Ковлер. Избирательные права российских граждан

Доктор юридических наук А.И.КОВЛЕР ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН: НОРМЫ ПРАВА И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
(ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
ГРАЖДАН)
Избирательное право в современной России -одна из немногих сфер
правового регулирования общественных отношений,в которой практически
завершен цикл принятия необходимых законов.В этом смысле можно говорить об
определенной завершенности нормативного массива,закрепляющего избирательные
права российских граждан (хотя уже сейчас очевидна необходимость внесения в него
изменений,продиктованных практикой применения законодательства).
Действительно,со времени одобрения на всенародном голосовании 12 декабря 1993
г.Конституции Российской Федерации,весьма скупо раскрывшей в ст.3 и 32 основы
избирательного права,было достаточно оперативно принято несколько законов,
касающихся функционирования избирательной системы России и закрепления
избирательных прав ее граждан.Прежде всего это базовый Закон от 26 октября 1994
г."Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации ".
Вслед за ним были приняты Закон от 21 апреля 1995 г."О выборах Президента
Российской Федерации ",Закон от 9 июня 1995 г."О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ",Закон от 7
июля 1995 г."О референдуме Российской Федерации ",Закон от 26 ноября 1996 г."О
обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления ".Избирательной реформе был
придан,таким образом,системный характер 1 .
Внесены назревшие изменения в текущее законодательство,прежде всего в
Уголовный кодекс РСФСР (положения об уголовной наказуемости нарушений
избирательного законодательства перешли и в новый УК РФ),в Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях (ст.от 40 1 до 40 13 ).Так,ст.132,133,133 1 УК
РСФСР устанавливали ответственность за воспрепятствование осуществлению
гражданином Российской Федерации своих прав либо работе избирательных
комиссий;уголовная ответственность устанавливалась за подлог,подделку
избирательных документов,заведомо неправильный подсчет голосов и л и
установление результатов выборов.Кодекс об административных правонарушениях
предусматривает административную ответственность за воспрепятствование
свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав,за нарушение
тайны голосования,за проведение агитации в период ее запрещения,за
распространение ложных сведений о кандидате и т.п.
Вопросы избирательного права граждан,его гарантии и судебная защита
нашли свое отражение в иных федеральных законах и нормативных актах.Так,
Гражданский кодекс Российской Федерации (ч.1 ст.21)устанавливает,что
способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять
гражданские права,создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их
(гражданская дееспособность)возникает в полном объеме с с наступлением
совершеннолетия,т.е.по достижении 18-летнего возраста.Гражданский
1 Анализ избирательной реформы в России см.:Лысенко В.И.Некоторые вопросы развития
избирательной политики и права в Российской Федерации в 90-е годы//Федеральное Собрание России
опыт первых выборов.М,1994;Реформа "избирательной системы в Италии и России-опыт и
перспективы.М.,1995;Постников А.Е.Избирательное право России.М,1996;Веденеев Ю.А.,
Лысенко В.И.Избирательный процесс//Становление новой российской государственности:
реальность и перспективы Открытый доклад Гуманитарного и политологического центра "Стратегия ".
М.,1996..процессуальный кодекс устанавливает порядок гражданского судопроизводства во
всех судах Российской Федерации,в том числе по делам о жалобах на действия
административных органов и должностных лиц,к которым относятся и жалобы в
связи с применением избирательного законодательства.Эта норма более четко
формализована в ст.1 Закона от 27 апреля 1993 г."Об обжаловании в суд действий и
решений,нарушающих права и свободы граждан ".
Важное значение для реализации гражданских прав имеет Закон от 25 июня
1993 г."О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,выбор
места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации ",
конкретизирующий понятия "место пребывания "и "место жительства "(ст.2),что
особенно важно при составлении списков избирателей и регистрации кандидатов в
тех субъектах Федерации,чьи избирательные законы предусматривают
определенный ценз оседлости.
Особое значение для реализации пассивного избирательного права имеют
определения понятий "государственный служащий "и "муниципальный служащий "
в соответствующих законах -Законе "Об основах государственной службы
Российской Федерации "(ст.3)и Законе "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации "(ст.91),принятых в 1995 г.
Кстати,оба закона предусматривают ограничения,связанные с государственной и
муниципальной службой.В частности,государственные и муниципальные служащие
не вправе использовать в неслужебных целях средства материально-технического,
финансового и информационного обеспечения,другое государственное имущество и
служебную информацию,использовать свое служебное положение в интересах
политических партий и общественных объединений (соответственно ст.10 и 60
указанных законов).
Непосредственное отношение к реализации гражданами избирательных прав
имеют и такие законы,как Закон от 14 апреля 1995 г."Об общественных
объединениях ",дающий определения и устанавливающий статус общественных
объединений,Закон от 7 июля 1995 г."О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях ",Закон от 8 декабря 1995 г."О некоммерческих
организациях ",а также действующий Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г."О свободе
вероисповеданий ",поскольку эти законы устанавливают правовой режим
благотворительных организаций,фондов,религиозных объединений,а п о
российскому избирательному законодательству не допускается финансирование ими
избирательных кампаний.
Закон РФ от 27 декабря 1991 г.с изменениями и дополнениями от 13 января
1995 г."О средствах массовой информации "определяет понятие и статус учредителя
средства массовой информации (ст.7,18),его редакции (ст.19)и,что особенно
важно,права и обязанности журналиста (ст.47 и 49).Обращение к нормам этого
закона оказалось необходимым при уточнении хотя бы такого вопроса,как право
журналиста на выражение своей позиции в ходе избирательной кампании.
Наконец,непосредственное отношение к сотням тысяч избирателей имеют
такие законы,как Закон "О гражданстве Российской Федерации ",устанавливающий
принадлежность лица к гражданству Российской Федерации,порядок приобретения
и прекращения гражданства Российской Федерации,а также Закон РСФСР "О
беженцах "и Закон РСФСР "О вынужденных переселенцах ",принятые 19 февраля
1993 г.Как показывает практика,особенно практика проведения региональных
выборов,гражданские и политические права этой категории избирателей достаточно
часто ущемляются (наиболее распространенное нарушение -невнесение в списки
избирателей).
Итак,неясность конституционного механизма реализации избирательных
прав граждан,особенно необходимого при демократизации политической системы,.потребовала от законодателя и экспертов интенсивной законотворческой работы в
сфере избирательного права.Авторы Открытого доклада "Становление новой
российской государственности:реальность и перспективы "отмечают этот факт:
"Невключение (по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 года с последующими ее
модификациями)в текст новой Конституции главы об избирательной системе и
взаимосвязанных вопросах избирательной политики послужило дополнительным
стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве.
Конституционная скупость обусловила интенсивный характер законопроектной
работы по решению комплекса вопросов,связанных с формированием
избирательного законодательства на всех уровнях,поиска новой юридической
формы регулирования избирательных процессов "2 .
Еще более динамичную нормотворческую работу осуществила Центральная
избирательная комиссия Российской Федерации.Согласно ст.23 Закона "О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ "и ст.15 Закона "О
выборах Президента Российской Федерации ",Центральная избирательная комиссия,
обеспечивая единообразное применение соответствующих федеральных законов,
издает инструкции и иные нормативные акты,обязательные,по букве этих законов,
для системы избирательных комиссий.В реальности же акты ЦИК РФ обязательны и
для органов государственной власти,и для органов местного самоуправления,
общественных объединений,СМИ,учреждений,организаций и отдельных граждан в
силу ст.11 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации ",особенно там,где речь идет о порядке выдвижения кандидатов и сбора
подписей в их поддержку,о регламентации деятельности СМИ в ходе избирательной
кампании,о роли представителей кандидатов и наблюдателей за ходом голосования
В связи с обнаруженными пробелами и противоречиями в избирательном
законодательстве ЦИК РФ по собственной инициативе издала несколько десятков
нормативных актов,не надеясь на оперативность и скрупулезность законодателя.
Ясно одно:сегодня гражданин Российской Федерации в сфере избирательных
прав защищен законодательством и иными нормативными актами лучше,чем в
других сферах -социальной,экономической,экологической и иных.Значит ли это,
что в этой области нет проблем?Увы,реализация любого закона в современной
России наталкивается на ряд препятствий,которые придают общественной жизни
картину,нередко весьма далекую от идеала,созданного законодателем.Оговоримся
сразу:в области избирательных прав эта картина относительно благополучная,тем
не менее и здесь очевидны просчеты в законодательстве,а также типичные и
довольно масштабные нарушения избирательных прав граждан по определенным
параметрам.
Речь идет прежде всего о фактическом нарушении принципа всеобщности
избирательного права.На общероссийских выборах острой стала проблема
несвоевременного предоставления местной администрацией участковым
избирательным комиссиям проверенных данных о жителях избирательных участков,
вносимых в списки избирателей.Не организована работа по уточнению списков
зарегистрированных избирателей в ряде республик и областей,прежде всего в
Республике Саха (Якутия),Амурской,Иркутской,Саратовской,Сахалинской
областях,где главы администраций органов местного самоуправления фактически
провалили эту работу.Зачастую предоставлялись устаревшие данные,содержащие и
"мертвые души ",и выбывших избирателей.
По-прежнему основой внесения в списки избирателей служит прописка по
месту жительства.В результате в ряде округов Центральной России в 1995 -1996 гг.
в списки не были своевременно внесены беженцы и вынужденные переселенцы,
2 Становление новой российской государственности:реальность и перспективы.С.93..проживающие либо у родственников,либо на туристических базах,в пансионатах и
т.п.По этой причине в преддверии президентских выборов 1996 г.ЦИК РФ 20 марта
1996 г.издала "Разъяснение о порядке составления участковой избирательной
комиссией списка избирателей для проведения выборов Президента Российской
Федерации и представления его для всеобщего ознакомления ",в котором,в
частности,уточнялось,что основанием для внесения в списки избирателей может
быть факт проживания гражданина на территории данного избирательного участка,
установленный в соответствии с Законом РФ "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения,выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации ".Сам же факт проживания гражданина
удостоверяется регистрацией его как по месту жительства,так и по месту
пребывания на указанной территории.При этом ЦИК РФ ссылается на Правила
регистрации и снятия гражданина Российской Федерации с регистрационного учета
по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации,
утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г.Согласно этим
Правилам,"местом пребывания является место,где гражданин временно проживает,
-гостиница,санаторий,дом отдыха,пансионат,кемпинг,больница,туристическая
база,иные подобные учреждения,а также жилое помещение,не являющееся местом
жительства гражданина ".Иными словами,включение или невключение гражданина
в список избирателей зависит от факта регистрации его по месту жительства или по
месту пребывания.Невключение в списки избирателей по другим основаниям
является таким образом,грубейшим нарушением избирательных прав граждан и
принципа всеобщего избирательного права.Казалось бы,это должно стать правовой
аксиомой.
Тем не менее выборы в органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и в органы местного самоуправления 1995 -1996 гг.показали,что
фактически проявляется тенденция формирования правонарушающего
регионального избирательного законодательства.Так,типичным нарушением в
законах о выборах Республик Адыгея,Дагестан,Калмыкия,Карелия,Тыва,
Алтайского и Хабаровского краев,Брянской,Курской,Иркутской областей является
требование постоянного проживания гражданина на определенной территории для
приобретения активного "избирательного права.Нарушены избирательные права
военнослужащих срочной службы в законах Карелии,Ленинградской области.
Уместно напомнить в этой связи,что подобные установления противоречат
принципу равенства граждан Российской Федерации на всей ее территории,
закрепленному ст.6 Конституции.У подобного подхода к оседлости жителей
региона,дающего исключительное право участвовать в формировании органов
управления лицам,постоянно в нем проживающим,возможно,есть своя житейская
логика:живущий в регионе постоянно или длительное время лучше знает его
проблемы,нежели некий "летун " или вынужденный переселенец.Но действиями
законодателя,творящего право,должны руководить правозащитные принципы,а не
просто обывательская,так называемая житейская логика,к тому же в данном случае
замешанная на агрессивном местничестве.(Где уж тут апеллировать к воспетой Н.А.
Бердяевым "вселенской отзывчивости "русской души!)К чести законодателей
Калужской области и ряда других областей,их избирательное законодательство
специально уточняет,что активное избирательное право признается за гражданами
Российской Федерации,имеющими статус беженцев или вынужденных
переселенцев.
Несомненно прогрессивной нормой,расширяющей сферу применения
принципа всеобщего избирательного права,является относительно новая норма,
закрепленная в Законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации "и в последующих избирательных законах.Имеется в виду.право граждан РФ,проживающих за ее пределами,полноправно участвовать в
голосованиях общенационального масштаба.И ЦИК РФ,и МИД РФ,и военные
ведомства провели серию организационных мероприятий,направленных на
реализацию этих положений.Например,голосование по выборам Президента РФ в
1996 г.проводилось в дипломатических и консульских учреждениях Российской
Федерации почти в 90 странах.Однако удаленность многих россиян в странах их
проживания на сотни километров от участков голосования привела к тому,что этим
правом смогли воспользоваться,по оценкам автора,основанным на беседах с
российскими дипломатами,не более 25%зарубежных россиян.Целесообразно,по-
видимому,предусмотреть для этой категории избирателей процедуру голосования по
почте.
Немало проблем вызывает приобретение пассивного избирательного права В
соответствии с мировой практикой российское избирательное законодательство
предусматривает определенные цензы при реализации гражданином своего права
быть избранным в органы государственной власти или на выборные государственные
должности.Для выборов Президента Российской Федерации ст.3 соответствующего
Федерального закона устанавливает:"Президентом Российской Федерации может
быть избран гражданин Российской Федерации,не моложе 35 лет.постоянно
проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет ".Надо сказать,что
российское законодательство в этом плане либеральнее,чем избирательное
законодательство многих других стран:в США или Финляндии кандидат должен
обязательно быть гражданином этой страны по рождению,у мексиканского
кандидата в президенты и отец,и мать должны быть мексиканцами по рождению,а в
Монголии кандидат должен быть коренным монголом в трех поколениях.В России
нет ни национально-этнического,ни территориально-регионального,ни
религиозного,ни профессионального ценза,в противном случае половина из
кандидатов в президенты 1996 г.не были бы зарегистрированы Достаточно низок у
нас и возрастной ценз:35 лет как нижний предел (во многих странах -40 лет,в
Италии - 50 лет)),верхнего не установлено
Еще либеральнее Закон о выборах депутатов Государственной Думы.Им
может быть избран гражданин Российской Федерации,достигший на день выборов
21 года (ст.3),никаких других цензов,в том числе ценза оседлости,не установлено.
Сложнее обстоит дело с приобретением пассивного избирательного права в
субъектах Российской Федерации.Напомним общую норму Закона "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации ":"Законами и иными
нормативными правовыми актами законодательных (представительных)органов
государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться
дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации
пассивного избирательного права,связанные с достижением им определенного
возраста или со сроком его проживания на определенной территории Российской
Федерации (соответственно уровню проводимых выборов).
Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не должен быть ниже 21
года при выборах в законодательные (представительные)органы государственной
власти субъектов Российской Федерации,30 лет при выборах главы исполнительного
органа государственной власти (Президента)субъекта Российской Федерации и 21
года при выборах главы местного самоуправления;сроки обязательного проживания
на указанной территории не могут превышать одного года (ч.4 ст.4).В
законодательстве ряда субъектов Российской Федерации нередки превышения
предельных сроков обязательного проживания граждан на территории субъекта
Российской Федерации как условия приобретения ими пассивного избирательного
права:в Республике Саха (Якутия)это 15 лет,в Республиках Адыгея,Башкортостан,
Бурятия,Кабардино-Балкария,Коми - 10 лет,,в Карелии и Хакасии - семь лет...Довольно произвольно толкуется и условие проживания на территории
субъекта Федерации не менее одного года.На основании толкования этой нормы
закона Курской области "О выборах главы администрации Курской области "
Избирательной комиссией Курской области было отказано в регистрации кандидатом
на должность главы администрации области А В.Руцкому,причем это решение было
поддержано и курским областным судом,и Верховным Судом Российской
Федерации.Лишь Президиум Верховного Суда Российской Федерации отменил эти
решения и указал,что областная избирательная комиссия и судебные инстанции
допустили расширительное толкование нормы областного закона,поскольку
указания на то,что этот срок должен быть непрерывным и предшествовать дню
выборов,в законе не содержится.За 36 часов до начала голосования А.В.Руцкой
был зарегистрирован кандидатом на должность главы администрации Курской
области.Лишь его триумфальное избрание положило конец этому громкому
скандалу.Вместе с тем уместно напомнить,что "курское дело "не было первым
делом подобного рода,аналогичные ситуации имели место в Ленинградской области,
в Республике Хакасия,в ряде других субъектов Федерации
Недопустимость дискриминации граждан по признакам национальности или
языка является общепризнанной конституционной нормой.Закреплена она и в
федеральном избирательном законодательстве.Между тем,согласно з а к о н у
Республики Адыгея "О выборах Президента Республики Адыгея ",Избиркомом
республики отказано в регистрации инициативной группы по выдвижению В.П.
Леднева кандидатом на должность президента республики из-за незнания
кандидатом адыгейского языка.Верховный Суд Российской Федерации отменил это
решение как неправомерное.Однако подобное требование знания государственного
языка республики как непременного условия обретения пассивного избирательного
права,по крайней мере для избрания президентом республики,сохраняется в
законодательстве большинства республик в составе Российской Федерации,
применяющих в отношении своей государственности многие атрибуты суверенных
независимых государств.Уместно напомнить в этой связи положение ст.68
Конституции Российской Федерации:"Государственным языком Российской
Федерации на всей ее территории является русский язык ".Эта же статья,
допускающая,что республики вправе устанавливать свои государственные языки,
уточняет:"В органах государственной власти,органах местного самоуправления,
государственных учреждениях республик они употребляются наряду с
государственным языком Российской Федерации ".Спору нет,знание национального
языка той или иной республики,автономного образования необходимо избраннику
народа на этой территории.Но следы десятилетиями насаждавшейся русификации
невозможно и неразумно устранять одним росчерком пера,вводя заведомо
нереалистичные и дискриминационные ограничения доступа к государственной
службе,хотя в федеративном государстве требование двуязычия в национально-
территориальных образованиях со временем должно стать нормой.
Отсутствие в стране массовых политических партий,за исключением КПРФ,
мнимая многопартийность,принимающая подчас карикатурные формы мини-партий
одного лидера и его клиентуры,ведут к потере роли политических квазипартий и
движений как субъектов избирательного права.С одной стороны,избирательный
закон слишком расширительно толкует право общественных организаций
приобретать статус избирательных объединений,считая достаточным,чтобы в их
уставе предусматривалось "участие в выборах посредством выдвижения кандидатов "
(ст.2 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации ").С другой стороны,конституционное право граждан на ассоциацию
подчас необоснованно ограничивается,а за объединениями граждан не признается
право субъекта избирательного процесса.В Республике Адыгея,Республике Тыва,.Ставропольском крае,в Амурской,Калининградской и некоторых других областях
отделения общероссийских или межрегиональных избирательных объединений не
рассматриваются как полноправные субъекты избирательного процесса,а во
Владимирской и Саратовской областях выдвижение кандидатов производится только
на собраниях избирателей.Избирательным законодательством Псковской и
Новгородской областей определено,что решение выдвигать кандидата может быть
принято только инициативной группой в составе не менее 20 избирателей либо
непосредственно самим кандидатом.Разумно поступили в данном случае курские
законодатели,установив в законе "О выборах главы администрации Курской
области ",что статус избирательного объединения обретают как областные отделения
общефедеральных политических партий,движений,иных общественных
объединений,так и областные партии,движения,иные общественные объединения,
устав которых зарегистрирован областным управлением юстиции.
Пожалуй,самым спорным вопросом реализации избирательных прав граждан
остается сбор определенного числа подписей в поддержку кандидата при его
выдвижении и регистрации.Норма,установленная на общероссийском уровне,-не
менее 1 %подписей избирателей от общего числа избирателей одномандатного
округа при выдвижении кандидатов в депутаты Государственной Думы и не менее 1
млн.подписей при выдвижении кандидатов на должность Президента РФ -
подобная норма,реализация которой оказалась чрезвычайно трудным делом с точки
зрения контроля выполнения всех ее условий,перекочевала и в законодательство
субъектов Федерации.В одних субъектах РФ при выдвижении кандидатур на
должность губернатора установлена норма не менее 1 %избирателей,в других же
(например,в Омской области)эта норма повышена до 2%,что представляется
чрезмерно высокой планкой,превращающей процедуру выдвижения кандидатов в
некое подобие праймериз по-российски.Строгие калужский и воронежский
законодатели даже предусмотрели возможность отказа в регистрации в случае,если в
ходе проверки установлена фальсификация подписей в подписных листах свыше 3%
всех подписей.
Мировая практика идет по пути отказа от сбора подписей как операции
громоздкой,дорогостоящей и все менее поддающейся эффективному контролю
ввиду совершенствования техники полулегальной фабрикации требуемого
количества подписей.Кажущаяся благородной цель повышения роли избирателей на
всех стадиях избирательного процесса на практике нередко оборачивается
манипулированием банками данных и подкупом определенной части избирателей из
числа наиболее обездоленных или наиболее доверчивых.Внесение возвратного
залога тоже не является универсальной панацеей,ибо при высокой сумме залога
порождает имущественное неравенство.Видимо,одним из паллиативов может стать
предоставление кандидатом определенного числа (от нескольких десятков до
нескольких тысяч)доверенностей (рекомендаций)выборных лиц всех уровней -
государственного,муниципального,партийного,общественного,профсоюзного.Это,
с одной стороны,повысит ответственность доверителя (рекомендующего),с другой
-позволит сохранить определенную селекцию кандидатов,отсеивать кандидатов,
заведомо несерьезных или имеющих проблемы с правосудием.Избиратель в этом
случае может быть уверен в более высоком качественном составе претендентов.
Можно спорить о том,имеет ли прямое отношение к избирательным правам
граждан предвыборная агитация или деятельность средств массовой информации в
ходе избирательной кампании.Думается,что,включив эти вопросы в Закон "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации ",
законодатели поступили правильно,подчеркнув тем самым,что вся цепочка
избирательных полномочий имеет отношение,прямое или косвенное,к реализации
избирательных прав граждан.Действительно,агрессивная предвыборная агитация,.делающая ставку на шантаж и запугивание избирателей,узурпацию средств
массовой информации одним кандидатом или его сторонниками,а также
распространение заведомо ложной информации,агитация в день голосования
создают условия для искажения воли избирателей,когда свободное волеизъявление
избирателя подменяется вынужденным или подверженным психологическому
стрессу.
И федеральное законодательство,и законодательство субъектов Федерации
довольно скупо говорят о недопустимости злоупотреблений правом на проведение
предвыборной агитации,ограничиваясь запретом агитации,возбуждающей
социальную,расовую,национальную или религиозную ненависть и вражду,
содержащей призывы к захвату власти,насильственному изменению
конституционного строя и нарушению целостности государства,а также ведущей
пропаганду войны.К сожалению,контроль за выполнением этих требований
возложен на избирательные комиссии (ст.46 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы,ст.39 Закона о выборах Президента),которые вправе
обращаться в соответствующие органы с представлениями о пресечении
противоправной агитационной деятельности.Видимо,уже созрели условия для
передачи этих функций от органов,организующих избирательные кампании,т.е.от
ЦИК и избиркомов субъектов Федерации,этим "соответствующим органам ",прежде
всего судебным.Назрела необходимость создания российских аналогов смешанных
государственно-общественных комиссий по контролю за избирательной кампанией и
использованию в ней СМИ 3 .
Технология организации голосования и подсчета голосов имеет прямое
отношение к реализации избирательных прав граждан,ведь создание благоприятных
материально-технических условий для свободного волеизъявления избирателей
никак не может быть отнесено к разряду малозначительных деталей избирательной
технологии.
Особую озабоченность вызывает голосование избирателей вне помещений для
голосования.Так,в представлении прокурора области отмечалось,что из-за слабой
организации избирательной кампании местной администрацией Амурской области не
было обеспечено голосование избирателей в отдаленных и труднодоступных районах
в ходе губернаторских выборов в сентябре 1996 г.В результате было нарушено
конституционное право по меньшей мере 2000 человек в Зейском и Селемджинском
районах,в основном рабочих старательских артелей и оленеводов.Кроме того,
следователями прокуратуры путем графологической экспертизы выявлены факты
подтасовки и фальсификации в 68 случаях на трех избирательных участках
Благовещенска 4 .
Вообще проблема сознательного искажения воли избирателей,а проще
говоря,фальсификации выборов в пользу того или иного кандидата или партии,-
проблема многих избирательных кампаний.Среди различных типов фальсификаций
(подбрасывание дополнительных бюллетеней,перестановка результатов
голосования,подмена бюллетеней и т.п.)особо выделяется принуждение
избирателей к "нужному "голосованию - самый,пожалуй,циничный способ
фальсификации выборов 5 .Известны случаи голосования в сельской местности,когда
местный "голова "либо сгонял селян на выборы под угрозой отключения
3 См.подробнее наши предложения в публикации:Ковлер А.И.Технология и организация
наблюдения за использованием СМИ в ходе избирательной кампании//Правовая культура,
электоральная активность и телевидение.М.,1996.С.94 -100.4 Росс.газ.1996.28 окт.5 См.о методах диагностики различных типов фальсификаций Собянин А.А.,Суховольский В.Г.
Демократия,ограниченная фальсификациями//Выборы и референдумы в России в 1991 -1993 гг.М.,
1995.С.59 -65..электричества,воды,либо открыто проверял "правильность "заполнения бюллетеня.
Еще более распространенным способом "корректировки "результатов голосования
является давление на избирателей на дому в ходе голосования вне помещения
избирательных участков.
В этой связи следует затронуть тему роли наблюдателей в избирательном
процессе,поскольку они выполняют важную правоохранительную функцию по
отношению к избирательным правам граждан.
Говоря об избирательных правах граждан,мы имеем в виду не только
активное избирательное право рядового избирателя,но и права самого кандидата.
Действительно,реализация права любого дееспособного гражданина избирать и быть
избранным в органы государственной власти -права,освященного Конституцией и
избирательным законодательством,-требует как знания закона,так и умения
пользоваться его нормами.
Представляется,что наиболее эффективным инструментом контроля за
правильностью процедуры выборов должна стать правовая грамотность массового
избирателя.Достижение этой цели не столь сложная задача,как это видится на
первый взгляд.Опыт президентских выборов 1996 г.показал весьма ощутимый
прогресс в правовой грамотности (по меньшей мере в знании процедуры)
большинства избирателей,прошедших через сложности выборной головоломки
декабря 1993 г.и декабря 1995 г.Этому способствовала интенсивная
разъяснительная кампания по центральным и местным каналам телевидения,в
печати.
Избирателю требуется знать хотя бы основные принципы избирательного
права,порядок заполнения бюллетеня для голосования и саму природу голосования 6 .
Обучение этим элементарным знаниям должно проводиться регулярно до начала
избирательной кампании и в ходе самой кампании.Большим подспорьем в правовом
просвещении избирателей являются информационные буклеты.Результат такой
просветительской деятельности налицо:там,где избиратели охвачены правовым
всеобучем,резко падает и число неправильно заполненных (т.е.недействительных)
бюллетеней.К тому же правовая грамотность избирателей создает правовую среду,
затрудняющую различного рода манипуляции и нарушения процедуры голосования.
Вместе с тем это не снимает проблемы участия в избирательном процессе,
особенно на стадии голосования,специально обученного корпуса наблюдателей 7 ,тем
более что российское законодательство допускает с 1993 г.участие наблюдателей в
избирательной кампании.При этом оригинальной особенностью российской
избирательной системы (вызывающей большой интерес специалистов и
правозащитных организаций за рубежом)является право зарегистрированных
кандидатов или избирательных объединений назначать по одному члену
избирательных комиссий всех уровней с правом совещательного голоса.Помимо
традиционных доверенных лиц в последние годы в избирательном процессе
активную роль играют уполномоченные представители избирательных объединений,
избирательных блоков,инициативных групп избирателей,статус которых закреплен
федеральным законодательством.Однако наиболее существенную роль призваны
сыграть наблюдатели.
6 Более подробно о программе правового обучения избирателей см.:Ковлер А.И.Избирательные
технологии:российский и зарубежный опыт.М.,1995.Раздел "Избирательные прдва граждан и их
защита ".7 В последнее время "на русском языке выпущено несколько пособий для наблюдателей:Независимое
наблюдение за ходом выборов.(Разработано Национальным Демократическим институтом
международных отношений США и издано его московским представительством).М.,1995;
Избирательные системы и наблюдение за выборами/Пер.с нем.М.,1995;Наумов В.И.Статус и
действия наблюдателя за ходом голосования по выборам Президента Российской Федерации М.,1996..Институт наблюдателя -сравнительно новое явление в нашей практике
проведения выборов,претерпевающее эволюцию в сторону расширения круга
субъектов избирательного процесса,которые имеют право направлять наблюдателей
на избирательные участки.На думских выборах это были прежде всего
представители зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений.На
выборах Президента РФ в 1996 г.их состав был расширен:в соответствии со ст.14,
20 Закона "О выборах Президента Российской Федерации "в день голосования с
момента открытия избирательных участков и до подписания членами участковой
избирательной комиссии с правом решающего голоса протокола об итогах
голосования на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели,
направляемые как самими кандидатами на должность Президента,так и
общественными и избирательными объединениями,избирательными блоками,
инициативными группами избирателей,при этом каждый из указанных субъектов
избирательного процесса вправе назначать в каждую из участковых избирательных
комиссий по одному наблюдателю 8 .
Учитывая,что в Российской Федерации было образовано около 97 тыс.
участковых избирательных комиссий,теоретически эта цифра,помноженная на
число кандидатов и общероссийских избирательных объединений,дала бы
гигантское число наблюдателей,по меньшей мере несколько миллионов.Однако
фактически только имеющие большие организационные и финансовые возможности
кандидаты и партии направили своих наблюдателей в большое число избирательных
участков.Так демократическая норма закона оказалась труднореализуемой из-за
отсутствия материальных возможностей ее осуществления.
По этой же причине трудно представить себе перспективы реализации Закона
"Об общественном контроле за проведением выборов и референдумов и о б
открытости и гласности подведения итогов голосования ",проект которого был
разработан группой депутатов Государственной Думы под руководством депутата В.
Л.Шейниса,но не получил достаточного для своего утверждения числа голосов.По
этому проекту наблюдатели от граждан делегируются избирателями
непосредственно по так называемым подписным листам по норме:один наблюдатель
от не менее чем 50 избирателей (ст.3 законопроекта).Вместе с тем идея
общественного контроля,создания движения граждан за честные выборы
заслуживает серьезного к ней отношения.
Подводя итоги краткого анализа реализации избирательных прав граждан
России,отметим,что налицо очевидное реальное расширение этих прав,их
нормативное закрепление на федеральном уровне,попытки сохранить эту тенденцию
на региональном уровне (хотя и с некоторыми издержками).Вместе с т е м
недостаточно высокий уровень правовой культуры как самих избирателей,так и
организаторов избирательного процесса,слабая материально-техническая база
обеспечения этого процесса делают нередко проблематичной реализацию
избирательных прав граждан в полном объеме.Видимо,следует принять и более
энергичные меры государственной поддержки Федеральной правовой программы
повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской
Федерации,утвержденной Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г .Эта
программа (кстати,одна из немногих действительно реализуемых федеральных
программ)призвана создать условия для постоянно действующей системы правового
8 Статус и действия наблюдателей и представителей кандидата регулируются актом,утвержденным
ЦИК РФ 26 февраля 1996 г.,"Разъяснения о порядке деятельности доверенных лиц кандидата на
должность Президента Российской Федерации,членов избирательных комиссий с правом
совещательного голоса,уполномоченных представителей избирательных объединений,
избирательных блоков,инициативных групп избирателей,представителей средств массовой
информации при проведении выборов Президента Российской Федерации "..всеобуча,охвата различными формами обучения всего взрослого населения России.
Думается,что для страны с давними традициями просветительства это посильная
задача.