учебный год 2023 / Экзамен / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

это разные по своему содержанию власти. Словом, полностью адекватный обобщающий термин пока не найден.

Вконституциях почти всех стран мира в том или ином объеме содержатся нормы, относящиеся к территориальной организации государства. В одних из них они ограничиваются регулированием вопросов, связанных лишь с административно-террито- риальным делением, в других — включают конституционное закрепление границ государства, в третьих — вопросы автономии тех или иных частей государства, в четвертых — отношения федерации и штатов, положение других территорий (владений, федерального округа и т.д.). Таким образом, в отдельно взятых странах содержание конституционно-правового института терри- ториально-политической (политико-территориальной) организации государства может быть неодинаковым, но при сравнительном анализе необходимо учитывать все варианты, политическую, государственную практику, а не только правовые нормы, и, следовательно, придать этому институту наиболее широкую трактовку. Так, на основе анализа законодательства и практики можно сказать, что Великобритания — относительно децентрализованное унитарное государство, а Франция — тоже унитарное государство с автономией — централизованное. Малайзия по конституции менее централизованная федерация, чем на практике, что обусловлено в том числе длительным и безраздельным господством одной партии, исключительной ролью премьер-министра; Индия — централизованная федерация, а ОАЭ, где роль эмиров в своих «владениях» исключительно велика — относительно децентрализованная.

Конституционно-правовой институт политико-территориальной организации государства включает: 1) нормы, правовую и политическую практику, определяющие территорию и границы государства; 2) нормы, правовую и политическую практику, устанавливающие способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административнотерриториальных единиц); 3) нормы, правовую и политическую практику, связанные с размежеванием компетенции между государством и его составными частями (между федерацией и штатами, между унитарным государством и автономными образованьями, между унитарным государством и административно-террито- риальными единицами). Иногда в федеральной конституции говорится о размежевании компетенции между штатами и входящими в их состав административно-территориальными единицами (например, штатами и муниципиями по конституции Бразилии 1988 г.); 4) нормы, правовую и политическую практику о порядке взаимоотношений государства и его составных частей.

В«старых» государствах вопросы территории и границ в конституциях детально не регулируются, а иногда и вовсе не упоминаются. Например, в Бразилии, Германии, Канаде, Швейцарии

469

территория федерации обычно определяется путем перечня состоящих в ней штатов, а также (если они есть) союзных территорий и владений. В конституции США нет такого перечня. Лишь в конституциях некоторых «старых» федеральных государств дается развернутое определение государственной территории. Статья 42 конституции Мексики 1917 г. гласит: «Государственная территория включает: 1) территорию составных частей федерации; 2) территорию островов, включая рифы и островки в прилегающих морях; 3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья-Хихедо, расположенных в Тихом океане; 4) континентальный шельф я зону морского дна островов, островов и рифов; 5) воды территориальных морей, протяженностью и в границах, установленных международным правом и внутренним морским правом; 6) воздушное пространство над государственной территорией, протяженностью и в пределах, которые также устанавливаются международным правом».

В «старых» унитарных государствах конституционные нормы, относящиеся к территории государства, зачастую совсем не представлены: предполагается, что оно существует в исторически сложившихся границах, признанных международными соглашениями. В конституции Франции 1958 г. лишь в преамбуле упоминается о республиках и заморских территориях, которые желают присоединиться к Франции и создают Сообщество (впоследствии оно распалось). В § 5 конституции Венгрии в редакции 1990 г. говорится, что границы страны зафиксированы международным правом, в конституции Румынии 1991 г. — что границы фиксируются органическим законом. В конституции Болгарии 1991 г. нет и таких положений. Конституция Китая 1982 г. только устанавливает, что Тайвань — часть территории Китайской Народной Республики.

Лишь конституции некоторых латиноамериканских стран содержат детальные положения о составе их территории, что в значительной мере объясняется борьбой и усобицами во время их образования. В конституции Коста-Рики 1949 г., как и в прежних конституциях этой страны, говорится, что национальная территория граничит с Карибским бассейном, Тихим океаном, республиками Никарагуа и Панамой, границы с последними устанавливаются соглашениями. Согласно конституции Кубы 1976 г. национальная территория — это остров Куба, остров Хувентул и другие прилегающие острова и рифы, территориальное море на протяжении, установленном законом, и воздушный столб над ними. Более или менее развернутые положения о государственной территории содержатся в конституциях Венесуэлы, Колумбии и некоторых других стран.

В ряде развивающихся стран, особенно тех, становление которых Проходило в конфликтах с метрополией и соседями, а

470

также в островных государствах, имеющих сложный состав территории, конституции обычно детально регулируют территориальные вопросы. Конституция Филиппин 1987 г. устанавливает, что национальная территория — это архипелаг, острова и воды, земля, воздушный столб, территориальные воды, шельф, недра. В ряде случаев перечисляются составные части территории, даются их названия, причем не только тогда, когда речь идет о федерациях (например, Индия или Пакистан), но и об унитарных островных государствах (ст. 2 конституции Антигуа и Барбуды 1981 г., ст. 4 конституции Сан-Томе и Принсипи 1990 г.). В конституции Западного Самоа 1960 г. перечислены острова, а затем говорится о границах государства в исчислении градусов географической долготы и широты. Конституция Намибии 1990 г. устанавливает, что ее государственная территория включает территорию, признанную международным сообществом и ООН. Особо оговаривается,

р. Оранжевой. Включение в конституцию положений о территории государства, особенно если ее пределы признаны международным сообществом, имеет принципиальное значение. Оно свидетельствует об отказе от каких-либо иных территориальных притязаний, о стабильности границ, о миролюбивом характере государства. Границы государственной территории, включая сектор Каспийского моря, зафиксированы в конституции Азербайджана

1995 г.

Однако при всей важности таких норм не они составляют сердцевину института территориально-политического устройства государства. Рассмотренные нормы характеризуют географические и иные пределы территории, но не структуру и отношения ее составных частей. Нормы, правовая и политическая практика, относящиеся к политико-территориальной организации государства, включают прежде всего принципиальные положения об унитаризме, федерализме, автономии. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат это определение (ст. 1 конституции Румынии 1991 г., ст. 1 конституции Бангладеш 1972 г., ст. 1 конституции Мозамбика 1990 г., ст. 2 конституции Казахстана 1995 г.), либо говорят о неделимой республике (конституции Франции 1958 г., Бенина 1990 г.), неделимом королевстве (конституция Таиланда 1978 г.), либо содержат оба эти определения (единое, неделимое государство). Иногда предусматривается, что расчленение государства, сепаратизм составляют уголовное преступление.

В большинстве унитарных государств территория делится на административно-территориальные единицы (только крайне малые государства, такие как Науру или Тувалу в Океании, население каждого из которых менее 10 тыс. человек, не имеют адми-

471

нистративно-территориального деления). Виды административнотерриториальных единиц иногда перечислены в конституции (например, ст. 110 конституции Молдовы 1994 г.). Административнотерриториальное деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным. Наиболее крупные единицы, на которые непосредственно делится территория государства, называются областями, провинциями, губерниями, единицы районного звена именуются районами, округами, уездами, гминами, сельские административно-территориальные единицы нередко имеют названия общин, коммун, волостей и т.д. В особые административно-территориальные единицы иногда выделяются города, но во многих странах они имеют статус общин. Принято различать уровень общинных единиц, которые в доктрине многих стран рассматриваются как «естественные» поселения, и региональный уровень — «искусственные» административнотерриториальные единицы, созданные «сверху», актами государственной власти. Это различие имеет важное значение для организации местного управления и самоуправления: в континентальной системе управления в единицы регионального уровня назначаются представители центра (президента, правительства, министра внутренних дел), которые, в частности, осуществляют административный контроль за деятельностью органов самоуправления общин, где нет назначенных «сверху» должностных лиц.

Наряду с единицами административно-территориального деления во многих государствах (в штатах федеративных государств) имеются и другие территориальные образования. В штатах США, в меньшей степени в Великобритании, Канаде это специальные округа (школьные, экологические и Др.), во Франции — исторические единицы — кантоны, не имеющие администрации, но используемые как территориальная основа для выборов в генеральные советы департаментов.

Если территория унитарного государства делится только на административно-территориальные единицы — это простое унитарное государство. Оно может быть сложным, если наряду с ад- министративно-территориальным делением включает автономные образования.

В последние десятилетия понятие автономии в научной литературе (особенно социологической, политологической) все чаще употребляется в чрезвычайно широком смысле как процесс налаживания отношений между национальностями, совместное участие в принятии решений. Такое толкование постепенно проникает в правовую литературу и отчасти в законодательство, но в целом понятие автономии в конституциях и законодательстве употребляется в более узком смысле и в двух значениях. В широком смысле автономия означает предоставление любой части государства или всем однопорядковым частям (например, всем областям в Италии) ка-

472

кой-либо формы самостоятельности, внутреннего самоуправления. Так, конституция Японии 1947 г. говорит о «принципе местной автономии», которую часто называют областной. В ряде случаев, однако, создание автономных образований в унитарном государстве связано с учетом особенностей культуры, истории, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Иракский Курдистан, округа для индейского населения в Никарагуа).

В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают национальные меньшинства, в зарубежной науке обычно используются три концепции автономии: персональная, корпоративная и национально-территориальная1, хотя существует и множество других классификаций. Персональная автономия используется, когда национальные меньшинства распылены (например, саами в Швеции) и создают свои организации, клубы, другие объединения, посредством которых участвуют в государственной жизни. В Финляндии, где проживает часть шведов, имеется Шведская народная ассамблея (75 членов), Саамский парламент (25 членов). Саамитинг есть в Швеции, Саамский парламент создан путем выборов в 1992 г. в Норвегии. В 1956 г. был создан также скандинавский совет саамов трех стран—Норвегии, Швеции и Финляндии2. Советы различных национальных меньшинств существуют при правительстве Австрии, в Венгрии. Иногда встречаются особые фиксированные нормы представительства малых разрозненных национальностей в парламенте страны. Таким образом, эта форма автономии, первоначально возникшая лишь как культурно-националь- ная (свой язык, школы, газеты, радиопередачи, объединения на почве общности языка и культуры и др.), во многих странах расширила свой объем, включила участие представителей разрозненных меньшинств в деятельности центральных органов государства. В определенных аспектах она стала сливаться с корпоративной автономией.

Корпоративная автономия связана с определенными лингвистическими общностями, которым резервируется доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие другой национальности, работающие в районах расселения первой, обязаны знать язык местного населения.

Национально-территориальная автономия осуществляется только в случае компактного расселения национальных меньшинств. В науке принято различать две формы такой автономии: политическую (законодательную) и административную, хотя подобное де-

1 См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 46—49.

2 Тексты актов об организациях саамов см.: Статус малочисленных народов России. Правовые акты и документы. М., 1994.

473

ление в известной мере условно. При политической автономии ее органы имеют право на издание местных законов по вопросам, относящимся к компетенции автономии (она бывает достаточно широкой), в случае создания автономии административной ее органы самоуправления тоже могут принимать нормативные акты. Они не называются законами, а сфера автономии охватывает главным образом вопросы образования, издание газет, радиовещание и телевидение на местном языке, вопросы культуры. На местном языке ведется судебный процесс.

Политическая автономия существует в Северной Ирландии (Великобритания), на Корсике (Франция), Аландских островах (Финляндия), Азорских островах (Португалия), в Гренландии и на Фарерских островах (Дания). Она провозглашена в Курдистане (Ирак) в 1974 г., на Филиппинах (Минданао и Кордильера), на юге Судана, в Шри-Ланке (для северо-восточной провинции, населенной тамилами, но и остальные провинции получили такие же права) и некоторых других странах.

В большинстве названных регионов политическая автономия построена по общей схеме. Имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя назначается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должны соответствовать общегосударственным актам. Представителем центрального правительства является назначенный губернатор (государственный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т. д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парламентом. Статут об автономии (акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов) устанавливается или по крайней мере утверждается общегосударственным органом (в бывшей Югославии автономные края Воеводина и Косово имели свой конституционные статуты, в бывшем СССР автономные республики, считавшиеся иногда в теории «несуверенными государствами», имели свои конституции, которые должны были соответствовать Конституции СССР и основному закону той союзной республики, в состав которой входила данная автономия, но они не подлежали утверждению). Статут устанавливает определенную компетенцию автономии. Региональные законы автономии могут быть отменены центральными органами, если они выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным актам или общегосударственным интересам.

Политическая автономия может иметь неодинаковую степень развития. Дания, например, в отношении Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой лишь контроль в области иностранных дел и обороны, в Испании же, где наряду с четырьмя «на-

474

циональными областями» (Страна басков, Каталония и др.) есть еще 13 «исторических областей», некоторые из них находятся внутри «национальных областей» (каждая из них имеет избранную населением ассамблею, принимающую местные законы и местное правительство), существует контроль не только со стороны Конституционного суда, но и правительства, счетной палаты и административных судов. Такой контроль распространяется на оба вида автономий. Из числа национальных областей наиболее широкую автономию имеют Страна басков и Каталония (признается местное гражданское право, действует специфический административный и судебный процесс, существует собственная полиция, самостоятельно назначаются некоторые виды государственных служащих, например, служащие судебной администрации, причем для занятия таких должностей необходимо знать языки области).

В Италии пять особых областей, положение которых определяется специальным статутом, принимаемым в форме конституционного закона, могут рассматриваться как образования, стоящие ближе к политической, чем к административной автономии. Их областные советы (в Сицилии — областное собрание) издают областные законы, но по ограниченному кругу вопросов: организация областных административных учреждений, подчиненных области, границы общин, организация и деятельность местной полиции, ярмарки и рынки, санитария и др. Наиболее широкими полномочиями обладает Сицилия. Другие области в Италии также принимают свои законы, в конституции осуществлено размежевание законодательных полномочий государства и областей.

Автономию имеют все составные части государства в ШриЛанке и Папуа-Новой Гвинее.

Первоначально в Шри-Ланке шла речь о предоставлении автономии территориям, населенным тамилами, которые вели вооруженную борьбу за создание государства «тамил илам». В связи с этим две провинции были объединены в Северо-Восточную провинцию, созданную после референдума. Однако в соответствии с 15-й поправкой к конституции 1978 г. остальные восемь провинций тоже получили право издания местных законов. Этой поправкой предусматривалось размежевание компетенции общегосударственных органов и провинциальных советов, а также конкурирующая (совместная) компетенция. Президент государства имеет право вето по отношению к провинциальным законам, касающимся бюджета и распределения средств. В провинцию назначается губернатор, который контролирует деятельность провинциального совета.

В Папуа-Новой Гвинее имеется 19 провинций. Согласно ст. 187 «А» конституции 1975 г. в стране учреждается система провинциального управления, но провинциальные законы не мо-

475

гут противоречить конституции и законам государства. Порядок провинциального управления установлен органическим законом 1980 г. Каждая провинция имеет свою хартию, которая предоставляется на основе решения парламента от имени главы государства. На основе хартии каждая провинция принимает конституцию (для этой цели специально созывается провинциальное учредительное собрание), в которой предусматривается создание провинциального собрания и провинциального исполнительного органа (экзекутивы) во главе с премьер-министром провинции. Каждая провинция имеет собственную законодательную компетенцию (национальный парламент не имеет права принимать законы по этим вопросам), существует также сфера совместной компетенции (рыболовство, земля, высшее образование и др.). По вопросам совместной компетенции преимущество отдано провинциям: парламент не должен издавать акты по этим вопросам, но вправе отменить закон провинции, если он противоречит общенациональным интересам, и лишь квалифицированным большинством — 2/3 голосов. Для разрешения спорных вопросов между центром и провинциями (чтобы не доводить дело до судебного разбирательства) существует специальный орган — совет премьеров провинций (в его состав входят также премьер-министр и некоторые министры центрального правительства). В случае коррупции, плохого управления национальный исполнительный совет (центральное правительство) может сместить правительство провинции, но для этого требуется утверждение парламента (в этом случае управление провинцией переходит в руки министра внутренних дел, который должен в течение девяти месяцев организовать новые выборы).

Из сказанного видно, что государственное устройство Шри-Ланки и Папуа-Новой Гвинеи представляет собой нечто вроде федерации на основе политической автономии составных частей, причем в первом случае по закону эта автономия довольно узка, а во втором — достаточно широка. По существу Шри-Ланка — регионалистское государство, подобно Италии и Испании, а Папуа-Но- вая Гвинея — скорее, федерация. Примером наиболее широких полномочий составной части унитарного государства может служить правовое положение Минданао. Конституция Филиппин 1987 г. устанавливает, что законодательное собрание и избираемый им исполнительный департамент автономии решают вопросы о доходах, естественных ресурсах, административной организации, семье, собственности, образовании, культуре, планировании, но могут принимать решения и по другим вопросам, если это необходимо для благополучия населения автономии. В соответствии с органическим законом об автономии Минданао, принятым филиппинским конгрессом в 1989 г., назначен губернатор и создано местное правительство (шесть членов), которое получает в свое распоряжение 60% всех доходов автономного района.

476

Своеобразная ситуация существует в Республике Союз Мьянмы (прежняя Бирма). По конституции 1994 г. она, как и прежде, состоит из семи национальных и семи административных областей, но их правовое положение отличается незначительно.

Провозглашенная конституциями автономия во многих странах на практике полностью не реализована. В Северной Ирландии более двух десятилетий не действуют органы автономии, в обстановке насилия противоборствующих сторон (юнионистов и протестантов) осуществляется прямое правление из Лондона (правда, с началом переговоров в 1995 г. террористические акты прекращены). Особенно сложное положение сложилось в развивающихся странах. В Шри-Ланке вооруженная борьба тамилов продолжается, она идет на юге Судана, многолетняя война, даже с применением отравляющих газов, ведется против курдов в Ираке, повстанческие движения продолжается в мусульманском Минданао.

Как уже говорилось, наряду с политической автономией во многих странах мира существует административная национальная автономия. Она наиболее широко используется в КНР, где национальные меньшинства составляют около 8% населения, но охватывают 50—60% территории, будучи расселены, правда, вперемежку с другими национальностями. Согласно закону о национальной районной автономии от 31 мая 1984 г. компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны и др.) создают три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд. Автономные образования формируются на основе одного национального меньшинства (например, Тибетский автономный район, Ляншаньский национальный округ в провинции Сынуань), нескольких совместно проживающих национальностей (например, автономный округ национальностей мяо и дун в провинции Гуйчжоу, Лунлиньский многонациональный автономный уезд в провинции Гуанси), одного национального меньшинства с включением в его состав меньших по размеру автономных образований других национальных меньшинств (автономный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский автономный район).

В автономных образованьях создаются такие же органы, как и в обычных административно-территориальных единицах: собрания народных представителей (они определяются в законе как местные органы государственной власти) и местные народные правительства, но эти органы обладают некоторыми дополнительными правами.

Во-первых, собрания народных представителей автономий наделены правом принимать акты, регулирующие правовой статус автономии — положение о данной автономии. Положение об автономном районе утверждается Постоянным комитетом Всекитай-

477

ского Собрания народных представителей (высший постоянно действующий орган государственной власти), а положения об автономном округе и автономном уезде — постоянными комитетами собраний народныхпредставителей соответствующих провинций и автономных районов и доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП. Это, видимо, означает, что Постоянный комитет в той или иной форме осуществляет контроль за регулированием правового статуса автономных образований.

Во-вторых, органы самоуправления автономных образований вправе с разрешения вышестоящих государственных органов изменять акты последних или приостанавливать их исполнение, если они не соответствуют реальным условием в автономных образованьях.

В-третьих, органы самоуправления автономных образований осуществляют экономическое строительство, регулируют общественные отношения, обеспечивают рациональное использование и охрану природы с учетом местных особенностей и потребностей. Они пользуются преимуществами в разработке и использовании местных природных ресурсов.

В-четвертых, органы самоуправления автономных образований имеют право на внешнеэкономическую деятельность в соответствии в законодательством КНР и при соблюдении установленного порядка. Законодательство также предусматривает, что финансовые расходы для автономных образований определяются правительством КНР по принципу установления для них преимуществ. Органы самоуправления автономных образований ведают делами образования, науки, культуры. Они охраняют национальные памятники и способствуют развитию национальной культуры.

Упомянутый выше закон устанавливает, что местные органы автономных образований должны превыше всего ставить общегосударственные интересы и выполнять задания органов государства (ст. 7). В автономиях проводится коренизация местных национальностей: согласно закону большинство в представительном органе должна иметь местная национальность (национальности), председатель и заместители председателя постоянного комитета собрания народных представителей назначают из числа граждан местной национальности.

Административная автономия в виде автономных областей и автономных округов существовала также в некоторых союзных республиках бывшего СССР (автономные округа были только в России). В настоящее время там наблюдается бурный процесс изменений, некоторые единицы изменили свой статус, но не все из них получили утверждение со стороны высших органов государства.

В меньших размерах административная автономия использова-

478