Вопрос 43

Территориальное организация публичной власти в государстве — это система взаимоотношений государства в целом и отдельных частей его территории.

Территориальное устройство публичной власти в государстве базируется на его территориальном делении.

Территориальное деление государства — это система его территориальных единиц, пространственная, географическая основа территориального устройства государства.

Территориальное деление возникло с укрупнением государств, когда несколько городов-государств объединялись, к ним присоединялись другие поселения. Для эффективного управления большой территорией появились властные структуры.

Первоначально организация власти в частях территории государства имела целью только обеспечение их подчинения центральной власти, поэтому они управлялись из центра. Территориальная организация государства, при которой отдельные части его территории не имеют самостоятельности и управляются «сверху», т.е. на территории страны не существует иной публичной власти, кроме верховной государственной власти, называется административно-территориальной.

Постепенно отдельные части территорий государств стали приобретать самостоятельность, т.е. за ними признавалось право без вмешательства центральной власти решать некоторые вопросы, связанные с управлением своими делами. В результате этого административно-территориальное устройство государства стало превращаться в политико-территориальное, т.е. такое, при котором отдельные части территории государства обладают некоторой самостоятельностью по отношению центральной власти. Такая самостоятельность выражается в наличии у территориальных частей государства собственной компетенции, в которую не вправе вмешиваться высшие органы государственной власти, а также избираемых местным населением органов, эту компетенцию осуществляющих.

Соответственно, политико-территориальные единицы государства обладают некоторой степенью самостоятельности, независимостью от центра, а административно-территориальные единицы такой самостоятельности не имеют. Современные государства по большей части делятся на политико-территориальные единицы. Лишь в составе некоторых из них есть административно-территориальные единицы, управляемые из центра. Например, территория Польши имеет в своем составе воеводства и гмины (общины). При этом «основной единицей территориального самоуправления является община» (ст. 164 Конституции), воеводства же управляются воеводами, назначаемыми Советом Министров и являющимися его представителями (ст. 152). Следовательно, воеводства являются административно-территориальными единицами, а гмины — политико-территориальными.

Политико-территориальное деление государства порождает наличие в нем иных видов публичной власти, помимо верховной государственной. Это власть относительно самостоятельных территориальных частей государства. Их власть в совокупности с властью самого государства и определяется в юридической литературе как публичная власть, действующая в пределах того или иного государства.

Самостоятельность политико-территориальных единиц государства по отношению к его центральной власти бывает различной: она может иметь политический (законодательный, государственный) или административно-управленческий (местный) характер. Законодательная самостоятельность предполагает наличие у политико-территориальных единиц значительного объема собственных полномочий и как следствие — права принимать законы. Административно-управленческая самостоятельность означает ограничение прав территориальных единиц государства местными вопросами и соответственно отсутствие у них права принимать законы. Политико-территориальные единицы, обладающие законодательной самостоятельностью, являются, по существу, государственноподобными образованиями, а территориальные единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико-административными единицами. При этом самостоятельность политико-административных единиц осуществляется обычно в форме местного самоуправления. Местное самоуправление — это минимальная степень самостоятельности внутренних территориальных единиц государства. Совокупность последних именуется политико-административным объединением государства, а система их взаимоотношений с центральной властью государства, непосредственно вышестоящей властью и друг с другом — политико-административным устройством публичной власти.

В теории конституционного права различаются не только виды территориального устройства (административно-территориальное и политико-территориальное), но и его формы, т.е. способы взаимоотношений центральной государственной власти и властей его наиболее крупных территориальных единиц: федерализм и унитаризм. Соответственно все государства — носители этих форм — именуются федеративными (федерациями) и унитарными.

Главное различие между ними следующее. Территория унитарного государства, как правило, непосредственно делится на политико-административные и (или) административно-территориальные единицы, а территория федерации — на территории государственноподобных образований — субъекты федерации, последние, в свою очередь, — на местные территориальные единицы. Отсюда вытекает еще несколько отличий унитарного от федеративного государства.

1. В унитарных государствах действует единственная конституция — конституция общенационального характера. В федеративных государствах, наряду с федеральной конституцией, собственные основные законы имеют субъекты федерации.

2. Унитарные государства, как правило, характеризуются единой правовой системой и системой законодательства, а в федеративных существует двухуровневая система законодательства и права: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы.

3. В унитарных государствах органы государственной власти включают в себя только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды. В федеративных — каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов.

4. В унитарных государствах существует только общенациональное гражданство, в то время как в федеративных, наряду с федеральным гражданством, имеется, как правило, гражданство субъектов федерации.