60. Административная юстиция: понятие и подходы к организации

Административная юстиция – судебные и иные юрисдикционные механизмы рассмотрения споров между частными физлицами или юрлицами и государством в лице его органов и должностных лиц – т.н. администрацией.

Такие споры называются публично-правовыми или «спорами по вертикали»: они возникают в сфере публично-правовых (вертикальных) отношений, касаясь конфликтов между подвластными и властвующими.

Существуют и иные виды административных споров, которые иногда рассматриваются в рамках административной юстиции: споры между административно-территориальными образованиями; споры о взыскании причиненного государственному имуществу вреда; дисциплинарные споры в рамках прохождения государственной службы и тд.

Иногда АЮ получает дополнительную нагрузку просто из-за того, что некие дела попросту некуда еще отнести, а можно воспользоваться структурой АЮ.

ОДНАКО системообразующими для АЮ являются именно споры частных лиц с государственной властью, когда гражданин или юр.лицо оспаривает деяния, решения или НПА государственных органов => АЮ и создавалась именно для разрешения данных споров.

НО такой спор должен отличаться обязательными признаками:

• всегда возникает по инициативе частного лица, предъявляющего претензии к государственной администрации <=> в обратном порядке это разбирательство бы относилось к уголовному спору, или спорам об административных правонарушений

НЕ следует путать:

а) административную юстицию: к ответственности за незаконные или выходящие за пределы полномочий действия привлекается администрация по инициативе частного лица; схема: частное лицо => администрация – публичное (административное) право;

б) к ответственности привлекается частное лицо (юридическое или физическое), на которое по инициативе уполномоченной администрации возлагается санкция за административное правонарушение: администрация <= частное лицо – представляют собой отделившуюся часть уголовного права по наименее тяжким и опасным выведенным за пределы уголовного прав преступлениям.

Употребление в обоих случаях прилагательного «административный» - чрезвычайно различны по своим значениям и не должны отождествляться

• исходя из теории разделения властей, административная юстиция определяется исключительно в спорах частных лиц с исполнительной властью: именно органы государственного управления (исполнительная власть) осуществляют затрагивающие права и интересы частных лиц действия и принимают решения.

Споры с законодательной властью возможны лишь в оспаривании конституционности закона в конкретном деле, чем занимается КЮ.

Споры с судебной властью вовсе невозможны – частное лицо может лишь обжаловать в процессуальном порядке решение суда.

АЮ – сложное понятие, при этом различные смыслы дополняют друг друга и не противоречат – все дело лишь в различных критериях определения этого понятия:

• функциональный критерий. речь идет либо о судебных или юрисдикционных механизмах, обеспечивающих частным лицам возможность обжаловать решения и действия должностных лиц; тогда судами АЮ могут быть не только административные суды, но и суды ОЮ или иные специализированные суды, ИНОГДА даже несудебные (квазисудебные) органы;

• формальный критерий. речь идет о специальной ветви (подветви) судебных или юрисдикционных органов, созданной исключительно для рассмотрения споров в сфере административной юстиции; тогда понятие АЮ предстает в виде особой системы административных судов, которые могут представлять совершенно отделенную от ОЮ ветвь со своим ВС во главе, а может подчиняться единому ВС суды как автономная подветвь судебной системы;

• процессуальный критерий: речь идет о специальных процессуальных правилах, регулирующих рассмотрение дел в АЮ; степень автономии административной юстиции в процессуальном смысле варьируется от кодификации в рамках отдельной главы общего кодекса до существования полностью автономных кодексов об административном судопроизводстве.

Выделение АЮ в той или иной судебной системе - непростое занятие, учитывая возможность применения различных критериев выделения: в России – мы говорим об АЮ по функциональному и процессуальному критерию; во Франции и Германии АЮ присущи все три критерия; в Великобритании – лишь функциональный критерий. ВСЕ три критерия легитимны и корректны при оценке понятия АЮ.

Выделение АЮ в судоустройственном смысле во Франции и Германии привело к доктринальной концептуализации понятия АЮ и бурному развитию административного права. Однако концептуальные основания выделения АЮ в судоустройственном смысле оказались противоречивы => необходимо различать концепции АЮ:

• французская концепция – автономия административных судов имеет конституционно-правовое происхождение и связывается с жестким подходом к разделению властей, отрицающим механизмы «сдержек и противовесов»; впервые была создана система автономных административно-судебных органов для рассмотрения споров частных лиц с исполнительной властью; при этом АЮ зарождалась внутри не судебной, а исполнительной власти, будучи обособленной не от других судов, а от администрации; ОДНАКО во Франции со временем административные суды уйдут от исполнительной власти и трансформируются в автономную систему судебно-юрисдикционных органов => данная концепция АЮ связана не со стремлением связать исполнительную власть судебным контролем, а напротив – со стремлением освободить ее от такого контроля, что начинало выражаться в существовании специальных административных судов;

• германская концепция – автономия административных судов также имела конституционно-правовые основания и базировалась на идее разделения властей, НО в ином прочтении: споры о праве в сфере административной деятельности не должны разрешаться самими административными органами – функциональное прочтение разделения властей, когда та или иная функция должна возлагаться ЛИШЬ на одну власть и не относится к компетенции другой => разрешение административных споров может быть возложено исключительно на судебную власть; АЮ зарождается и развивается внутри судебной власти как одна из автономных ветвей судебной власти из-за потребности в специализации судей и необходимости наличия у них специальных знаний в сфере административного (публичного) права.

Германская концепция оказалась тесно связанной с теорией субъективных публичных прав, сформулированной во второй половине XIX века немецким правоведом профессором Г. Еллинеком: взаимоотношения между гражданином и государством должны по аналогии с частным правом анализироваться через призму учения о правоотношениях – когда гражданин наделен субъективными публичными правами, для защиты которых он может предъявлять требования к государству в исковой форме => АЮ предстает процессуально-судоустройственной частью судебной системы, рассматривающей равноправные и состязательные споры между носителями субъективных публичных прав гражданами и государством как носителем корреспондирующих им обязанностей.

Во Франции АЮ возникла оперативно благодаря «законодательному озарению»; в Германии – АЮ скорее носила доктринальный характер и реализовывалась сотни лет.

Ныне АЮ понимается как определенный баланс между французской и немецкой концепцией:

• германский элемент: речь идет именно о защите частного лица от неправомерных действий администрации, а не о защите администрации от судебной власти;

• при осуществлении функции АЮ судья должен не только защищать индивидуальные права, но и помнить о публичном интересе, поскольку ответственность государства это всегда ответственность всех граждан данного государства.

Сравнительно-правовые подходы к организации АЮ

В различных странах организация АЮ разнообразна, что усугубляется наличием целых 3 критериев определения объема и содержания понятия АЮ, каждый из которых может применяться автономно => получается много вариантов построения АЮ, классифицированные по разным основаниям.

На самом общем уровне выделяются 3 модели АЮ:

• Французская модель - концептуальная автономия административных судов (дуализм гражданской и административной юстиции):

Автономия французских судов АЮ основана на строгом понимании разделения властей, исключающем взаимное вмешательство в деятельность друг друга судебной и исполнительной власти => АЮ считается частью исполнительной власти с институциональной обособленностью и относительной независимостью => дуализм судебно-юрисдикционной системы – полная автономия друг от друга двух ветвей со своими ВС и отсутствие процессуальной связи между ними; для разрешения споров о подсудности созывается Трибунал по конфликтам, куда входят представители обеих ветвей судебно-юрисдикционной системы.

Административные судьи не входят в состав судейского корпуса: различается программа и требования к подготовки судей; назначение; обеспечение их статуса – административные судьи не обладают несменяемостью.

Принадлежность французской АЮ к исполнительной власти проявляется и в том, что ВС (Государственный совет) выполняет не только судебно-юрисдикционные функции, но и консультирует Правительство по проектам НПА, давая по ним заключения.

Система АЮ является трехзвенной: административный трибунал (первая инстанция) — апелляционные административные суды — Государственный совет (кассация).

Французская модель была воспринята целым рядом, главным образом, европейских стран, ХОТЯ везде наблюдается своя специфика (Нидерландами, Бельгией, Италией, «…»).

• Германская модель - техническая автономия административных судов (размывание границ между гражданской и административной юстицией)

АЮ является частью судебной власти => судьи АЮ вместе с судьями ОЮ входят в единый судейский корпус, подчиненный единым правилам формирования, обеспечения независимости, ответственности «…». Тогда автономия АЮ приобретает не концептуальный, а технический характер распределения функций внутри судебной системы.

С точки зрения судоустройства:

• технический плюрализм административной юстиции: АЮ может иметь дробный характер, когда существует несколько ветвей и ответвлений судебной системы, каждая из которых считается элементом АЮ; например, в России АЮ распределена между ОЮ, АС и военными судами;

• обособление судов АЮ от ОЮ может быть полным - внешним, в виде автономной системы судов, или внутренним - частичным, в виде автономных подразделений судов ОЮ, или смешанным - на уровне одних звеньев внешний; на уровне других внутренний; такие судоустройственные подходы вписываются в единую модель, поскольку связаны с технической автономией АЮ в судоустройственном смысле; не является принципиальным и разграничение ОЮ и АЮ – они могут отдаляться, могут сближаться до статуса подразделений одного суда;

В Германии АЮ является автономной, хоть и распыленной между тремя ветвями судебной системы; как и в Португалии, Швеции, Финляндии, Польше «…». В Венгрии АЮ лишь представлена автономными коллегиями, как и в Румынии.

• Британская модель – отсутствие административных судов (единство гражданской и административной юстиции):

Великобритания отвергает автономию АЮ => именно суды ОЮ компетентны рассматривать по жалобам частных лиц законность или незаконность актов (действия и решений) государственной администрации.

По профессору Морису Ориу такое положение сложилось из-за децентрализации английской системы управления, где на местах есть лишь местная власть, а представители центральных органов государственного управления отсутствуют. Акты местной власти подлежат обжалованию в ординарные суды ОЮ, а сам судебный спор становится «местным делом». В центре же (Лондоне) вовсе достаточно одного Высокого суда одновременно на функции гражданской и административной юстиции.

В материальном понимании модель построена на доктрине судебного контроля (Judicial review), которому должны подчиняться органы государственного управления. В Англии именно Высокий суд выполняет функции судебного контроля, в его рамках есть определенная специализация, ОДНАКО никакого специального подразделения внутри Высокого суда НЕ формируется; при рассмотрении споров суд руководствуется обычными правилами гражданского судопроизводства.

Помимо Великобритании, британская модель применяется и в других странах общего права или испытавших его влияние: США, Ирландия, Мальта, Кипр «…».

ХОТЯ никакого влияния доктрина judicial review не оказала на Россию, НО у нас есть некоторые сходства с британской моделью: с одной стороны – существуют специализированные коллегии по административным делам; с другой – администрация также подчинена контролю судьи ОЮ, а на нижних уровнях судов ОЮ вовсе не обнаруживается различий между гражданской и административной юрисдикцией.

Генезис АЮ в России и перспективы ее развития

В России зарождение АЮ связано с Судебной реформой 1864 года, между тем необходимо понимать, что тогда:

1. Были заложены лишь определенные зачатки АЮ, не отличавшиеся ни институциональной, ни концептуальной стройностью: речь не шла ни о жестком разделении властей <=> ни о признании субъективных публичных прав на обжалование любых актов государственной власти; тем паче поданные РИ такими правами и не обладали.

Как верховный административный суд РФ обычно рассматривают I и отчасти II департамент Сената, которые рассматривали некоторые административные дела о спорах между губернской властью и земскими органами самоуправления по поводу разграничения полномочий. Инициативы частных лиц отклонялись в соответствии с законом без рассмотрения сути просьбы.

Также в качестве примера АЮ рассматривают т.н. присутствия как с общей – губернские по городским делам присутствия; так и со специальной компетенцией – по промысловому налогу; в качестве некой апелляционной инстанции над ними были образованы «главные присутствия». В пределах компетенции присутствий, в них могли обращаться с жалобами и частные лица. Присутствия представляли некоторую смесь административного и корпоративного органа: в них входили губернаторы, прокуроры, начальники жандармских управлений, представители промышленников и фабрикантов «…». Они не имели подлинного отношения к правосудию – скорее суррогаты административной юстиции.

2. Пореформенный период оказался плодотворным для развития российской административной юстиции скорее в доктринальном смысле. Бурное развитие АЮ => осмысление понятия АЮ, его концептуализация, всестороннее изучение зарубежного опыта, систематизация отечественных «зародышей судебно-административной гарантии прав русских подданных».

После февраля 1917 года Временное правительство утвердило положение об автономной системе АЮ, основываясь на высоком уровне теоретической разработки этого вопроса. Эта система была построена на германской концепции: административные суды как часть единой судебной власти; субъективное публичное право гражданина как материально-правовая основа процессуального права на предъявление административного судебного иска «…». Рассмотрение дел производилось по Уставу гражданского судопроизводства, что положит начало некоторой отечественной правовой традицией. ОДНАКО эта система осталась скорее лишь на бумаге.

После октября 1917 года проявилось крайне негативное отношение к идее административной юстиции как таковой. Сформировавшиеся примерно в середине 1930-х годов советский подход характеризовался двумя фундаментальными правилами:

1. общий принцип: отсутствием у граждан права на судебное обжалование неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;

Обжаловать действия или решения должностного лица можно лишь его вышестоящему начальнику в рамках иерархического ведомственного контроля, который всегда осуществляется в органах исполнительной власти.

Отсутствие судебного контроля компенсировалось прокурорским надзором в рамках теории «общего надзора» => вместо суда у человека была возможность обратиться к прокурору, который в некотором смысле и представлял собой АЮ;

2. исключение: возможность в виде исключения предоставления им такого права в случаях, прямо указанных в законе, в порядке гражданского судопроизводства в судах ОЮ.

Круг случаев был весьма ограничен, прежде всего:

• дела по жалобам на неправильности в списках избирателей;

• дела по жалобам на действия административных органов в связи с наложением штрафа.

ГПК включал специальную главу о производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

К концу существования СССР ситуация начала меняться, чему способствовали серьезные научные разработки (Чечото, Административная юстиция: теоретические проблемы).

Ключевым событием стало принятие Конституции 1977 с положением, что «действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд» [ч. 2 ст. 58 К1977].

Лишь через 10 лет был принят специальный закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», который почти сразу раскритикован из-за того, что:

• жалобу разрешалось подавать в суд только после обращения гражданина с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу;

• решение суда по жалобе не подлежало обжалованию, но могло быть опротестовано прокурором.

Мизерное количество судебных решений было вынесено по жалобам граждан; даже выпуск новой редакции не привел к их значительному увлечению, ибо содержал немало ограничительных положений, обрекающих введение АЮ на неудачу.

Финальная точка в создании отечественной АЮ была поставлено уже в современной России с принятием Закона от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»:

Право на обращение с жалобами на неправомерные акты государственной власти получили помимо граждан и юридические лица, для чего были сформированы АС.

В процессуальном смысле была продолжена традиция включения административного производства как особой главы ГПК и АПК. Судоустройственной основой для АС остались суды ОЮ + военные суды (для военнослужащих) и арбитражные (для предпринимателей и коммерческих организаций).

Конституция 1993 года создала для АЮ конституционно-правовую основу, предоставив всем заинтересованным лицам максимально широкие права по судебному обжалованию властных решений, ОДНАКО не обозначая никаких технических подходов к организации такого обжалования: [ст. 49 ч.2. Конституции РФ] гласит: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде - здесь нет ограничений, отсылок к необходимости принятия специального законодательства «…»; НО этим оставляется карт-бланш для законодателя в части выбора судоустройственной формы АЮ.

Следующие значимое событие – принятие КАС в 2015 году, после чего упомянутый Закон РФ от 27 апреля 1993 года утратил силу. НО в арбитражных судах продолжает действовать КАС => создается сложная палитра процессуальных источников в сфере отечественной АЮ.

Несомненно, российская модель существует в материальном и процессуальном смыслах, при этом отсутствует отдельная система судов АЮ, что свидетельствует о неполной автономии российской АЮ в судоустройстве.

Необходимость создания отдельных судов АЮ давно обсуждается, однако законодательные попытки попросту откладываются в долгий ящик и забываются; это есть несколько причин:

• создание в России отдельных судов АЮ сложно с технической точки зрения ввиду неравномерной плотности населения, огромных пространств и большого числа удаленных территорий;

• германская концепция развития АЮ привела к очевидному стиранию граней между правопорядками с автономной системой судов АЮ и правопорядками с автономными административными подразделениями-коллегиями внутри судов общей юрисдикции => в этом смысле в России уже есть элементы АЮ в и в судоустройственном смысле.

Роль судов ОЮ, АС и военных судов в осуществлении функций АЮ

Помимо [ч. 2 ст. 46 Конституции РФ], правовая основа для осуществления судами АЮ содержится в КАС и АПК: оба кодекса оперируют понятием дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; они перечислены в соответствующих нормах КАС [ст. 1 «…»] и АПК [ст. 198 «…»] – дела об оспаривании физлицами или юрлицами правовых актов, решений и деяний государственной властью (органы, организации, должностные лица), если они одновременно (а) противоречат закону и (б) нарушают права и законные интересы конкретного физлица или юрлица, причиняя или угрожая непосредственным вредом.

Для КАС – такие дела являются системообразующими <=> для АПК – это лишь один из видов подведомственных АС споров.

+ к сфере АЮ относятся и некоторые иные дела:

• о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии;

• о прекращении деятельности СМИ;

• о взыскании с физлица или юрлица денежных сумм в счет уплаты обязательных платежей и санкций;

• о временном помещении иностранных граждан, подлежащих депортации или передаче иностранному государству, в специальные учреждения;

«…»

ОДНАКО центральными для АЮ являются именно споры тех, в отношении которых:

1. осуществляется государственное управление - частных лиц;

2. кто его осуществляет по долгу службы – органы управления и должностные лица;

3. когда первые обжалуют действия или решения вторых, будучи не просто объектом управления, но субъектом, отстаивающим в его рамках свои права.

Несколько уточнений, АЮ:

1. НЕ может служить механизмом абстрактного контроля за деятельностью власти со стороны граждан - не является инструментом гражданского общества;

2. НЕ служит также инструментом выражения политического несогласия гражданина с актами властей;

3. ЯВЛЯЕТСЯ СРЕДСТВОМ РАЗРЕШЕНИЯ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО правовых споров и не может вмешиваться в те области знаний, которые выходят за пределы полномочий суда.

Функции АЮ возложены в РФ на 3 вида судов:

• суды общей юрисдикции: общая компетенция по рассмотрению публично-правовых споров => по остаточному принципу;

полномочия возложены на:

• суды (а) мировые, (б) районные;

• судебные коллегии по административным делам (в) ВС субъектов, (г) апелляционных судов ОЮ, (д) кассационных судов общей юрисдикции и (е) ВС РФ;

• военные суды: обжалование военнослужащими и гражданами на военных сборах, актов органов военного управления или воинских должностных лиц;

полномочия возложены на:

• гарнизонные военные суды;

• судебные коллегии по административным делам окружных (флотских) военных судов;

• судебную коллегию по делам военнослужащих ВС РФ;

• арбитражные суды: обжалование коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями актов государственных органов и должностных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

полномочия возложены на:

• на судебные коллегии АС субъектов по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений;

• на судебные коллегии ААС по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений;

• судебные коллегии АС округов по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений;

• судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ.

АС и военные суды являются специализированными юрисдикциями в сфере административной юстиции.

Высшей судебной инстанцией для АЮ независимо от подсудности спора ОЮ, АС, или военным судам является Президиум ВС РФ как надзорная инстанция.