального соединения имеет двойной источник и в воле всего населения федерального государства, взятого в своем объединении, — что образует центральную власть союза, — и в воле отдельных политических общин, соединяющихся в общий союз, так сказать, в воле народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы, — что образует местную власть федерированных частей. Поэтому федеральная политическая форма может быть по полному праву названа дуалистической, так как источник се суверенитета двойной.

Такая организация суверенной власти, при которой суверенитет не воплощается в воле какого-нибудь одного высшего органа, а является результатом совпадения и согласия, синтеза воль нескольких органов, нисколько не является необычайной или противоречащей природе суверенной власти. Так и в унитарном государстве суверенная власть воплощается обыкновенно не в одном, а в нескольких высших органах — в монархе, в палате депутатов, и верхней палате; суверенная власть и в унитарном государстве не есть воля одного какого-нибудь органа, а сложно образованная воля совместно работающих и согласно решающих нескольких органов

Политическая власть не есть воля в индивидуально-психологическом смысле, — это было нами уже достаточно выяснено выше, — и воля даже единого высшего органа, например конвента унитарного государства, не есть индивидуальная психологическая воля, а сложный синтез многих индивидуальных воль, приходящих к одному общему решению.

Две власти, из которых образуется общефедеральная власть, именно центральная и местная, должны быть понимаемы не как конкретные реальности, а как получаемые путем теоретического анализа элементы единого синтетического целого, единой федеральной государственной власти, подобно тому, как законодательная и исполнительные власти суть лишь элементы единой государственной власти, или как чувство, воля и разум суть элементы целостной и сложной психической жизни. И в федеральном государстве есть единая суверенная государственная власть, как и в унитарном государстве, но только образуется она иначе и состоит из других элементов, чем в этом последнем. Здесь возникают как основание политического синтеза самостоятельные отношения не только между членами союза, вырабатывающими центральную власть, как в унитарном государстве, но и между каждым членом союза и центральной властью, дающими в результате полноту суверенной власти всего федерального государства. Здесь двойная связь и синтез вдвойне сложный.

...Мы полагаем, что целое федеральное государство слагается из центральной (а не коллективной) власти и из местных властей, ни та, ни другая государственного характера не носят и носить не могут, иначе ставится совсем неразрешимая задача отличить коллективное государство от федерального. Нет сосуществования трех родов государств, а есть лишь одно государство, суверенная власть которого образуется своеобразным дуалистическим способом. Нет коллективного государства, а существуют лишь органы центральной власти как таковой.

Гирке, точно так же как и представители теории "участия", считает, что федеральному государству свойственно участие в образовании суверенной власти. Будучи вполне верным, это положение недостаточно. Характерно не само участие; в этом смысле, повторяем, и простые граждане участвуют в образовании суверенной воли, а двойное, и при том совсем в каждом случае разного характера, участие. Первоначально — участие в образовании общей центральной федеральной власти, как это бывает и в унитарном государстве; это — национальная роль штата. Но центральная власть, образованная общим участием штатов, не оказывается суверенной. Вторичное участие штатов в суверенитете — проявление воли каждою штата в его особенности, в его отдельности, когда он, предполагается, выражает не общую волю союза, а лишь свою собственную; это местная роль штата. Общая воля, всех штатов, соединенная с местной волей штатов, дает суверенную государственную федеральную власть.

Из изложенной нами теории федерального государства ясно следует, как должно конструировать природу федерального государства и его федерированных частей с точки зрения юридической личности и государства.

Так как штаты, входя в состав федерального государства, теряют свой суверенитет, то, само собой разумеется, они перестают и быть государствами, так как, по определению государства, суверенитет есть существенный признак государства. Государство только там, где имеется на лицо суверенитет, следовательно, государственным характером обладает только федеральное государство, образуемое из соединения центральной и местных властей. Что штаты продолжают обычно называться государствами, никакого значения иметь не может; это лишь злоупотребление термином или наименование, объясняемое как исторический пережиток. Конечно, условно штаты федерального государства могут называться "федерированными государствами", как специфический термин особого своеобразного образования, отличающегося и от государства в собственном смысле и от провинции, с оговоркой, что "федерированное" государство не государство. ...

VI

Федеративное устройство есть устройство, имеющее в своем основании foedus, договор, поэтому федеративный принцип имеет всегда отношение к тому, как образуется общая суверенная воля, какова организация правительственных органов.

Если проста и не представляет особых затруднений общая идем федерального государства, то нельзя того же сказать относительно различных вопросов практического осуществления этой идеи в политической жизни. И, действительно, историческая жизнь представляет необычайное разнообразие форм и учреждений в устройстве федеральных государств. Ясно одно, как бы ни разнообразилась организация и компетенция властей в федеральном государстве, осуществление верховной власти и общегосударственных задач должно распределяться между центральной и местными властями. Для выполнения своего назначения и для образования общегосударственной власти федеральное государство нуждается в двух основных органах: 1) в органах центральной власти, представляющих единство союза, особенно вовне (глава союза, президент, император), и охраняющих и развивающих общую национальную жизнь (орган народного представительства, избранный от всего населения союза как целого), 2) в органах местной власти, сохраняющих и представляющих особенность и самостоятельность отдельных составных частей (местные правительства и верхняя палата, составленная из представителей отдельных правительств); кроме этого, требуется должное взаимодействие их, которое позволило бы образование из их совместной работы общегосударственной, суверенной власти.

В федеральном государстве существует обычно общенародное представительство, которое, однако, не образует суверенной общегосударственной власти, как в унитарном государстве, а лишь центральную власть, одну из составных частей общего суверенитета. Эти органы центральной власти как элементы единого государственного суверенитета осуществляют настоящую государственную власть и воздействуют не на правительства отдельных соединившихся штатов, как это имело место в конфедерациях, а на весь народ федерального государства, в лице как отдельных индивидов, так и различных коллективных образований, вплоть до штатов. Обычно как одна из особенностей федерального государства по сравнению с конфедерациями выставляется то, что орган центральной федеральной власти действует непосредственно на граждан, а не через посредство органов отдельных штатов.

Наряду с центральными органами существуют органы местной масти. Входя в федеральное соединение, государства отказываются от многих своих прав и прежде всего от суверенной свободы, но взамен этого они получают право быть органической частью в Образовании общего суверенитета. До известной степени суверенитет всего федерального государства есть суверенитет каждого из соединенных штатов. Каждый соединенный штат получает, конечно, не часть суверенитета, так как суверенитет количественно неделим, а право участия в образовании всего суверенитета. Граждане каждого штата подчиняются, таким образом, двойной власти и осуществляют свои публичные права в образовании как власти федерального государства, так и власти одного из членов этого государства.

Эта местная власть соединившихся штатов, органическая часть общего суверенитета, осуществляется или в представительной форме, чему служат верхние представительные палаты, вроде североамериканского сената, союзного совета Германской империи и т.д., пли в непосредственной форме референдума соединившихся штатов, запрашивающего мнение союзного народа именно в его оставшемся расчленении, таково требование североамериканской конституции о согласии 3/4 штатов на всякое изменение конституции, принятой конгрессом. Таким образом, органами местной власти являются: местные законодательные собрания как таковые, поскольку согласие каждого законодательного собрания требуется для того или иного верховного решения, собрание представителей штатов в их особенности, и референдум. Впрочем, природа референдума спорна.

Обыкновенно в организации существующих федеральных государств не вполне выдерживается федеративный, договорной принцип, так как для изменения конституции (и следовательно, для уничтожения прав местных властей) не требуется единогласного решения, а лишь постановление более или менее квалифицированного большинства; но тем не менее конституция федеральных государств не покоится и на унитарном принципе, так как она не признает суверенитета центральной власти.

Конституционное устройство федеральных государств и правительственная организация его властей чрезвычайно разнообразятся в зависимости от той монархической, аристократической или демократической формы правления, какую имеет данное государство. Федеральные государства не принадлежат непременно к тому или другому политическому типу; как и унитарные государства, они могут чрезвычайно видоизменять свои формы правления. ...

VIII

Для федеративного устройства существенен способ организации правительственных властей, вопросы же о том, какие права принадлежат федерированным властям и какие союзной власти, сущности федеративного принципа нисколько не касаются; это - вопросы автономности. Нужно отличать федеративность и автономию; первая имеет в виду, как организовано соединение частей в политическое целое, вторая имеет в виду, что предоставлено власти частей и что целому.

В местной власти отдельных штатов федерального государства следует, для правильного понимания природы федерального государства, строго различать: 1) местное самоуправление, автономию, местную власть в тесном смысле слова, ведающую внутренние дела, относящиеся к данной области; эта власть не касается сущности федерального устройства и принадлежит всякой автономной провинции и унитарного государства; и 2) участие штата в образовании общей воли, власть данного штата или кантона как органического члена всего федерального союза; именно эта последняя власть связана с самой юридической природой федерального государства.

Первого рода власть (провинциальная автономия) может совершенно отсутствовать, но если сохраняется вторая, то федеральное устройство существует (таково до известной степени современное положение некоторых небольших штатов Германской империи); и первая власть может достигать прав, осуществляемых обычно государственной властью, но если нет второй из указанных нами властей, то нет и федерального устройства (такова Британская колониальная империя). Именно недостаточным вниманием (к сожалению, обнаруживаемым почти всеми авторами, исследовавшими федеративную проблему) к данному различию в правах местной власти федерированных штатов и объясняется постоянное смешение федерированных штатов с децентрализованными областями... и связанное с ним непонимание специфической природы федеративного государства. Поэтому нужно точно выяснить разницу всякого рода децентрализации и автономии от федерализма.

Что такое автономия или вообще политическая децентрализация? Понятие децентрализации шире понятия автономии и само­управления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий. Децентрализация, в противоположность централизации, где управляет один орган, а все остальные органы лишь его помощники, имеется там, где компетенции центрального учреждения настолько возможно передаются местным учреждениям, и в особенности там, где между центральными и низшими инстанциями существует промежуточная инстанция, род средостения.

В понятие децентрализации может быть вносим двоякий смысл: децентрализации в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными от местного населения, это — децентрализация демократическая; и децентрализация в смысле увеличения компетенции местных административных органов, действующих в пределах этой компетенции самостоятельно и независимо от центральной власти, хотя бы эти местные органы и назначались центральным правительством; такова власть английских генерал-губернаторов в Канаде, Австралии и Новой Зеландии, наместников в России, прежних вице-королей в Китае и т.д.; это — децентрализация бюрократическая, административная... .

Хорошо характеризует общеюридическое положение децентрализации Дюги, в связи со своими общими воззрениями на природу права. Всякое выражение, даже одностороннее, воли, высказанное правительством с намерением взять на себя обязанность в области права, создает и без договора юридическую обязанность. Децентрализация будет в таком случае, если правители, организуя местное управление, решат, что известные местные чиновники будут выборными, что они будут пользоваться более или менее обширной определенной компетенцией и находиться вне общей правительственной иерархии, но в то же время не возложат на себя юридической обязанности сохранять эту местную организацию в ее основных принципах. Правители в этом случае могут изменять и отменять эту систему местной организации, не нарушая при этом никакого обязательства. Разумеется, это изменение или отмена может совершаться юридически только в форме, установленной законом; если для изменения системы местной децентрализации законом требуется новый обыкновенный или конституционный закон, то юридически правильная отмена децентрализации должна совершиться в законодательном порядке; если этого не требуется, может оказаться достаточным индивидуального правительственного акта. Но это обязательство не будет носить материального характера для правителей, так как они могут по своему усмотрению его отменить, лишь бы была при этом соблюдена та юридическая форма, которая была применена при установлении децентрализации. Раз правители могут отменить автономию, они юридически не обязаны ее уважать...

Отличие децентрализации в смысле самоуправления от централизации в том, что при этой политической системе правители назначаются без прямого или косвенного участия центрального правительства; пли, как совершенно справедливо определяет Нольде, самоуправление в самом общем смысле есть "форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений" (Очерки, с. 266). Конечно, под этими государственными функциями, отправляемыми самостоятельно, не следует разуметь всю полноту государственной власти; самоуправление будет и тогда, когда одна какая-нибудь функция будет отправляться самостоятельно; поэтому возможны самоуправление законодательное, автономия в настоящем смысле слова, самоуправление в тесном смысле и, наконец, самостоятельная местная юрисдикция.

Децентрализация в смысле самоуправления может принимать самые разнообразные формы. Таковы провинции, пользующиеся для своих местных дел самостоятельной местной администрацией и законодательными местными собраниями, какова, например, Финляндия в составе Российской Империи; это то, что называется инкорпорированными провинциями...; таковы колонии, автономные или деконцентрированные; таковы государственно-правовые протектораты, вроде Бухары или Хивы; таковы оккупированные местности и сферы интересов, в которых уже утвердилась власть какого-нибудь государства. С точки зрения чисто юридической, все это лишь различные формы децентрализации, не нарушающие унитарного характера того государственного целого, в которое они входят. Сюда же должны быть причислены и так называемые иногда вассальные государства в тех случаях, когда суверенитет действительно принадлежит сюзеренному государству; если же отношения между вассальными государствами и сюзеренным относятся к формам международно-правового протектората, каково строение Турецкой империи, то это — форма государства-государств, вид конфедерированного соединения.

Самоуправление покоится на совершенно другом принципе, чем федерализм. Автономия, самоуправляющаяся область, всегда налицо там, где известная часть общего союза имеет самостоятельную сферу действия, образует из себя отдельную, автономную власть, но эта власть не входит как необходимый член в образование суверенитета, вполне принадлежащего центральной власти. Самостоятельность власти автономных областей может иногда намного превосходить самостоятельность власти штатов федерального государства, и тем не менее это будет лишь автономия, а не федерализм. Самостоятельность Канады неизмеримо обширнее самостоятельности какого-нибудь кантона Швейцарии или штата Северной Америки, но никакого федерализма в отношениях ее к Англии нет. Компетенция местной власти в Финляндии простирается на очень обширный круг внутренних дел, но она не образует с центральной имперской властью общегосударственной суверенной власти, и потому Финляндия была и остается децентрализованной, автономной провинцией. Совершенно неверно путают и соединяют федерализм и автономию; что два совершенно различных принципа. Федерализм как понятие скорее противоположен автономии. Федерализм есть создание коллективной власти, автономия — сохранение своей индивидуальной. Путаница происходит от того, что когда общесоюзная власть образуется федеративным образом (а не централистическим), то, естественно, федерированные части как участвующие самостоятельно в самом образовании общесоюзной власти склонны сохранять за собой известную долю автономии. Обычно федерированные части обладают и автономией, но это вовсе не необходимо. ... Федерализм вовсе не зависит от степени автономности частей. Федеральное общесоюзное законодательство есть нечто очень текучее, неустойчивое, то расширяющееся, то суживающееся (большой частью расширяющееся).

При федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей. При децентрализации существует самостоятельная, предварительно образовавшаяся центральная власть, которая уступает часть своих прав и атрибутов отдельным частям политического союза. При федерализме центральная власть не имеет самостоятельного существования, вне соединения федерированных частей. При децентрализации центральная власть имеет самостоятельное существование. Децентрализация может быть последующей стадией политического развития после образования централистической системы. Она не находится в противоречии с унитарной формой правления.

В случае децентрализации политическое отношение в смысле распределения общегосударственной власти устанавливается только между центром и частями; сторонами этого отношения являются государство как целое и его отдельные провинции; вне центральной власти между отдельными частями государства, между провинциями нет взаимоотношения. В случае федеративного соединения союзное отношение устанавливается между частями, и центральная власть возникает как представительство этих частей, как результат взаимных отношений частей; отдельные части союза вступают и тесные отношения друг с другом.

Федерализация не есть децентрализация в настоящем смысле слова. Она есть сложное дуалистическое устройство политическом системы, и только. Центр власти один, так как одна система власти. Федерализм не есть многоцентрализм власти. Наоборот, федерализм стремится свести к одному правительственному центру многие дотоле самостоятельные центры. Децентрализация стремится создать много центров власти, самостоятельных друг по отношению к другу и лишь контролируемых, руководимых высшей властью. Федерализм же стремится соединить различные центры власти, свести их к единству, создавши сложное взаимоотношение между ними. ...

IX

Сложное федеративное устройство правительственной власти служит обычно в федеральном государстве средством для наилучшего обеспечения автономности соединенных частей. Поэтому большую практическую важность (как вообще во всех децентрализованных организациях) получает вопрос о компетенции.

При юридических конструкциях федерального государства обыкновенно очень много внимания уделяется распределению компетенции между федеральной властью и властью отдельных штатов. В согласии с только что высказанным нами воззрением на соотношение федеративного и автономического принципов, мы полагаем, что вопросы о таком распределении компетенции выходят из пределов истинного федерализма. Это - вопросы той или другой степени самоуправления и вообще децентрализации и ее гарантий.

Распределение компетенции между общефедеральной и местной властями, а не между центральными и местными органами общегосударственного суверенитета ничем по существу не отличается от распределения компетенции в сильно децентрализованном государстве. Федеральной власти, образуемой из совместного направления воль центральных и местных органов, принадлежит полный суверенитет, так как ей принадлежит право изменять конституцию. Отдельные штаты могут иметь права, но это будут автоматические, а не федеральные права.

Для существа федерального государства важно одно, насколько значительно участие штатов в образовании суверенитета и какова при этом роль высших общегосударственных органов, представляющих штаты в их особенности, какую долю в образовании суверенитета играют эти последние органы. Компетенция отдельных штатов может быть неограниченно широкой, объемлющей почти все суверенные права. Но если общефедеральная суверенная власть (т.е. та, которая может уменьшить или уничтожить эту компетенцию штатов) осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты если и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особые политические организации, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет лишь сильно децентрализованное государство.

Так как для существа федерального государства важно дуалистическое образование суверенитета, то вопросом федерального распределения компетенций будет рассмотрение того, как разделены права между теми высшими правительственными органами, через которые проявляется двойное влияние отдельных штатов как источников общесуверенной власти. Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты....

Что касается до децентралистического распределения компетенции в федеральном государстве, то оно обусловливается в значительной степени теми целями, которые ставятся этому государству при его образовании.

Федеральное государство как целое преследует общегосударственные, национальные цели, поскольку они не могут быть достигнуты отдельными частями союза; именно эта общая цель и способствует объединению государств в одно коллективное государство. Компетенция федеральной власти простирается поэтому на выполнение всех национальных коллективных целей, как в смысле охраны внутреннего и внешнего, публичного и частного правового состояния, так и в смысле способствования общему благу.

Власть федерального правительства распространяется не только на решение вопроса о войне и мире и на все спорные вопросы, возникающие между страной и иностранными правительствами, что исключительно принадлежит компетенции федеральной власти, но и на такие постановления, которые необходимы для полного осуществления благ, предоставляемых союзом, в чем федеральная власть делит свою компетенцию с властью отдельных штатов.

...В связи с вопросом о распределении компетенций в федеральном государстве обычно большое внимание уделяется вопросу о том, подчинены или не подчинены штаты федеральному государству. Теория делимости суверенитета отвергала такое подчинение; другие авторы считают, что подчинение штатов есть существенный признак, отличающий федеральное государство от конфедерации государств. Мы тоже полагаем, что нет никакого сомнения в таком подчинении... .

Так как федеральная власть осуществляет общегосударственные цели, то, разумеется, она должна обладать и внешними правительственными средствами для осуществления этих целей. Поэтому обычно федеральной власти дается самостоятельная исполнительная власть; она владеет обыкновенно финансовыми и военными средствами и имеет собственный служебный персонал; размеры того и другого могут быть различны, но существенно необходимо, чтобы федеральная власть занимала независимое положение по отношению к местным властям. Из этого нисколько, однако, не следует, чтобы и в области военных и финансовых средств и в области исполнительной администрации не требовалось содействия местных властей. Обыкновенно это содействие и требуется, но насколько широко должно быть оно, это в различных федеральных конституциях устанавливается различно.

Очень существенной гарантией точного соблюдения компетенции, как с автономической, так и с федеральной точек зрения, является то, чтобы споры о компетенции в пределах данной конституции разрешались не одной из спорящих сторон, а особым беспристрастным учреждением, верховным конституционным судом. Такой конституционный трибунал может быть как в спорах о федеральной компетенции, т.е. в конфликтах между центральной и местной властями (и в этом случае он входит в общую организации суверенной власти, возвышающейся и над центральной и над местной властью), так и в спорах об автономной компетенции, т.е. и конфликтах между общегосударственной и местной властями; в этом последнем случае он не возвышался над спорящими властями, так как общегосударственная суверенная власть может разрешать споры и другим, суверенным образом, правомерно расширивши свою компетенцию и на спорное отношение; но она может и не пожелать прибегать к такому способу и обратиться за разъяснением к компетентному судебному учреждению.

Так как в федеральном государстве суверенитет образуется из двойного источника и высшие правительственные органы, обладающие в своем единении суверенитетом, исходят из двух противоположных принципов, общности и особенности, то естественно искать при их спорах о компетенции третий орган, который бы беспристрастно решил эти споры с точки зрения строгого действующего права. Но эти поиски тщетны; такого органа не может быть. Этот орган или будет возникать вне влияния одного из двух федеративных начал (общего и местного), и, следовательно, необходимо найти какой-то, неизвестно какой, третий принцип для политической организации, или он будет образовываться под исключительным влиянием одного общего или местного принципа и потому не может быть беспристрастным, или, наконец, он будет образовываться под комбинированным влиянием обоих начал, и тогда он отразит в себе лишь соотношение обеих противоположных сил в правительственной организации данного федерального государства.

Впрочем, в этой последней форме такой высший федеральный трибунал, разбирающий споры о компетенциях, является если и не совершенной, то одной из наилучших гарантий ненарушимости распределения компетенций. Однако этот суд, если он организован вполне самостоятельно, — а он имеет значение только в этом последнем случае, — может узурпировать право компетенции в свою пользу, что мы и видим отчасти в Соединенных Штатах, где верховный союзный суд подчинил себе различные правительства и имеет право объявлять, соответствуют ли законы или распоряжения, исходящие от правительств штатов, компетенции, представленной им союзной конституцией, и, следовательно, могут ли они иметь законную силу.

Споры о компетенции возникают главным образом между федеральной и местными властями, с точки зрения действующей конституции, поэтому и федеральный конституционный суд есть преимущественно учреждение, касающееся вопросов автономизма; но вопрос об изменении конституции в целях расширения или сужения той или другой компетенции есть вопрос существенно федеративный.

...Изменение федеральных конституций может обычно проис­ходить лишь при содействии федерального, местного элемента, но перевес почти всегда находится на стороне государственного начала, так как истинным воплощением федеративного договорного начала было бы требование, чтобы конституционные вопросы решались по единогласному решению всех соединившихся государств...; но это было бы признаком того, что каждое государство сохранило свой суверенитет, и политическая форма была бы не федеральным государством, а конфедерацией государств. Поэтому же в федеральном государстве отдельные части не имеют права выхода из общего союза.

Теория федерального государства как своеобразного образования общего суверенитета из совместного действия центральной и местной властей имеет в виду лишь общую типическую политическую форму. В действительности существующие федеральные государства не являются чистым выражением этого типа, а лишь промежуточными образованиями по пути к созданию унитарного государства. В этом, впрочем, и политическое значение их.