Учебный год 22-23 / Дозорцев о праве собственности

Сферой применения механизма, выражаемого категорией предприятия как юридического лица, становится государственная собственность. Первоначально этот механизм применялся и в других сферах - в сфере кооперативных и общественных организаций. Сейчас с переходом к новой экономической системе закон прямо ограничил его применение только для государственной и муниципальной собственности, исключая высокую концентрацию собственности и монополизм в других сферах. Но тем самым именно в госу-

250

251

дарственной сфере сохраняется предпосылка для неэффективной хозяйственной деятельности, которую призвана устранить новая экономическая система. От этой неэффективности страдает прежде всего государственная собственность, а значит и все общество.

Вместе с тем передавать всю государственную собственность, все государственные предприятия в частные руки было бы неправильно, по крайней мере в течение обозримого будущего. Было бы неправильно утратить контроль общества над многими важнейшими и значительными по своему объему сферами экономики. Но одновременно необходимо обеспечить их эффективное функционирование, вписав их в современную экономическую систему. В чем же заключается выход из сложившегося положения? Представляется, что решение лежит на пути акционирования. Существующие государственные предприятия могут быть превращены в акционерные общества, все акции которых принадлежат государству. Это значит, что право государственной собственности на эти предприятия как объект права прекратится, они станут объектом права собственности вновь образованных акционерных обществ. Разрыва между правом собственности и правосубъектностью больше не будет и предприятия станут функционировать в экономике на тех же основах, что и все остальные субъекты. В то же время государство сохранит полный контроль за деятельностью соответствующих организаций. Для этого должен быть использован механизм управления акциями, принадлежащими государству, который подлежит самой тщательной разработке. Существующие акты для этой цели совершенно недостаточны.

При акционировании организаций, основанных на праве хозяйственного ведения, задачи, связанные с обеспечением государственного контроля, были бы выполнены, может быть, даже более эффективно, а многие недостатки, истоки которых лежат в архаичности системы, основанной на командно-административных методах, уйдут. В праве оперативного управления административная подчиненность носителя этого права собственнику сохраняется, следовательно сохранение исторически сложившихся неэффективных ныне методов осуществления правомочий неизбежно.

От права хозяйственного ведения с предприятием как разновидностью юридического лица следовало бы отказаться. Для всех подобных целей лучше использовать форму акционерных обществ или иных объединений. Унитарные государственные предприятия тоже имеют право на существование, но лишь как уникальные, их

создание может определяться только специальными единичными обстоятельствами, потому их статус подлежит определению не общим образом, >

Вопрос о статусе предприятия как института, олицетворяющего разрыв права собственности и правосубъектности, имеет и важнейший внешнеэкономический аспект.

Наше государство в течение многих лет боролось за обособление ответственности государства-собственника и принадлежащих ему предприятий, оно добилось в этом деле значительных успехов. Обособленная, самостоятельная имущественная ответственность государства и государственных юридических лиц стала одной из основ организации внешнеэкономических отношений.

Сейчас от принципа обособленной, самостоятельной имущественной ответственности казенных предприятий и государства закон прямо отказался (причем как-то странно — государство несет субсидиарную имущественную ответственность по долгам казенных предприятий, но закон нигде прямо не говорит, можно ли обратить взыскание на имущество казенных предприятий по долгам государства).

Однако четкие грани между казенным и просто унитарным предприятием отсутствуют, у Правительства как органа исполнительной власти имеются достаточно легкие возможности трансформировать одну форму предприятия в другую, поскольку даже казенные предприятия типизированы и не представляют собой уникальный феномен, каждый раз индивидуально учреждаемый законом. Поэтому самый принцип обособленной, самостоятельной имущественной ответственности государства и государственных предприятий вообще оказывается под угрозой, становится трудно защитимым. А это влечет за собой далеко идущие последствия в организации внешнеэкономических связей, даже при условии, что в этих связях значительную и все возрастающую роль стали играть частные юридические лица, не имеющие форму предприятий и являющиеся собственниками.

Возвращаясь к внутренним проблемам, следует отметить, что механизм акционерного общества создает дополнительные возможности для эффективного управления и контроля за деятельностью государственных акционерных обществ со стороны государства. В настоящее время руководство предприятий назначается на чисто административной основе, на тех же началах осуществляется и кон-

252

253

троль за их деятельностью. Это создает благоприятные возможности для разнообразных злоупотреблений. Между тем механизм функционирования акционерных обществ, контроля за деятельностью их руководства тщательно отработан за многие годы. Его применение к государственным акционерным обществам помогло бы вполне нормализовать положение.

Акционирование еще не означает подлинную приватизацию, хотя и является приватизацией по форме (собственность государства или муниципального образования превращается в собственность частного лица - акционерной компании, контроль над которой полностью принадлежит субъекту, наделенному публичной властью). Вместе с тем акционирование облегчит подлинную приватизацию на том этапе, когда она будет сочтена целесообразной.

Право хозяйственного ведения как институт гражданского права следовало бы исключить вообще, равно как и фигуру предприятия как субъекта гражданского права (комплекс вопросов, связанных с казенными предприятиями, нуждается в особом рассмотрении). Консервативная позиция, занятая в этом вопросе Гражданским кодексом, нуждается в корректировке, тем более что для нее нет никаких объективных оснований.

Хозяйственное ведение в новых условиях обнаруживает свою полную неэффективность, которая ничем не компенсируется. Была сделана попытка совместить несовместимое, сочетать наследие командно-административной системы - хотя и в несколько измененной форме - с новыми экономическими началами. Из этой попытки ничего не могло выйти.

Несмотря на наличие в ряде стран с традиционно развитой рыночной экономикой большой государственной промышленности, ни в одной из них не существует в обобщенном виде категорий, подобных "хозяйственному ведению" и "оперативному управлению". Создание каждой хозяйственной организации, имущество которой находится в государственной собственности, рассматривается как аномалия, исключение, а потому статус этой организации и правовой режим ее имущества определяются специальным законом >

Некорректность "хозяйственного ведения" и "оперативного управления" как общих категорий создает соблазн и возможности их ненадлежащего использования, совершенно неадекватного и даже противоестественного применения. Например, некоторые организации, которые по определению могут иметь имущество только на началах права оперативного управления, правоспособность которых

исключает возможность быть носителями права собственности, вдруг наделяются способностью быть собственниками.

Так, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в пункте 2 статьи 27 провозглашает, что "высшему учебному заведению принадлежит право собственности (выделено мною - В.Д.) на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими лицами..„а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности" . Между тем высшие учебные заведения по структурному типу юридической личности принадлежат, во всяком случае преимущественно, к учреждениям. Статья 120 ГК (абзац 2 п. 1) содержит императивную норму, в соответствии с которой права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются как право оперативного управления (см. ст. 296 ГК). Как они приобретают имущество на праве собственности, неясно, даже если принять во внимание не очень внятную норму пункта 2 статьи 298 ГК о том, что доходы учреждения от собственной деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его "самостоятельное распоряжение".

Или наоборот, провозглашается закрепление государственного имущества в хозяйственное ведение негосударственного юридического лица (см., например, ст. 9 Закона "Об основах федеральной жилищной политики" 1992 г. или ст. 18 Закона "О приватизации жилищного фонда" в редакции от 23 декабря 1992 г.). Это прямо противоречит самому понятию хозяйственного ведения, ибо в соответствии со статьей 294 ГК оно может принадлежать только государственному или муниципальному унитарному предприятию. Значит, закрепление его за другим субъектом означает незаконное разбазаривание государственного имущества.

Столь же некорректны формулировки, относящиеся к праву хозяйственного ведения и оперативного управления, которые содержатся в законах более общего характера - об общественных объединениях и о профсоюзах.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"* (принят 14 апреля 1995 г.) в статье 32 говорит о том, что "в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава для данных организаций, собственниками иму-

СЗРФ, 1995, №21, ст. 1930.

щества являются общественные организации в целом", а их структурные подразделения "имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками". Но структурные подразделения вообще не являются юридическими лицами и следовательно не могут как таковые иметь никаких гражданских прав, в том числе и права оперативного управления. Никакого имущества на праве оперативного управления собственник закрепить за ними не может. А территориальные организации, входящие в состав союза (ассоциации) в качестве самостоятельных субъектов, являются собственниками, а не носителями права оперативяого управления. Единый устав не может служить критерием для выделения права оперативного управления.

Статья 35 того же закона тоже вызывает возражения с точки зрения общих принципов ГК. Она устанавливает, что общественные учреждения, созданные и финансируемые собственником, в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют право оперативного управления. Эта статья довольно последовательно проводит режим оперативного управления, вплоть до субсидиарной ответственности собственника. Разница лишь в одном, но достаточно существенном. ГК говорит об организации, подведомственной собственнику, который наделил ее имуществом, только в этом случае такой режим обоснован. А рассматриваемый закон говорит об организации, не подведомственной собственнику, которая лишь управляется лицами, назначенными учредителем (ст. 11 ). Она в рассматриваемом отношении аналогична фондам (ст. 10), которые в соответствии со статьей 118 ГК являются собственниками переданного им учредителями имущества, а не носителями права оперативного управления.

Также вызывает возражения и положение, содержащееся в статье 24 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"^, говорящая о праве профсоюзов уже не на оперативное управление, а на хозяйственное ведение. Она устанавливает, что профсоюзы имеют имущество на праве собственности, но они также "владеют и пользуются переданным им в установленном порядке в их хозяйственное ведение иным имуществом". При этом нигде не установлено, кто и когда передает им имущество в хозяйственное ведение и каков порядок такой передачи. Статья 28 предусматривает предоставление работодателем профсоюзам в бесплатное пользование не-

которых видов имущества, но это не хозяйственное ведение, а бесплатное пользование. Организация, получающая имущество, никак не "подчинена" ее собственнику, поэтому режим не может быть хозяйственным ведением. Тут тоже накладка. Даже если бы речь шла о передаче имущества профсоюзного объединения входящей в его состав организации, нельзя было бы говорить о праве оперативного управления, ибо каждая из этих организаций является собственником своего имущества.

Вряд ли такое "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" можно рассматривать как категории, предусмотренные ГК, скорее это нечто другое.

Типаж юридической личности, присущие ему признаки определяются императивными нормами закона. Никакого усмотрения сторон здесь не допускается, иное противоречило бы интересам других участников рынка, создавало бы для них неопределенность. Известная доля усмотрения допускается лишь по вопросам, определяющим внутренние взаимоотношения участников юридического лица, если у него нет участников, то и эти элементы усмотрения отпадают.

Однако на практике много случаев, когда типаж юридической личности, предусмотренный ГК и провозглашенный в учредительном акте, определяющем статус конкретной организации, не выдерживается, особенно для государственных учреждений. Создается промежуточная фигура, эдакая полукошка - полумышка, обладающая признаками юридических лиц разных типов, что законом не допускается. Часто такая ситуация провоцируется внутренними недостатками, присущими режимам хозяйственного ведения и оперативного управления.

Так, Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации^, утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1995 г. № 797) предусматривая, что Управление делами является федеральным органом исполнительной власти (п. 1), устанавливает, что оно представляет собой юридическое лицо, имеющее самостоятельный баланс и имущество, закрепленное за ним "на праве оперативного управления" (п. 3). Иначе говоря) как юридическое лицо оно относится к числу учреждений. А в пункте 7 говорится, что средства Управления делами, отражаемые на его балансе, состоят из закрепленных за ним на праве оперативного управления основных фондов и оборотных средств. Но учреждение, имеющее

СЗРФ, 1996. №3, ст. 148.

СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3288.

256

257

имущество на праве оперативного управления, не может иметь на своем балансе оборотных средств, этот признак присущ только хозяйственному ведению. У органа исполнительной власти могут быть оборотные средства, но их предназначение не собственная деятельность как юридического лица, а лишь распределение среди подведомственных организаций, которое осуществляется им в качестве органа управления, а не субъекта гражданского права - юридического лица, такие средства не могут находиться на его собственном балансе как юридического лица. Оборотными не могут быть признаны и средства, поступившие в распоряжение учреждения в порядке пункта 2 статьи 298 ГК РФ. Несоответствие Положения установкам закона здесь совершенно очевидно.

Также противоречащее закону смещение типажей юридических лиц можно отметить в Уставе Российской государственной цирковой компании^ утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 196. Трудно понять, идет ли речь об органе управления или юридическом лице, а если о юридическом лице, то является ли оно учреждением или унитарным государственным предприятием.

Число подобных примеров можно легко увеличить. Рассматривая вопрос о праве хозяйственного ведения и оперативного управления, следует обратить внимание не только на содержательную, но и на формально-юридическую сторону дела, на юридическую сущность этой категории, на противоречие рассмотренных попыток ее использования самому их существу.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления - это способ управления имуществом собственником через созданные им и подведомственные, принадлежащие ему организации, оно объективно представляет собой не самостоятельное вещное право, а способ осуществления права собственности. Другое лицо, кроме принадлежащей собственнику организации, не может иметь права хозяйственного ведения или права оперативного управления и наоборот, эти организации не могут иметь имущество на другом основании, иначе создавалось бы внутреннее противоречие.

Об этом говорит и история развития законодательства. Первоначально право оперативного управления было создано для осуществления права лишь государственной собственности, которое в связи со своими масштабами могло осуществляться в условиях использования рыночного инструментария только через государствен-

ные организации - юридические лица. Как известно, эта категория впервые была введена Основами гражданского законодательства 1961 г., в которых статья 21 предусматривала, что "государственное имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций ...". Иначе говоря, управление имуществом, находящимся в государственной собственности, осуществляет собственник - государство через принадлежащие ему организации (понятие "управления" включает в себя не только право осуществления правомочий собственника, но и право совершения фактических действий).

Потом обнаружилось, что категория оперативного управления имеет значение не только для государственной собственности, оно осуществляется не только через государственные организации. В Основы было внесено изменение. Статья 21 Основ в старой редакции была отменена и вместо нее право оперативного управления стало регламентироваться статьей 26' в редакции от 30 октября 1981 г. Новая реальность заключалась в том, что появились государственно-кооперативные организации, которые ввиду наличия в них государственной собственности не объявлялись собственниками. Сособственники осуществляли право общей собственности через право оперативного управления. Но статья 26' пошла дальше. Содержащееся в ней принципиальное новшество заключалось в том, что она вышла за рамки государственной собственности, распространив право оперативного управления не только на государственно-кооперативные, но и на межколхозные организации, не имевшие государственного элемента. Аналогичные изменения были внесены и в ГК РСФСР.

Однако реально право оперативного управления использовалось еще более широко. Скажем, центры кооперативных систем создавали организации на унитарной основе. Например, Центросоюз создавал унитарные предприятия и учреждения, которые наделялись имуществом, находящимся и остающимся в собственности Центросоюза. Управление этим имуществом такие организации осуществляли на праве оперативного управления, имеющем ту же природу, что и у государственных организаций. Та же система использовалась и в общественных организациях (профсоюзы, ДОСААФ и т.д.). Но общий принцип оставался неизменным - правомочия собственника осуществляет собственник через принадлежащие ему, подведомственные организации. Право оперативного управления тесно переплеталось с категорией "подведомственности".

СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 901.

258

259

Применение этой категории было расширено в соответствии со сложившейся практикой Основами гражданского законодательства 1991 г. Здесь были расставлены все точки над "i". Статья 47 Основ предусмотрела в общей форме, что право хозяйственного ведения принадлежит предприятию, созданному собственником переданного ему имущества, а право оперативного управления принадлежит учреждению, собственник имущества которого финансирует его за собственный счет (ст. 48). Но общий принцип - закрепление права оперативного управления и хозяйственного ведения за организацией, подведомственной собственнику, подчиненной ему -остается незыблемым. Право оперативного управления и хозяйственного ведения никогда не давало возможности управлять чужой собственностью. И наоборот - организации, которые могут быть собственниками, не могут наделяться правом хозяйственного ведения или оперативного управления.

На тех же принципах построен и ныне действующий Гражданский кодекс РФ. Например, статья 295 ГК исходит из того, что организация, наделенная правом хозяйственного ведения, создается, реорганизуется и ликвидируется собственником закрепляемого за ней имущества, который назначает ее руководителя. Это организация, принадлежащая собственнику, подведомственная ему. Такого права не может быть у организации, не принадлежащей собственнику. На той же идее основана и статья 296 ГК, относящаяся к праву оперативного управления, наделенная им организация действует "по заданию" собственника. Тот же вывод вытекает и для права хозяйственного ведения, и для права оперативного управления из статьи 299 ГК.

Сказанное находит полное подтверждение и в нормах о юридических лицах. Так, статья 120 ГК прямо говорит, что учреяедением признается организация, созданная собственником. А статья 114 ГК говорит о создании унитарного предприятия по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, т.е. органа, действующего от имени собственника. То же относится и к образованию казенного предприятия, создаваемого по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (ст. 115 ГК). Всегда и везде право хозяйственного ведения и право оперативного управления осуществляется организациями, принадлежащими собственнику. В этом суть такого права.

Попытки квалифицировать оперативное управление и хозяйственное ведение как чисто цивилистические категории — вещные

или обязательственные права — ошибочны, они не соответствуют объективно существующей действительности и ничего объяснить не могут. Эти категории представляют собой органическое соединение административных и гражданско-правовых начал, их чисто цивилистическая трактовка неосновательна. Именно вследствие такого соединения они есть рудимент командно-административной системы и не соответствуют логике современного регулирования имущественных отношений. Оправданность подобного положения с одним из центральных, исходных институтов правовой системы более чем сомнительна.

Право оперативного управления и право хозяйственного ведения есть способы осуществления права собственности, поэтому за их носителями закрепляются правомочия собственника, хотя и ограничиваемые в интересах собственника (на совершение некоторых действий требуется разрешение собственника и т. п.). При этом право собственника непосредственно осуществлять свои правомочия прекращается, оно восстанавливается лишь при прекращении права оперативного управления или хозяйственного ведения. Самое право собственности проявляется для этих двух категорий по-разному. В отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, право собственности (тут закон в настоящее время ограничивает только правом государственной - в двух вариантах - или муниципальной собственности) проявляется прежде всего в возможности ликвидировать предприятие, прекратив право хозяйственного ведения, и после этого распорядиться своим имуществом - чаще всего на властно-административных, но и на гражданско-правовых началах. В отношении имущества, закрепленного на праве оперативного управления (это может быть имущество, принадлежащее как образованию, обладающему властными полномочиями, так и частному лицу), проявления прав собственника шире.

Осуществление функций собственника непосредственно государством, Государственную собственность составляют две группы имущества. Одна - это все имущество государства, включая закрепленное в оперативное управление или хозяйственное ведение за государственными организациями. Вторая - это нераспределенное между последними имущество (включая средства государственного бюджета), которое составляет государственную (и муниципальную) казну (см. п. 4jCT. 214 ГК).

Государство непосредственно не осуществляет правомочия собственника в отношении закрепленного за государственными орга-

260

261

низациями имущества. И в отношении второй группы имущества государство тоже, как правило, не осуществляет гражданских правомочий собственника. Оно реализует свое право властными методами, путем распределения имущества казны между государственными предприятиями и учреждениями, а иногда путем выделения его другим субъектам права. Для осуществления правомочий собственника здесь требуется специальное решение, порядок принятия которого в настоящее время в общей форме еще законодательно не определен.

Важной формой проявления права собственности государства на имущество, закрепленное в хозяйственное ведение или оперативное управление государственных предприятий и учреждений, является право перевода этого имущества из первой группы во вторую. Собственнику предприятия, имеющему имущество в хозяйственном ведении, принадлежит право его ликвидации (п. 1 ст. 295 ГК). Имущество такого ликвидированного предприятия переходит в казну государства. То же относится и к государственному учреждению (равно как и казенному предприятию), за которым имущество закреплено в оперативное управление. Кроме того, имущество, закрепленное за казенным предприятием и учреждением, может быть изъято собственником, если оно является излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК). Этими случаями исчерпываются по действующему законодательству основания правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК).

Закрепленное за государственными учреждениями и предприятиями имущество не находится в непосредственном ведении государства - не входит в состав его казны - и оно не осуществляет в отношении него распорядительные функции. Только переход этого имущества в казну порождает такое право. По тем же основаниям обращение взыскания по долгам государства возможно только на имущество, находящееся в составе казны - не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. То же в полной мере относится и к субсидиарной ответственности государства — по долгам государственных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК), казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и в других случаях, которые могут быть установлены законом.

Итак, государство непосредственно осуществляет функции собственника в отношении имущества, входящего в состав государственной казны. При этом закон устанавливает единые принципы

для государственной казны Российской Федерации и субъектов федерации (ст. 214 ГК) и казны муниципальных образований (ст. 215 ГК). Поэтому сказанное распространяется на все группы государственной собственности и на собственность муниципальных образований, хотя бы последняя специально и не называлась.

Если речь идет об осуществлении гражданских правомочий государства как собственника (осуществление права собственности методами публичного права здесь рассматриваться не будет), то прежде всего нужно установить те органы, которые управомочены осуществлять эту деятельность. К сожалению, прямые указания закона на этот счет очень скудны.

Статья 125 ГК предусматривает, что такие действия от имени государства совершают "органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". Никак конкретно эти органы не выделены. Установление этих органов осложняется еще и тем, что их компетенция определяется не обязательно законом, а любыми актами, определяющими их статус.