Учебный год 22-23 / Дозорцев о праве собственности

В соответствии с общими принципами, действующими в стране, можно выделить два вида таких органов - органы, ведающие денежными ресурсами, и органы, ведающие материальными ресурсами и прочим имуществом.

В отношении нераспределенных денежных средств от имени государства традиционно выступает Министерство финансов и другие финансовые органы. Для этого в его системе создан специальный орган - казначейство, который не надо путать с государственной казной, казначейство ведает только частью казны. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе"^ предусматривает создание Казначейства именно в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета и решения других задач, связанных с его функционированием. Те же функции возлагает на Федеральное казначейство Положение о нем^ утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 с последующими изменениями. Казначейство - это единый центр бюджетной системы, действующий от имени государства, а правами юридического лица оно наделено лишь для обеспечения собственного функционирования как организации.

Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992, № 24, ст. 210. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №35, ст. 684.

262

263

Материальные ресурсы ранее находились в ведении отраслевых министерств и ведомств, которые, осуществляя в отношении них в основном властные правомочия, в определенных пределах могли осуществлять и гражданско-правовые действия. После проведения приватизации отраслевая система управления экономикой и во всяком случае управления государственными материальными ресурсами утратила прежний смысл, появились основания для централизации этой работы. Централизация производится не в министерстве экономики или каком-то другом органе, который направляет сам процесс экономической деятельности, а в специальном ведомстве, которое занимается помимо этого еще и процессом приватизации (последняя и есть его изначальная функция), - в Госкомимуществе. Разнообразные методы управления ресурсами были сосредоточены в Госкомимуществе, которое осуществляет в отношении них властные функции от имени государства. По-видимому, к нему же должно перейти осуществление и хотя бы некоторых гражданско-правовых правомочий.

Компетенция Госкомимущества определена актом Правительства — Положением о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. № 1190 с последующими изменениями'". В рассматриваемой здесь части Положение возлагает на Госкомимущество среди прочего "полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности", равно как и защиту имущественных прав и интересов на территории Российской Федерации и за рубежом, оно также является держателем принадлежащих Российской Федерации акций и т.д. "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий. Также Положение не раскрывает, имеет ли оно в виду "распоряжение" в гражданско-правовом или в публично-правовом смысле. Во всяком случае указание на то, что именно Госкомимущество "оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление", относится к публично-правовым функциям.

Однако ясности и точности с гражданско-правовыми функциями распоряжения государственным имуществом, не закрепленным в хозяйственное ведение и оперативное управление, Положение не создает.

СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4930.

Право органов на совершение гражданско-правовых действий от имени государства должно быть прямо установлено в правовых актах, но такие указания отсутствуют. ГК говорит о действиях (гражданско-правовых) по "приобретению и осуществлению" гражданских прав, прямо не упоминания о распоряжении (прежде всего об отчуждении) правами, что далеко не идентично отчуждению прав.

Так или иначе четкое распределение компетенции в отношении осуществления правомочий собственника очень важно. В настоящее время оно практически отсутствует.

В какой-то мере ясность должна была бы вносить система ответственности по долгам. При множественности органов, представляющих государство, необходимы четкие критерии, позволяющие определить ответчика в конкретном случае. Закон вносит такую ясность только в одном случае. Статья 1071 ГК РФ предусматривает, что в случаях, когда возмещение должно быть произведено за счет казны, от ее имени выступают финансовые органы, т.е. казначейство, если эта обязанность не возложена в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК на другой орган, юридическое лицо или гражданина (здесь тоже какое-то недоразумение, ибо в п. 3 ст. 125 речь идет о представителе государства, а не об органе, в лице которого государство действует). Но так или иначе по статье 1071 ГК действует презумпция выступления казны в лице финансовых органов, доколе прямо не установлено иное, т.е. вносится определенность. Распространяется ли этот принцип на другие случаи - неясно.

Осуществление права собственности на государственное имущество существенным образом связано с общим правовым положением субъекта - государства. С ним существует много неясностей, хотя пункт 2 статьи 124 ГК и устанавливает, что федерация, субъекты федерации и муниципальные образования, участвующие в гражданских правоотношениях, в связи с таким участием признаются субъектами гражданского права и к ним применяются нормы, установленные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Однако при этом многие вопросы остаются неясными, даже за уже рассмотренными рамками, аналогия с юридическим лицом оказывается далеко не полной.

Если юридическое лицо не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, оно может быть признано несостоятельным (банкротом) с установленными законом последствиями для его имущества. Вряд ли такая возможность может существовать в отношении государства, во всяком случае Российской Федерации.

264

265

Российская Федерация, субъекты федерации и муниципальные образования занимают разное положение как субъекты гражданского права и, соответственно, как субъекты права собственности. Никаких четких указаний по этому поводу пока в законе не содержится.

Совершенно неясно, как исполнять судебное решение о взыскании с государства каких-то денежных сумм, в частности, на какую статью бюджета и в каком порядке обращать взыскание, что делать при отсутствии соответствующей статьи в бюджете, можно ли обращать взыскание на иное имущество казны, в каком порядке, кто будет выступать в качестве ответчика от имени государства и т.п. Число подобных вопросов можно легко увеличить.

Статус государства как субъекта гражданского права и как собственника должен быть регламентирован гораздо более подробно. В ГК намечены лишь некоторые принципиальные вехи, безусловно нуждающиеся в детализации и, может быть, в некоторой корректировке.

Как отмечалось, одним из существенных элементов права собственности является право распоряжения ею. Специфической для государства является такая форма распоряжения, как приватизация.

Приватизация есть основание перехода права собственности государства, государственных или муниципальных образований частным лицам. Приватизировано может быть только имущество, могущее быть объектом права собственности - предприятия или их части как имущественные комплексы или обособленные вещи, главным образом недвижимость. Причем для этих двух видов объектов установлен разный режим приватизации. Обязательственные требования обособленно вообще не могут быть приватизированы, поскольку они не являются объектом права собственности.

Как правило, приватизация должна рассматриваться как специфический договор купли-продажи. Особенность заключается прежде всего в наличии в этой купле-продаже существенного публичного элемента, относящегося к основаниям, условиям и порядку заключения договора. В некоторых случаях приватизацию следует квалифицировать как договор дарения (приватизация жилых помещений), тоже включающий существенный публично-правовой элемент. Однако во всех случаях это переход права собственности на имущество, которое может быть объектом права собственности. В зависимости от характера объекта находятся порядок и условия приватизации.

266 —______

Осуществление права государственной собственности по общему правилу находится в зависимости от того, закреплено ли имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление какой-либо организации, либо находится в ведении казны. Приватизируемое имущество, как правило, относится к первой группе. Несмотря на это, "распоряжение" им при приватизации осуществляет в принципе не организация, за которой оно закреплено, а органы, представляющие государство в целом. Право хозяйственного ведения или оперативного управления как бы предварительно прекращаются.

\^ праве собственности на землю Существует много других вопросов, касающихся нрава собственности. К числу важнейших из них относится право собственности на землю. Он до сих пор не решен. Как известно, статьяя13 Закона о введении в действие части первой ГК предусмотрела, что глава 17 ГК "Право собственности и другие вещные права на землю" вводится в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ. Формально глава 17 принята, отложено только ее введение в действие. Однако фактически одновременно с принятием Земельного кодекса возможно внесение в нее изменений.

При этом нужно иметь в виду положения Конституции Российской Федерации, которые остаются определяющими - и для законодателя. Отказ от них требует предварительного изменения Конституции.

Первым из таких конституционных положений, которые заслуживают быть отмеченными, является возможность существования права собственности на землю не только государства и муниципальных образований, но и частных лиц. Об этом прямо говорят часть 2 статьи 94, часть 1 статьи 36 Конституции. Отказ от этого положения не только на региональном, но и на федеральном уровне был бы неконституционен.

Второе конституционное положение касается осуществления и ограничения права собственности на землю. Часть 2 статьи 36 Конституции устанавливает, что владение, пользование и даже распоряжение землей (равно как и другими природными ресурсами) осуществляются собственниками свободно, т.е. без ограничений. Возможны только два основания ограничений — нанесение ущерба окружающей среде и нарушение прав и законных интересов других лиц. Разумеется, объем ограничений зависит от трактовки этих ос-

267

нований. Однако при толковании этих оснований трудно не обратить внимание на сходство приведенной формулы с частью 3 статьи 17 Конституции: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Представляется, что в этом последнем случае Конституция безусловно говорит об уже существующих субъективных правах других лиц.

Третье положение Конституции, на которое представляется важным обратить внимание, заключается в том, что часть 3 статьи 36 отсылает к федеральному закону для определения условий и порядка лишь пользования землей, ничего не говоря об условиях и порядке осуществления других правомочий, в частности права распоряжения. Напрашивается выыод, что условия и порядок осуществления таких других правомочий не подлежат определению федеральным законом. И вряд ли можно прийти к заключению, что они должны определяться законодательством субъекта федерации.

Пункт "в" статьи 72 Конституции относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъею-ов Российской Федерации. Пункт "к" той же статьи относит к совместной компетенции вообще все земельное законодательство. Но пункт "о" статьи 71 Конституции гражданское законодательство в целом относит к ведению Российской Федерации. Из этого соотношения следует, что гражданско-правовые вопросы комплексных отраслей, к которым относится и земельное законодательство, в частности о правомочиях собственника, находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы же административного права могут решаться и субъектами федерации, если они не решены на федеральном уровне. Общий принцип заключается в том, что гражданско-правовые нормы комплексных отраслей законодательства могут устанавливаться только Федерацией, а административные - и субъектами федерации. Из этого следует вывод, что гражданско-правовые вопросы права собственности на землю находятся в исключительном ведении Федерации, а административно-правовые - в совместном ведении Федерации и ее субъектов. При условии, что в праве собственности на землю очень существенное значение имеет публичный элемент, роль административного начала в содержании права собственности на землю оказывается чрезвычайно существенной.

Представляется важным остановиться и на некоторых выводах, вытекающихизпункта2статьи214ГК(этастатьявходитвгл. 13,а не 17 ГК, и уже вступила в действие): "Земля и другие природные

ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических диц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Это значит, что закон устанавливает презумпцию государственной собственности (даже не муниципальной) на землю, — при отсутствии доказательств права собственности других лиц, собственником является государство. Однако при этом вопрос о субъекте права собственности остается открытым - является ли таким субъектом Федерация или субъект федерации. Нужны совершенно четкие критерии распределения права собственности на землю между субъектами, наделенными публичной властью - Федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями.

Объектом субъективного права собственности может быть только индивидуально-определенная вещь, поэтому обращает на себя внимание, что ГК в большинстве случаев говорит о праве собственности не на землю, а на участки земли (или недр и т.п.). Юридически это гораздо более точно.

Правовой режим разных объектов права собственности определяется не только в ГК, но и в законах иного рода, специально посвященных таким объектам, иногда посвященных организациям или видам деятельности.

Такой огромный по важности и объему вопрос, как право собственности на землю, естественно, нуждается в специальном рассмотрении.

Е)ыводы

Произведенный обзор новейших законодательных материалов о праве собственности показывает, что Гражданский кодекс Российской Федерации, базирующийся на положениях Конституции России, содержит крупнейшие принципиальные новшества, призванные обеспечить соответствие гражданского законодательства и особенно его важнейших институтов, к которым несомненно принадлежит и право собственности, потребностям современной экономической системы.

Задача чрезвычайной важности заключается в том, чтобы обеспечить точное понимание этого законодательства и его неуклонное применение.

Вместе с тем совершенно ясно, что Гражданским кодексом исчерпать законодательсптао о праве собственности не удастся. Проблемам права, собственности посвящено очень обширное законодательство, более того, существуют также многочисленные иные правовые акты,

268

269

изданные в установленном порядке. Это акты по трем основным направлениям — они посвящены объектам права собственности, отдельным видам организаций, а также отдельным видам деятельности. В целом система норм оказывается очень обширной и сложной.

Действующее законодательство решает далеко не все существующие проблемы. В процессе законотворческой деятельности предстоит закрыть многие пробелы и бреши законодательства. Опыт применения законодательства, развивающаяся практика помогут усовершенствовать лишь некоторые ныне действующие правила, в том числе содержащиеся в ПС Гражданский кодекс сделал первые шаги по приведению категорий права собственности в соответствие с экономической системой. Но это только первые шаги. Многое надо доделывать.

Среди проблем, подлежащих регламентации, находятся прежде всего те, которые так или иначе названы Конституцией. Пальма первенства здесь принадлежит праву государственной собственности. Предоставление собственнику - государству, государственному или муниципальному образованию - права управления ею (п. "д" ст. 71, ст. 130 и ст. 132 Конституции) еще не означает установления порядка такого управления. Есть необходимость определить, кто устанавливает такой порядок, кто осуществляет управление и даже само содержание понятия "управления", которое не входит в число правомочий собственника - по-видимому, оно включает не только частноправовые, но и публично-правовые элементы. Нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, государственными и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблематика связана с п. "г" ст. 72 Конституции), равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. "в" ст. 72 Конституции). Подлежат определению особенности правового статуса государственных акционерных обществ, порядка доверительного управления ценными бумагами, доверительного управления государственной собственностью, в том числе принадлежащими государству ценными бумагами и т.п.

Нужно постоянно следить за развитием потребности в новом правовом регулировании и в совершенствовании действующего, контролировать системность такого регулирования, ядром которого является Гражданский кодекс.

Самостоятельным объектом постоянного наблюдения должны быть процессы осуществления и соблюдения действующего законодательства, которые представляют собой важный критерий его эффективности.