20. Органы государственной власти и управления в период нэПа.

Образование СССР означало возникновение нового государства с соответствующим государственным механизмом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать всю систему государственных органов снизу доверху. Органы власти и управления Союза строились с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого их структура и организация были, в принципе, аналогичны республиканским.

Съезд Советов СССР (всё по Конституции 1924 г.)

1. Порядок формирования. Высший орган власти - Всесоюзный съезд Советов (ст. 8) – формировался путем избрания: 1 депутат на 25000 избирателей и 1 депутат на 125000 жителей. Выборы на Всесоюзные съезды Советов были многостепенными (ст. 9).

Делегаты на съезд посылаются от городских Советов и Советов городских поселений, а также представителей губернских съездов Советов. Следовательно, (1) в первом случае имеют место в принципе двухстепенные выборы: городские Советы избираются непосредственно избирателями, а они уже делегируют своих представителей на Всесоюзный съезд Советов.

(2) Сложнее обстоит дело с сельскими избирателями, вернее, губернскими. На губернские съезды Советов делегаты посылаются опять же от городов данной губернии, но в то же время и от волостей, от волостных съездов Советов. В свою очередь, волостные съезды формируются из представителей всех сельских советов волости. Путь крестьянина на Всесоюзный съезд Советов идет по четырем ступенькам: сельский совет - волостной съезд Советов, губернский съезд Советов, Всесоюзный съезд. Это путь для российских крестьян, в других республиках он был немного иным, например, первое время в Белоруссии, где не было губерний. Правда, там губернское звено заменяется республиканским (ст. 10), как и в других республиках, не имевших губернского деления.

2. Порядок работы. Очередные съезды Советов СССР созываются ЦИК СССР 1 раз в год (ст. 11), хотя по Конституции 1918 года Всероссийский съезд Советов собирался не реже двух раз в год. Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. Однако громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 году определил, что впредь съезды будут собираться раз в два года. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.

3. Компетенция. В компетенцию Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза (то есть компетенция была ограничена предметами ведения Союза). К исключительной компетенции съезда относились утверждение и изменение основных начал Конституции СССР (ст. 2).

Центральный исполнительный комитет СССР

Почему двухпалатный? ЦИК Союза в отличие от республиканских центральных исполнительных комитетов был органом двухпалатным. Он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Но такая конструкция сложилась не сразу. В Договоре об образовании СССР ЦИК мыслится как однопалатный, там даже нет намека на возможную двухпалатность. Именно таким и был избран Центральный Исполнительный Комитет первого созыва. Этот Комитет был избран в составе 371 члена пропорционально населению каждой из союзных республик. То есть он повторял состав съезда Советов в миниатюре. А это означало, что и съезд Советов, и ЦИК по своему составу отражали бы естественное неравенство прав республик. При этом получалось бы, что Россия подавляет все остальные республики своим большинством и, следовательно, всегда может решать любые вопросы так, как захочется ей. Эта проблема принципиально была решена на XII съезде РКП(б). Сталин в докладе «О национальных моментах в партийном и государственном строительстве» выдвинул три важнейших мероприятия, которые должны быть проведены в целях разрешения насущных национальных вопросов. Одним из них он назвал создание такого органа государства, «который служил бы отражением нужд и потребностей всех без исключения республик и национальностей». Таким органом должна была стать вторая палата в составе ЦИК Союза ССР.

1. Структура. Предполагалось полное равенство обеих палат: Союзного Совета и Совета Национальностей (ст. 13). Съезд Советов СССР избирает Союзный Совет из представителей союзных республик, пропорционально населению каждой, всего в составе 414 членов (ст. 14). Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных советских социалистических республик - по 5 представителей от каждой, и из представителей автономных областей РСФСР - по одному представителю от каждой (ст. 15).

Союзный Совет	Совет национальностей
Избирался съездом из представителей союзных республик пропорционально населению каждой.	Входили по пять членов от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от каждой автономной области РСФСР. По одному делегату посылали также автономные республики и области, входящие в ЗСФСР.

Ст. 25. Союзный Совет и Совет Национальностей для подготовки их сессий и руководства работой последних выбирают свои Президиумы в составе по семи членов каждый.

Ст. 27. Центральный Исполнительный Комитет избирает по числу союзных республик четырёх председателей Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик из состава членов Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.

2. Порядок работы. По Конституции РСФСР 1918 года ВЦИК был постоянно действующим органом, однако выявилось неудобство, связанное с тем, что нарушаются права избирателей, которые не знали, чем занимался депутат, которого они избрали, нарушался принцип связанного мандата депутата с избирателем, поэтому в Конституцию РСФСР 1918 года внесли изменения и поменяли порядок работы ВЦИК. Разработчики Конституции СССР 1924 года учли этот опыт государственного строительства и зафиксировали, что ЦИК СССР работает сессионно - 3 раза в год и созывается Президиумом ЦИК (ст. 21). ЦИК СССР несет ответственность перед съездом Советов СССР (ст. 28).

ЦИК СССР обладает законодательными функциями (ст. 17). Обе палаты ЦИК являлись равноправными - законопроекты становились законами при условии их принятия как Союзным Советов, так и Советом Национальностей (ст. 22). В случаях разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей вопрос передается в создаваемую ими согласительную комиссию (ст. 23) + глава 4 Положения о ЦИКе. При недостижении соглашения в согласительной комиссии законопроект передается на рассмотрение ближайшего очередного или внеочередного съезда Советов СССР (ст. 24).

3. Полномочия ЦИК:

а) рассматривает все декреты, кодексы и постановления, поступающие к нему от Президиума ЦИК и СНК Союза, отдельных народных комиссариатов Союза, ЦИК союзных республик (ст. 16);

б) издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению Союза ССР и определяет круг деятельности Президиума ЦИК и СНК СССР (ст. 17);

в) имеет право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК СССР, а также съездов Советов и ЦИК союзных республик и других органов власти на территории СССР (ст. 20).

18. Все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни Союза Советских Социалистических Республик, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза Советских Социалистических Республик, обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.

В июле 1923 г. был упразднен Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР. В постановлении ВЦИК по этому вопросу говорилось, что он выполнил свою задачу по строительству национальных республик. Мыслилось, что функции Наркомнаца будет теперь выполнять Совет Национальностей ЦИК СССР. Однако вскоре при Президиуме ВЦИК снова были организованы специальные органы, ведавшие национальной политикой в пределах Российской Федерации (Отдел национальностей и др.). Аналогичные органы существовали и в других союзных и даже автономных республиках. Так, на Украине в 1924 г. была создана постоянная Комиссия по делам национальных меньшинств при ВУЦИК. В Таджикской АССР в 1927 г. при президиуме ЦИК республики был создан Отдел по делам национальных меньшинств. В 1929 г. во всех автономных республиках РСФСР, а также при областных и краевых исполкомах было разрешено создавать постоянные комиссии по делам национальных меньшинств.

Президиум ЦИК СССР

В период между сессиями ЦИК СССР высшим органом власти является Президиум ЦИК СССР, образуемый ЦИКом в количестве 21 члена, в число которых входят в полном составе Президиумы Союзного Совета и Совета Национальностей, то есть по 7 человек от каждой палаты (ст. 26). Конституция 1924 года фиксирует, что Президиум ЦИК обладает законодательными функциями, а кроме того - это орган контрольный и распорядительный (ст. 29). Президиум ЦИК СССР отвечает перед ЦИК СССР (ст. 36).

Полномочия Президиума ЦИК СССР:

а) наблюдает за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений съезда Советов и ЦИК СССР всеми органами власти (ст. 30);

б) имеет право приостанавливать и отменять постановления СНК и отдельных народных комиссариатов СССР, а также ЦИК и СНК союзных республик (ст. 31);

в) имеет право приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР (ст. 32);

г) издает декреты, постановления и распоряжения, рассматривает и утверждает проекты декретов и постановлений, вносимых СНК, отдельными ведомствами СССР, ЦИК союзных республик, их президиумами и другими органами власти (ст. 33);

д) разрешает вопросы о взаимоотношениях между СНК СССР и народными комиссариатами СССР, с одной стороны, и ЦИК союзных республик и их президиумами - с другой (ст. 34).

По мере роста числа союзных республик увеличивался и состав Президиума ЦИК. Из членов Президиума ЦИК избирались председатели ЦИК в количестве, равном числу союзных республик.

По мере того как съезды Советов и сессии ЦИК СССР стали собираться реже, росли роль и компетенция Президиума ЦИК, который стал порой решать вопросы, отнесенные к ведению этих органов.

Совет Народных Комиссаров

СНК СССР является исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР и образуется ЦИК СССР в составе Председателя СНК, заместителей Председателя и народных комиссаров (ст. 37). СНК во всей работе несет ответственность перед ЦИК СССР и его Президиумом (ст. 40).

Полномочия СНК СССР:

а) издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории СССР (ст. 38);

б) рассматривает декреты и постановления, вносимые как отдельными народными комиссариатами СССР, так и ЦИК союзных республик и их президиумами (ст. 39);

Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления, входящими в круг ведения СНК СССР, образуется 10 народных комиссариатов (ст. 49). Народные комиссариаты СССР делятся на (ст. 50):

а) общесоюзные- образовывались только в Союзе. В республиках подобных наркоматов не было. Там имелись лишь уполномоченные этих наркоматов, непосредственно им подчиненные. (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов);

б) объединенные -такие наркоматы, которые имелись и в Союзе, и в каждой союзной республике; наркоматы Союза руководили соответствующими наркоматами республик (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции);

в) республиканские (земледелия, финансов, продовольствия, юстиции, внутренних дел, просвещения, здравоохранения и другие).

Во главе наркоматов СССР стоят члены СНК - народные комиссары СССР (ст. 55). При каждом народном комиссаре, под его председательством, образуется коллегия, члены которой назначаются СНК СССР (ст. 56). Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара коллегия или отдельные ее члены, не приостанавливая исполнения решения, могут обжаловать его в СНК СССР (ст. 57). Народные комиссары СССР ответственны перед СНК, ЦИК СССР и его Президиумом (ст. 60).

Верховный Суд СССР

Специальная глава в Конституции посвящена Верховному Суду Союза. Верховный Суд учреждается при ЦИК СССР (поэтому его нельзя назвать независимым органом) и обладает следующими полномочиями (ст. 43):

а) дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного законодательства;

б) рассмотрение и опротестование перед ЦИК СССР по представлению прокурора Верховного Суда СССР постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы других республик;

в) дача заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (то есть Верховный Суд обладает функцией конституционного контроля);

г) разрешение судебных споров между союзными республиками;

д) рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности.

Круг лиц, имеющих право возбуждать производство в Верховном Суде СССР был строго ограничен: среди них нет граждан, а имеются лишь организации - ЦИК, его Президиум, прокурор Верховного Суда и другие (ст. 47).

Верховный Суд СССР образуется из 11 членов (ст. 45). При Верховном Суде существует должность прокурора, который назначается Президиумом ЦИК СССР (ст. 46). В обязанности прокурора входит дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда СССР, поддержание обвинения в заседании его и в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда СССР опротестование их в Президиум ЦИК СССР.

ОПГУ (впервые подобный орган закреплен в Конституции)

Специальная глава была посвящена также Объединенному государственному политическому управлению. Его задачей является объединение усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом (ст. 61). ОГПУ организуется при СНК СССР, поэтому данный орган также не имеет независимости, как и Верховный Суд. Надзор за деятельностью ОГПУ Конституция поручает прокурору Верховного Суда СССР (ст. 73).

Местные органы

В пределах территории каждой союзной республики верховным органом власти последней является съезд Советов республики, между съездами - ЦИК республики.

Война породила бюрократизацию местных органов власти → снижение авторитета, затухание их деятельности. Ставится цель – оживление деятельности Советов.

Тенденции:

1) Совершенствование избирательного законодательства, снятие некоторых ограничений с лишенцев

• с крестьян, для которых наемный труд имел подсобный характер,

• крестьян-торговцев, которые сами производят свой товар,

• церковнослужителей, выбранных самими верующими (например, церковный староста)

• отлажен механизм восстановления в избират.правах членов семей лишенцев

В общем, с тех нежелательных элементов, которые показали лояльность новой власти.

Также изменился порядок процедуры выборов, поскольку была немногочисленная явка на выборах 1924 года. С 1925г. проводились перевыборы Советов в тех местах, где были допущены нарушения закона, а также там, где выборы прошли при недостаточной активности избирателей (явка - менее 25%)

Начинается практика избирательных кампаний: проводятся избирательные собрания – кандидат приходит на производство и рассказывает свою программу.

Обновление законодательства об отзыве депутатов. К примеру, добавлено такое основание отзыва как «за систематическое непосещение».

Расширение материальной самостоятельности местных органов: в их ведении стали находиться мелкие предприятия, учреждения здравоохранения, образования, наблюдательные комиссии (заключенный мог быть досрочно освобожден и устроен на работу). Негативные следствия – возложение финансирования этих отраслей на местные советы. Следовательно, восстанавливаются местные бюджеты (до этого планировался наркомфином в годы войны). Возможность введения доп. Местных налогов, доп. Отчислений от центральных налогов (местный совет может решить о создании надбавки к союзному промысловому налогу, которая остается в местном бюлдете). Принцип бюджетной политики - в годы НЭПа в случае убыточности местного бюджета разница покрывалась из союзного (дотационная схема).

Привлечение к работе Советов их членов и избирателей путем создания различных секций (финансовая, экономическая, торговая) и депутатских групп (образовывались на предприятиях и объединяли депутатов Советов, избранных от данного завода или фабрики, а также активистов). Секции выступали в качестве помощников соответствующих отделов исполкомов. Депутатские группы занимались преимущественно удовлетворением нужд избирателей (прием жалоб, дача справок и разъяснений по вопросам советской работы и права и т.д.).

Коренизация гос.аппарата национальных районов – насыщение органов местной власти представителями титульных национальностей.

• Введение двойного языка делопроизводства.

• Издание газет, др. печатных изданий на национальном языке

• Использовались все источники для того, чтобы шире привлечь в государственный аппарат национальные кадры. Их готовили на местах, а также посылая молодежь на льготных условиях в учебные заведения Москвы, Ленинграда и других культурных центров. Большое число национальных работников обучалось на всякого рода специальных краткосрочных курсах.

Двоякий результат: с одной стороны, в гос. аппарат привлекались национальные кадры, знающие национальные особенности данного населения, пользующиеся его доверием, с другой стороны, принадлежность к нерусскому населению стала своего рода привилегией, позволяющей занимать те или иные посты не по деловым качествам, а только по национальной принадлежности. Иногда снижались требования к деловому и культурному уровню кадров, к их профессиональной пригодности. Это не могло, конечно, не отразиться на качестве работы государственного аппарата, учреждений науки, культуры и пр. Создавались благоприятные условия для развития национализма.