учебный год 2023 / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

Многие вопросы, относящиеся к выборам, регулируются на конституционном уровне, как правило, в разделах, посвященных основным правам и свободам граждан, а также высшим органам государства. В ряде стран выборам посвящены специальные главы или разделы основного закона (Перу, Узбекистан). Можно проследить и расширение предмета конституционного регулирования: все чаще в основных законах закрепляются способ определения результатов голосования, основания не только неизбираемости, но и несовместимости должностей.

Вконституциях большинства стран специально оговаривается законодательная регламентация института выборов (ст. 31 конституции Дании, ст. 26 конституции Австрии, ст. 10 конституции Болгарии). Такой подход представляется достаточно обоснованным. С одной стороны, он обусловлен важностью предмета регулирования, поскольку участие в голосовании — это важнейшее политическое право (в некоторых странах — обязанность) гражданина, к тому же выборы—один из способов формирования государственного аппарата. С другой стороны, это связано с юридическими свойствами данного акта: «Закон в силу самой строгости его изложения представляется лучшим техническим способом установления четких норм в эпоху, когда сложность обществен-

ных отношений выдвигает на первый план среди всех аспектов правильного решения его точность и ясность»1.

Вряде случаев в основных законах устанавливаются и особые требования в отношении формы либо процедуры принятия данного акта. В Испании (ст. 81 конституции) и Молдове (ст. 61 конституции) порядок всеобщих выборов должен регламентироваться органическим законом, а в Кыргызстане в подобном слу-

чае принимают конституционный закон (ст. 54 конституции) В Италии в отношении законопроектов по избирательным вопро-

(Швейцария, Югославия) выборы в одну из палат регулируются федеральным законом, а в другую — законами соответствующих субъектов федерации. В конституционном праве Португалии предусмотрено, что новый избирательный закон или поправки к действующему закону должны быть приняты не позднее, чем за пять месяцев до выборов, иначе они будут действовать только в отношении последующих выборов.

В отдельных странах (Франция, Бельгия, Египет, Аргентина, Филиппины, Мадагаскар, Камерун) действуют достаточно редкие для конституционного права источники — избирательные кодексы. Это комплексные акты, имеющие широкий предмет регулирования, в которых содержится основная масса норм данного ин-

1 Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988 С. 109.

369

ститута. Избирательные кодексы отличаются компактностью и систематичностью изложения, они удобны для использования. Однако, как отмечается в литературе, они все же не являются исчерпывающими. В частности, во Франции параллельно с Избирательным кодексом действуют закон от 6 ноября 1962 г. и декрет от 14 марта 1964 г., касающиеся порядка избрания президента страны, закон от 7 июля 1977 г., посвященный выборам представителей Франции в Европарламент, законы от 30 декабря 1985 г. и 15 января 1990 г., связанные с финансированием избирательных кампаний и политических партий1.

Следует отметить, что выбор формы акта — кодекс или закон — не имеет принципиального характера. Как отметил один из крупнейших специалистов в области сравнительного права Р. Давид, за исключением тех случаев, когда законодатель специально оговаривает иное, кодексы не обладают приоритетом по сравнению с не включенными в них законами, с точки зрения толкования они равнозначны для юристов2.

В чрезвычайных обстоятельствах могут применяться н нетрадиционные способы регламентации выборов. Пример тому — выборы в бундестаг 2 декабря 1990 г. и выборы в Федеральное Собрание России 12 декабря 1993 г. В первом случае еще до объединения Германии ФРГ и ГДР в августе 1990 г. заключили договор, в котором определили порядок организации и проведения выборов. Во втором случае новый порядок выборов устанавливался указами президента Российской Федерации, поскольку представительный орган страны был распущен.

Во многих конституциях закрепляются принципы избирательного права — руководящие идей, лежащие в основе регламентации данного института. Всеобщность избирательного права предполагает предоставление возможности участвовать в голосовании всем гражданам страны, отсутствие в законодательстве специальных требований, ограничивающих участие в выборах каких-либо групп населения (половой, профессиональный, политический, моральный ценз, цензы грамотности и оседлости). Вместе с тем избиратель должен принимать взвешенные решения, поэтому вполне оправданно исключение из состава избирательного корпуса лиц, не достигших установленного возраста и недееспособных. В соответствии с принципом равенства избиратели обладают одинаковым числом голосов, которые имеют равный удельный вес при распределении мандатов. Свободный характер выборов означает отсутствие какого-либо воздействия на волеизъявление избирателей, а также соблюдение тайны голосования.

Хотя указанные принципы получили очень широкое распрост-

1Masclet J.-C. Le droit des elections politiques. Que sais-je? P., 1992. P 14.

2См.: Давид Р. Указ. работа. С. 114.

370

ранение, в ряде стран допускается отход от некоторых из них, причем в определенных случаях обоснованием этого служат особенности правовой системы или идеологии конкретного государства. Введение полового ценза в арабских странах (Бахрейн, Кувейт, Иран, ОАЭ) обосновывалось предписаниями ислама о статусе женщин. Установление различных норм представительства для сельских и городских округов введено в социалистических странах (КНР, бывший СССР до 1936 г.) с целью обеспечения руководящей роли рабочего класса.

Основными действующими лицами на выборах являются избиратели, которые непосредственно определяют результат голосования, и кандидаты на замещение выборных должностей, чья дальнейшая судьба зависит от поддержки избирательного корпуса. Не случайно в законодательстве всех стран детально регламентируются требования, предъявляемые к этим лицам. Применительно к активному избирательному праву можно говорить об определенной унификации подходов. В большинстве стран в качестве необходимых условий закрепляется минимальный набор требований, касающихся характеристик личности (возраст, гражданство, вменяемость), а также формальных условий (включение в списки избирателей). В настоящее время по-прежнему имеет место тенденция расширения избирательного корпуса, ограничения

возможностей дискриминации при предоставлении избирательных прав1.

Все большее число стран предоставляет возможность более молодым своим гражданам принимать участие в выборах. В ряде государств в последнее десятилетие был снижен возрастной ценз до 20 (1987 г. — Турция, 1991 г. — Камерун, 1992 г. — Марокко) либо до 18 лет (1984 г. — Исландия, 1988 г. — Индия, 1991 г.— Сенегал, Швейцария)2. Существуют страны, где активное избирательное право предоставлено 16-летним (Бразилия — факультативно, Куба, Иран). Вместе с тем нельзя сказать, что данная тенденция является универсальной: в Латвии после установления независимости возраст избирателей был повышен с 18 лет до 21 года (ст. 8 конституции). Достаточно сложно объективно оценивать достоинства и недостатки введения низкого возрастного ценза. Во многом установление того или иного возраста обусловлено особенностями менталитета населения и политической ситуацией в конкретной стране. Расширение избирательного корпуса в развитых странах за счет молодежи не сыграло какой-либо существен-

1 См Современное буржуазное государственное право Критические очерки Т 2 M, 1987 С 182, Конституционное право развивающихся стран Основы организации государства М, 1992 С 50, Государственное право Германии Т 1.

2 Данные по странам приводятся по официальным изданиям конституций и материалам Chronicle of Parliamentary Elections and Developments Geneva, 1979—1993.

371

ной роли, поскольку эта категория избирателей отличалась достаточно высоким уровнем абсентеизма и низкой политической активностью.

В ряде стран избирательный корпус был расширен при формировании высших органов власти за счет граждан, проживающих за границей (1979 г. — Тунис, 1985 г. — ФРГ, 1989 г. — Исландия, 1991 г. — Швейцария).

Известны различные способы голосования граждан, проживающих за рубежом, на общенациональных выборах. В Швейцарии эту проблему решают путем голосования по почте (приказ Федерального Совета от 16 октября 1991 г.). В Италии предпочтение отдали созданию избирательных округов за рубежом (ст. 8 закона о выборах в сенат от 4 августа 1993 г.). В Турции с 1987 г. избиратели, проживающие за границей более шести месяцев и не внесенные в списки избирателей, могут голосовать на пограничных пунктах при въезде или выезде из страны в течение срока от 70 дней до выборов вплоть до 17 часов в день выборов.

В сравнительном исследовании, изданном Межпарламентским союзом в 1967 г., отмечалось: «Чтобы иметь право голоса, нужно быть гражданином страны, ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам»1. В настоящее время данный тезис не является бесспорным. В ряде стран право участвовать в голосовании приобретают иностранцы, проживающие на территории страны в течение определенного срока и уплачивающие налоги. Как правило, речь идет о предоставлении права участвовать в местных выборах (Венгрия, Финляндия, Испания). Однако встречаются и иные подходы. В Новой Зеландии иностранцы могут зарегистрироваться в качестве избирателей на выборах в парламент, если они постоянно проживают в стране не менее года, причем не менее трех месяцев — в том округе, в котором они хотят зарегистрироваться. В Великобритании граждане Содружества, постоянно проживающие в стране, могут участвовать в выборах, так как они не рассматриваются в качестве иностранцев. В Перу, Боливии допускается участие в выборах граждан других латиноамериканских государств на основании международных договоров.

Во многих случаях унифицированные подходы были разработаны на наднациональном уровне в рамках региональных объединений. В 80-е годы в соответствии с рекомендацией Северного совета подобные изменения в свое законодательство внесли Финляндия и Скандинавские страны. В 1988 г. Европарламент одобрил резолюцию, предоставляющую право гражданам государствчленов голосовать на выборах в Европарламент и на местных выборах в стране проживания в рамках ЕС. В дальнейшем заложен-

1 Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 48.

372

ный в резолюции подход нашел отражение в Маастрихтском договоре и в конституциях стран-участников (Испания, Франция).

Во многих странах, в том числе и в России, допускается ограничение избирательного права в связи с вступлением в силу приговора суда. В законодательстве ряда государств специально предусматривается такое наказание, как лишение избирательных прав. В Финляндии оно применяется, если лицо признается виновным в продаже и покупке голосов на парламентских выборах либо голосует более чем в одном избирательном округе, а также если путем насилия или угрозы препятствует осуществлению права голоса другими гражданами (§ 6 Акта о парламенте). В Китае в соответствии со ст. 52 УК в обязательном порядке лишаются политических прав контрреволюционные элементы, а также осужденные к смертной казни и бессрочному лишению свободы. Как правило, в большинстве стран наказание в виде лишения свободы влечет ограничение избирательного права. При этом законодатель может увязывать подобные санкции с фактом вынесения наказания (Россия), с определенным его сроком (более пяти лет лишения свободы — Индонезия, более одного года — Австрия), конкретным составом преступления (Италия). В некоторых странах возможно применение подобных ограничений и на более ранних стадиях уголовного процесса. В Республике Беларусь они распространяются и на лиц, в отношении которых избрана мера пресечения — содержание под стражей (ст. 64 конституции), а в Мексике — на тех, кто уклоняется от суда и следствия (ст. 14 федерального закона о политических организациях и избирательном процессе).

Другие основания для ограничения активного избирательного права не получили повсеместного распространения. В качестве примера можно привести такие, как злостное банкротство (Италия, Франция), определенная служба или занятие должности (Канада — должностные лица, ответственные за проведение выборов; Турция — солдаты и унтер-офицеры действительной службы, военные курсанты), наличие титула (Великобритания — пэры). Поскольку политический плюрализм является одним из признаков демократического общества, достаточно редко встречаются ограничения, связанные с принадлежностью к общественным организациям. Однако от участия в выборах в Индонезии отстраняются бывшие члены коммунистической партии и связанных с ней организаций, а также лица, прямо или косвенно принимавшие участие в «коммунистическом заговоре» 1965 г. В целом же введение подобных ограничений не характерно для новых избирательных законов, принятых в последнее десятилетие. Как правило, в данных актах принцип всеобщности выборов находит воплощение в максимальном объеме.

373

Достаточно сложно выявить единые подходы и тенденции в отношении требований, предъявляемых к кандидатам на замещение выборных должностей. Прежде всего их необходимо рассматривать дифференцированно, в зависимости от того, в какой из органов баллотируется кандидат. Кроме того, набор предъявляемых требований в достаточной степени обусловлен особенностями режима и исторического развития конкретной страны. В частности, некоторые из условий, исключающие возможность избрания лица, которые предусмотрены в тех странах, где еще не установился демократический режим, недопустимы в странах развитой демократии. В качестве примера можно привести конституционное предписание о принадлежности к определенной национальности кандидатов на пост президента (ст. 55 конституции Туркмении), а также положения законодательства Индонезии о необходимости лояльности принципам панча сила, лежащим в основе политической, экономической и духовной жизни данного общества, для кандидата в депутаты парламента.

При рассмотрении пассивного избирательного права необходимо разграничивать общие требования, предъявляемые к кандидатам, которые, как правило, содержат дополнительные условия по сравнению с активным избирательным правом, и специальные предписания о неизбираемости либо несовместимости должностей, связанные с осуществлением определенной деятельности или занятием конкретных должностей. Неизбираемость представляет собой исключение или ограничение возможности баллотироваться в качестве кандидата. Различают абсолютную (невозможность баллотироваться во всех избирательных округах) и относительную неизбираемость (запрет баллотироваться в определенных избирательных округах). Примером первой может служить запрет баллотироваться в Генеральные кортесы членам королевской семьи Испании, внесенным в гражданский реестр (ст. 6 органического закона от 19 июня 1985 г., № 5 о режиме всеобщих выборов)1. К относительной неизбираемости относится положение конституции Мексиканских Соединенных Штатов о том, что губернаторы штатов не могут быть избраны в состав палаты депутатов по округу подведомственного им штата в течение всего времени исполнения своих обязанностей, даже в том случае, если они выйдут в отставку (п. V ст. 55). Как отмечается в литературе, если Целью закрепления абсолютной неизбираемости является обеспечение независимости члена представительного органа, то относительная неизбираемость направлена на охрану свободы избирателя, ограничение возможностей кандидата использовать служебное положение при проведении избирательной кампании2. Нару-

1Leyes politicas del Estadö. Madrid, 1990. P. 406—407.

2См.: Амеллер М. Указ. работа. С. 94.

374

шение условий неизбираемости во всех случаях влечет недействительность выборов и лишение мандата.

Несовместимость должностей означает запрет лицам, получающим посты в результате выборов, занимать определенные должности в течение всего срока полномочий. Она направлена на более последовательное осуществление принципа разделения властей в рамках государственного механизма, а также — в определенных случаях — на обеспечение юридически равных возможностей для участия кандидатов в избирательной кампании. Требование несовместимости должностей не увязывается с вопросом о действительности результатов голосования, оно лишь означает необходимость выбора между двумя должностями, который следует сделать либо до, либо после выборов. Например, в Бразилии министры, губернаторы и государственные секретари, которые намерены баллотироваться в Национальный конгресс, должны оставить свой пост за шесть месяцев до выборов. Во Франции депутат, подпадающий с момента своего избрания под один из случаев несовместимости, должен сложить с себя обязанности в течение 15 дней или после избрания, или после решения Конституционного совета, если его избрание опротестовано.

В законодательстве ряда стран содержатся положения, гарантирующие, что избрание на выборную должность не наносит ущерба карьере государственных служащих (Франция, Германия, Нидерланды). Эти лица считаются находящимися в отпуске или откомандированными, но за ними сохраняются права, связанные с дальнейшим продвижением по службе и пенсионным обеспечением.

В 1988 г. Совет Европы опубликовал исследование о статусе и условиях работы региональных и местных выборных представителей, в котором в том числе рассматривались и условия, предъявляемые к кандидатам на замещение этих должностей1. Для данных категорий лиц предусматривался более широкий круг требований, чем для избирателей. Помимо наличия гражданства (неграждане имеют право баллотироваться на выборах в Нидерландах, Ирландии, Швеции и Дании) и достижения установленного возраста (в большинстве стран — 18 лет; 20 лет — отдельные кантоны Швейцарии; 21 год — Нидерланды, Бельгия, Франция — для мэров, Великобритания, Люксембург, Кипр, в Германии — Берлин и Нижняя Саксония; 25 лет — Турция), в ряде стран кандидаты должны пройти обязательную военную службу (Кипр, Франция, Турция), иметь место жительства на территорий данного региона или органа местного самоуправления (Норвегия, Швеция, Дания, Нидерланды, Бельгия, Люксембург, Германия,

1 The Status and Working Conditions of Local and Regional Elected Representatives. Strasbourg, 1988. P. 7—15.

375

Австрия, Швейцария, Турция, Кипр), платить местные налоги (Франция, Ирландия). В Великобритании кандидат должен либо проживать или иметь постоянное место работы на данной территории, либо платить местные налоги, либо являться избирателем в течение всего срока полномочий в местном совете. Кроме традиционных ограничений, связанных с невменяемостью и осуждением к лишению свободы, встречаются положения, касающиеся наличия документа о начальном образовании (Турция), отсутствия родственных связей с мэром или членами данного совета (Франция), а также отношений, вытекающих из заключения брака (Бельгия), банкротства (Люксембург, Великобритания), взыскания окружным аудитором суммы, превышающей 500 ф. ст. (Великобритания).

Вопрос о неизбираемости или несовместимости должностей членов регионального или местного совета решается в каждой стране по-своему. В Дании законодательством вообще не предусмотрены подобные ограничения. В Германии ограничения касаются должностей в исполнительном аппарате на местном уровне или в органах, осуществляющих административный надзор за местными властями. В Австрии выборные региональные и местные представители не могут занимать руководящие посты в частном экономическом секторе (банки, торговля, компании с ограниченной ответственностью). В других странах приводятся более детальные перечни оснований неизбираемости. Так, в Турции не могут занимать выборные должности в округе, на который распространяются их полномочия, должностные лица государства, офицеры вооруженных сил и лица, призванные на военную службу; должностные лица органов местного управления, получающие жалованье; члены парламента и сельские руководители, лица, заключающие контракты по обслуживанию муниципалитетов и провинций.

В последние годы существенно обновилось законодательство о парламентских выборах в европейских постсоциалистических государствах, поэтому определенный интерес представляет анализ тенденций регулирования пассивного избирательного права1. В большинстве из них закреплен минимальный круг требований для лиц, баллотирующихся в высшие представительные органы. Это либо все граждане, достигшие установленного возраста (Словения), либо лица, обладающие активным избирательным правом (Эстония, Венгрия, Россия. Чехия, Польша). В некоторых государствах установлены дополнительные критерии, касающиеся гражданства (Болгария — отсутствие гражданства другой стра-

1 См: Лаки К. Сравнительная таблица законов о выборах двенадцати страну/Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2. С 19—26

376

ны на момент выборов) или места жительства (Албания — постоянное проживание в стране либо заявление о том, что лицо будет проживать в стране после выборов; Литва — постоянное проживание в стране в течение трех лет, предшествующих выборам; Румыния — проживание в стране и наличие законного занятия). В качестве препятствия для выдвижения кандидата указывается: прохождение срочной службы в армии (Болгария); прохождение службы в органах национальной обороны, в системе альтернативной службы, в полиции, в органах МВД и любой службе безопасности (Литва). В Румынии ограничения допустимы лишь в отношении лиц, которые являлись сотрудниками прежней службы безопасности или милиции. Наиболее детальный перечень содержится в законодательстве Албании: ограничения распространяются на руководителей органов охраны общественного порядка; руководителей органов национальной информационной службы всех уровней; солдат, находящихся на действительной службе или призванных на сборы в местах дислокации воинских частей.

При регламентации требований, предъявляемых к кандидатам на замещение поста президента, как правило, устанавливается более высокий возрастной ценз, чем для членов парламента, более жесткие требования предъявляются и к основаниям приобретения гражданства. В большинстве стран обязательным условием является ценз оседлости. С учетом особенностей страны могут вводиться и дополнительные условия. По конституции Кыргызстана (ч. 2 ст. 43), Узбекистана (ст. 90), Молдовы (ч. 2 ст. 78) и Казахстана (ч. 2 ст. 41), например, кандидат должен владеть государственным языком. Такой подход во многом обусловлен особенностями национальной политики в бывшем Советском Союзе, так как в связи с проведением русификации значительное число представителей ряда этнических групп либо полностью не владели, либо слабо владели языком той союзной республики, на территории которой они проживали.

Местная специфика может проявляться в иных формах. Кандидат в президенты Алжира должен представить письменный документ, в котором он обязуется, в числе прочего, уважать и прославлять ислам — государственную религию и не использовать его для партийных целей (ордонанс от 19 июля 1995 г.)1. Определенные коррективы в отношении допустимых требований внес и Конституционный совет Алжира. Он признал в 1995 г. неконституционным абз. 3 ст. 108 избирательного закона 1989 г., согласно которому кандидат на пост президента должен представить свидетельство о том, что его супруга (супруг) имеет алжирское гражданство по рождению2.

1Journal officiel de la Republique Algerienne Democratique et Populaire. 1995.

№43.

2Ibid. 1995 № 39

377

§2. Организация и порядок проведения выборов

Взаконодательстве различных стран используется понятие «избирательный процесс», которое применяется для обозначения мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов.

Врамках данного процесса выделяется несколько этапов, харак-

теризующихся достаточно жесткими временными рамками и набором определенных действий. К ним относят подготовительную стадию, голосование, подсчет голосов и определение результатов голосования. На практике встречается как жесткое закрепление календаря всех необходимых мероприятий на законодательном уровне (ст. 75 федерального закона Мексики о политических организациях и избирательном процессе), так и отнесение данного вопроса к предмету регулирования акта о назначении выборов (ч. 2 ст. 10 закона Польши о выборах сейма)1. Разница в характере регламентации во многом определяется тем, возможно ли проведение в условиях конкретной страны досрочных выборов с сокращенными сроками избирательной кампании.

Подготовительная стадия начинается с принятия решения о назначении выборов. Существует несколько подходов к определению времени их проведения.

Для первого характерно четкое определение в законодательстве даты голосования (Мексика, США, Латвия, Швеция). Так, в соответствии с Избирательным кодексом Коста-Рики (ст. 98) выборы проводятся раз в четыре года в первое воскресенье февраля2. В Эстонии очередные выборы в Государственное собрание проводятся в первое воскресенье марта на четвертый год после предыдущих выборов (ч. 3 ст. 60 конституции). Подобные положения в большей степени характерны для президентских республик, в которых не допускается досрочное прекращение полномочий выборных государственных органов. Вместе с тем подобные нормы встречаются и в законодательстве стран с иной формой правления. Данный подход создает ощущение стабильности государственных институтов, позволяет сформировать определенные поведенческие установки у избирателей.

Второй подход заключается в том, что законодатель не определяет конкретную дату проведения выборов, а лишь устанавливает, в каких временных рамках должны состояться выборы. При этом сроки проведения выборов могут увязываться с истечением полномочий выборного органа (Чехия, Польша, Болгария, Беларусь), датой издания акта о назначении выборов (Испания), истечением определенного срока после начала полномочий органа, состав которого переизбирается (Сейшельские Острова).

1Dziennik ustau. 1993. № 45.

2Cödigo Electoral. San Jose, 1989. P. 32.

378