§ 3. Государственный механизм

На развитие государственного механизма повлияло преимущественно два момента.

1. Первый: уже в середине 60-х гг. возникла тенденция к отказу от хрущевских нововведений в государственном управлении:

   1. преобразования были пересмотрены,

   2. государственный механизм вернулся в основном к тому, что было десятилетие назад.

2. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза и республик.

3. В 70-х гг. в государственном строительстве устанавливается затишье. Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами.

   1. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н.С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом.

   2. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. - Генерального) ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы.

   3. Характерной чертой развития государственного механизма являлось усиление партийного руководства.

      1. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем.

      2. В Конституции 1977 г. партии посвящена специальная статья 6, к тому же о партии говорилось в первой главе "Политическая система".

         1. Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявляется "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций".

         2. Далее в статье закрепляются функции и полномочия КПСС в государственном управлении (определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР). То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.

         3. Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым.

         4. На деле же не только принципиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне.

         5. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным.

         6. Такое усиление роли партии сказалось и на титулатуре должностных лиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчеркивая первостепенное значение партии.

         7. Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров.

         8. В течение некоторого времени это положение сохранялось, однако позже совместили две другие должности - Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза.

         9. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено.

         10. Думается, что такое новое совмещение было вызвано и практической необходимостью.

         11. было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями.

         12. Строго говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Избрание Л.И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую несообразность.

         13. Тем не менее это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии.

4. Заметные изменения происходили в системе Советов.

   1. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после изгнания Н.С. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г

   2. Такая реформа была проведена в России. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР краевые и областные (промышленные и сельские) Советы вновь объединились в единые.

   3. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам.

   4. В конце 60-х - начале 70-х гг. была издана серия актов, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение.

      1. Они решали вопросы жизни сельских и поселковых Советов, районных и городских Советов.

      2. Постановление "О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся".

      3. В 1981 г. было принято постановление о дальнейшем повышении роли Советов в хозяйственном строительстве.

      4. Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни населения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в полной мере.

      5. Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., хотя не с таким размахом, как раньше.

      6. Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении.

      7. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.

      8. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались растворения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей.

      9. Поэтому усиливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

   5. Расширяется круг постоянных комиссий Советов.

      1. До 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей - пять. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы - еще по шесть постоянных комиссий.

         1. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

      2. Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР предусматривало широкие права постоянных комиссий.

         1. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти.

         2. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций.

         3. Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе депутатов.

         4. По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан.

         5. В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР.

         6. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета.

         7. Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик.

         8. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Российской Федерации, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа.

         9. Закон определял круг постоянных комиссий.

         10. Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере.

         11. Вместе с тем Закон о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР 1972 г. в преамбуле указывал, что депутат любого Совета призван "претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа".

5. Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства.

   1. В середине 70-х гг. одновременно работало более 2 млн. депутатов Советов разных уровней.

   2. Трудность - собрать такой Совет было не просто.

   3. А тем более практически работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затруднительно.

   4. Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов.

   5. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками.

   6. Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалованья они не получали, не было у них и многолюдного аппарата.

   7. ВАЖНО. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных комиссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные. В 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году) в размере 15 руб., причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси.

   8. Депутаты всех Советов были связаны с избирателями.

      1. Они отчитывались в своих округах,

      2. вели прием населения,

      3. стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей.

      4. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, которое обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы.

6. Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти.

   1. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. "Трудящиеся" - более узкое понятие, чем "народ". Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. Понятие же "народ" включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

   2. Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов.

      1. Срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов - с 2 до 2,5 лет.

      2. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР - с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик - с 21 до 18 лет.

      3. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР - по 750 человек.

         1. Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло.

         2. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик (32 депутата).

         3. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться.

      4. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета.

         1. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза.

         2. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350 тыс. челове, а в 1983 г. - до 360 тыс.

      5. Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности.

         1. Она закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

      6. Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными Советами.

         1. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными Советами.

         2. То есть Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.

7. Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью.

   1. От территориального управления здесь перешли вновь к системе отраслевых ведомств.

   2. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь министерствами, государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.

   3. Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов.

   4. Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и реорганизовывались.

8. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий.

   1. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. =>

   2. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня производства. =>

   3. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер.

   4. НО Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.

   5. Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством.

   6. Закон 1983 предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п.

   7. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

9. Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены.

10. В 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление, восстанавливавшее те функции Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции Министерства сельского хозяйства Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяйстве.

11. Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специальные структурные подразделения.

12. На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в районные производственные управления сельского хозяйства.

13. В 1966 г. был упразднен союзный Комитет по сельскому хозяйству. Вместе с тем не обошлось и без создания новых органов по руководству сельским хозяйством.

    1. В 1969 г. был образован союзный Совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях, областях и районах.

    2. В 1982 г. были образованы новые органы управления агропромышленным комплексом в районах, областях, республиках, определены их права.

14. Как уже отмечалось, определенная реорганизация была проведена и в правоохранительных органах. Она имела целью восстановление централизованного управления.

    1. В 1966 г. было вновь создано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР, подчинившее себе аналогичные республиканские министерства. Позже все они были вновь переименованы в министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД, поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторые другие важные функции, например пожарная охрана.

    2. Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной.

    3. Указ Президиума Верховного Совета СССР 1973 г. предусмотрел двойное подчинение органов милиции, как по вертикали - соответствующему министерству, так и по горизонтали - местным Советам.

    4. Тот же Указ подчеркнул необходимость связи милиции с общественностью, в том числе с такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность дружин регламентировалась на основе накопившегося опыта.

    5. Указ Президиума Верховного Совета СССР 1974 г. "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка" предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы милиции.

    6. Дружины при всем их несовершенстве себя оправдали. Само их присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействовало на хулиганствующие элементы.

    7. В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищеские суды. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР 1977 г. было предусмотрено создание при исполкомах районных Советов общественных советов по работе товарищеских судов как руководящих органов для них.

    8. Вводился институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомы местных Советов или в фабзавкомы. Постановление считало необходимым морально и материально поощрять активных членов товарищеских судов.

    9. Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским судам со стороны судов и органов Министерства юстиции.

    10. Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета СССР 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу населения, ибо касался только рецидивистов и некоторых тяжких преступников, отбывших наказание.

    11. Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В 60-х гг. этот рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6%. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался примерно прежним. Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.

    12. Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и принятия мер по борьбе с сокрытием преступлений от регистрации. Дело в том, что органы милиции, да и прокуратуры - в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы.

    13. Даже по официальной статистике возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой.

    14. Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам к середине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200 осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь единицы.

    15. Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими, как привлечение их к ответственности по неполитическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали принудительному лечению. Использовалась и такая мера, как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку из них.

15. Вместе с тем была в определенной мере усовершенствована паспортная система.

    1. В 1974 г. на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не было.

    2. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в прописку.

    3. Все это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой Конституцией. Паспортный контроль и прописка по- прежнему находились в компетенции милиции.

16. Принятие Конституции 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства и о правоохранительных органах.

    1. В 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза, исходивший из традиционных для советской судебной системы принципов.

    2. Верховный Суд выполнял функции высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные судами союзных республик.

    3. Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре, об адвокатуре, отражающие традиционные подходы.

    4. Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый Закон о государственном нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов.

    5. Последний предусматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, - исполнительными комитетами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся.

    6. Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее Закон, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности.

17. Подверглись реорганизации и контрольные органы.

    1. Партийно-государственный контроль был снова преобразован.

       1. С 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них.

       2. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро.

       3. На основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены:

          1. Комитет народного контроля СССР,

          2. комитеты народного контроля союзных, автономных республик,

          3. краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля,

          4. группы народного контроля при поселковых, сельских Советах,

          5. комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях.

          6. Закон возлагал на органы народного контроля проверку исполнения советских законов и решений Правительства, а прежде всего - партийных директив

       1. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного контроля, закрепив конституционное положение Комитета народного контроля, отнесла его к числу органов, образуемых Верховным Советом СССР.

18. Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке комплектования их личного состава.

    1. В 1967 г. новый Закон о всеобщей воинской обязанности сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин.

    2. Для лиц с высшим образованием предусмотрены вообще укороченные сроки военной службы.

    3. В 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное - могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы.

    4. Наличие женщин в войсках также облагораживало армию, заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офицеров.

    5. Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов профессиональности и воинской обязанности. То есть для офицеров служба была профессией, а рядовой, сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас.

    6. Однако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким образом своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов.

    7. Прапорщики и мичманы не становились офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым рядом офицерских преимуществ в материальном обеспечении. То есть это был тоже шаг к профессионализации Вооруженных Сил.