2. Субъекты правоотношений

по аэронавигационному обслуживанию

Субъектный состав договорных отношений и структура договорных связей по аэронавигационному обслуживанию воздушных судов в Российской Федерации были предопределены Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. N 424 "О совершенствовании функционирования и развитии системы организации воздушного движения в Российской Федерации" <*>. Данным Постановлением было установлено, что аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства России осуществляется на основании соглашений, заключаемых от имени государства Министерством транспорта Российской Федерации (Комиссией по регулированию воздушного движения) с этими пользователями. При этом аэронавигационное обслуживание было отнесено к федеральным государственным нуждам, а Министерство транспорта Российской Федерации (Комиссия по регулированию воздушного движения) определено в качестве государственного заказчика в области аэронавигационного обслуживания.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1994. N 3. Ст. 217.

В соответствии с Постановлением организации, осуществляющие аэронавигационное обслуживание, как занимающие доминирующее положение в этой области, не вправе отказываться от заключения государственных контрактов в установленном порядке. Также было установлено, что средства, получаемые в качестве платы за аэронавигационное обслуживание, должны направляться на оплату услуг предприятий и организаций аэронавигационного обслуживания и финансирование развития системы организации воздушного движения в России. Кроме того, Министерство транспорта Российской Федерации получило право заключать кредитные соглашения для получения необходимых средств на развитие системы организации воздушного движения в Российской Федерации с погашением кредитов за счет средств, получаемых в качестве платы за аэронавигационное обслуживание.

Во время принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. N 424 в составе Министерства транспорта Российской Федерации действовали Комиссия по регулированию воздушного движения (Росаэронавигация) и департамент воздушного транспорта, как было предусмотрено Положением об этом Министерстве <*>.

--------------------------------

<*> См.: Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1993 г. N 457 // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. N 21. Ст. 1913.

В последующие годы имело место несколько реорганизаций управления транспортным комплексом страны, сопровождавшихся переходом функций государственного заказчика в области аэронавигационного обслуживания. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 1996 г. N 382 "О совершенствовании системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации" <*> была образована Федеральная авиационная служба России, в состав которой была передана и Росаэронавигация <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1065.

<**> См. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 1996 г. N 583 "Вопросы Федеральной авиационной службы" // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2510.

Вскоре на основании Указа Президента Российской Федерации от 17 августа 1999 г. N 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> Федеральная авиационная служба России была преобразована в Федеральную службу воздушного транспорта России (далее - ФСВТ России). И, наконец, Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <**> Федеральная служба воздушного транспорта России упразднена, а ее функции, в том числе в области аэронавигационного обслуживания воздушного транспорта, вновь переданы Министерству транспорта Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 34. Ст. 4223.

<**> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.

Правда, возникает вопрос о правопреемстве по обязательствам, которые принимали на себя соответственно Министерство транспорта Российской Федерации (в лице Росаэронавигации), Федеральная авиационная служба России и Федеральная служба воздушного транспорта России, в частности, по государственным контрактам на аэронавигационное обслуживание и по договорам с пользователями соответствующих услуг в период своей деятельности до очередной реорганизации. По этому поводу в юридической литературе высказано мнение о том, что, поскольку за ФСВТ России "закреплялся статус юридического лица... имевшиеся у ФСВТ России гражданско-правовые обязательства могут рассматриваться как прекращенные на основании ст. 419 ГК РФ, согласно которой "обязательство прекращается ликвидацией юридического лица..." Вместе с тем публично-правовые обязательства ФСВТ России (например, в части исполнения требований Чикагской конвенции и иных международных договоров России в области воздушных сообщений, обязательства по государственному заказу и т.п.) подлежат исполнению другим специально уполномоченным органом в сфере гражданской авиации, как осуществляемые от имени государства" <*>.

--------------------------------

<*> Евкин В.И., Юрьев С.С. Правовые проблемы аэронавигации (очерк теории и анализ судебной практики). М.: Союз юристов Москвы, 2002. С. 17.

Приведенные рассуждения относительно прекращения гражданско-правовых обязательств ФСВТ России на основании ст. 419 ГК и перехода к Министерству транспорта РФ так называемых публично-правовых обязательств (в том числе обязательств по государственному заказу) указанной Федеральной службы основаны исключительно на том обстоятельстве, что ФСВТ России в свое время наделялась статусом юридического лица. Между тем как юридическое лицо ФСВТ России могла функционировать лишь в организационно-правовой форме государственного учреждения, обладающего правом оперативного управления закрепленным за ним имуществом.

Как известно, государственное учреждение как субъект оперативного управления не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК). Поэтому ФСВТ России, действующая в качестве учреждения, могла заключать от своего имени лишь те сделки, которые были направлены на организацию деятельности ее аппарата, да и то в пределах сметного финансирования этих целей. Обязательства, вытекающие из таких сделок, действительно следует считать прекращенными в связи с ликвидацией соответствующего юридического лица (государственного учреждения) при том условии, что по этим обязательствам государство (Российская Федерация) несет субсидиарную ответственность (ст. 120 ГК).

Что же касается иных обязательств, которые приняли на себя Федеральная авиационная служба России и Федеральная служба воздушного транспорта России в период их функционирования, то, заключая соответствующие государственные контракты и договоры, они могли действовать только в качестве федеральных органов исполнительной власти, обладающих необходимыми полномочиями. Вместе с тем данное обстоятельство нисколько не влияет на гражданско-правовую природу соответствующих обязательств и не придает им публично-правового характера.

Как известно, Российская Федерация и иные публичные образования могут участвовать непосредственно в гражданско-правовых отношениях, и в этом случае они выступают в гражданском обороте на равных началах с иными субъектами гражданских правоотношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). При этом от имени Российской Федерации своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК). Поэтому, конечно же, реорганизация государственных органов или даже их упразднение никак не могут служить основанием прекращения гражданско-правовых обязательств и, более того, не влияют на субъектный состав гражданских правоотношений, участником которых является не соответствующий государственный орган, а Российская Федерация. Поэтому рассматриваемая проблема не имеет отношения к вопросам, связанным с правопреемством по обязательствам или с основаниями их прекращения. Речь идет, скорее, о переходе компетенции от одного государственного органа (реорганизованного или упраздненного) к другому, в рамках которой соответствующий государственный орган получает полномочия представлять Российскую Федерацию в соответствующих правоотношениях.

Итак, в настоящее время именно Министерство транспорта Российской Федерации является тем федеральным органом исполнительной власти, который уполномочен проводить государственную политику в области гражданской авиации, выступать государственным заказчиком в сфере аэронавигационного обслуживания и представлять Российскую Федерацию в иных гражданско-правовых отношениях в рамках своей компетенции.

Помимо Министерства транспорта Российской Федерации непосредственными участниками правоотношений по обеспечению аэронавигационного обслуживания являются Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации, действующая в организационно-правовой форме федерального унитарного предприятия, а также сеть специализированных государственных унитарных предприятий по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, которые были образованы в качестве дочерних предприятий Государственной корпорации по организации воздушного движения в Российской Федерации.

Как отмечают В.И. Евкин и С.С. Юрьев, существенной особенностью государственных унитарных предприятий, предоставляющих услуги по аэронавигационному обслуживанию, является то, что они "функционируют на основании государственного контракта, заключение и исполнение которого есть обязанность, а не право этих предприятий. Деятельность этих предприятий осуществляется в непрерывном режиме (независимо от наличия или отсутствия воздушных судов в границах их зоны (района) ответственности) и регламентируется нормативными правовыми актами специально уполномоченного органа в области гражданской авиации". "Таким образом, - заключают авторы, - государственные предприятия по аэронавигационному обслуживанию, являясь юридическими лицами, созданными в качестве коммерческой организации, обладают специальной правоспособностью и фактически не осуществляют предпринимательской деятельности" <*>.

--------------------------------

<*> Евкин В.И., Юрьев С.С. Указ. соч. С. 22 - 23.

С последним утверждением (о том, что указанные государственные предприятия не занимаются предпринимательской деятельностью, поскольку они работают исключительно на основе государственного заказа) трудно согласиться. В аналогичном положении находятся многие федеральные унитарные (в том числе казенные) предприятия, например, выполняющие оборонные заказы, либо субъекты естественных монополий, выполняющие государственные заказы на экспортные поставки в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Однако при этом их деятельность не утрачивает предпринимательский характер, а соответствующие организации действуют в качестве коммерческих организаций. В этих случаях существенная особенность проявляет себя лишь в специфике предпринимательской деятельности, осуществляемой на основе государственного контракта по выполнению государственного заказа, а также в том, что государственные унитарные предприятия, оставаясь коммерческими организациями, обладают не общей, а целевой правоспособностью (ст. 49 ГК).

Определенные сомнения вызывает и другой вывод названных авторов относительно специфики государственных унитарных предприятий, осуществляющих аэронавигационное обслуживание. Они пишут: "При этом если в качестве структурных единиц эти предприятия в организационно-правовом аспекте входят в состав ФУП "Госкорпорация по ОрВД", то в организационно-технологическом - в состав единой военно-гражданской системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД) и являются ее оперативными органами. Деятельность ЕС ОрВД не подлежит ограничению или прекращению. Имущество ЕС ОрВД, согласно Воздушному кодексу Российской Федерации, может находиться только в федеральной собственности" <*>.

--------------------------------

<*> Там же. С. 23.

Государственные унитарные предприятия (даже будучи дочерними) ни при каких условиях не могут являться структурными единицами другого государственного унитарного предприятия (в том числе материнского). Напомним, что ранее (в советский период) понятием "структурные единицы" обозначались обособленные подразделения производственных объединений, которые в этом смысле противопоставлялись, с одной стороны, самостоятельным предприятиям, обладающим правами юридического лица, с другой стороны - иным структурным подразделениям, не наделенным в отличие от структурных единиц отдельными правомочиями, присущими юридическим лицам. Отношения дочерних унитарных предприятий с материнским государственным предприятием находятся совершенно в иной плоскости и предопределяются тем обстоятельством, что последнее является их учредителем, имеющим полномочия на утверждение уставов дочерних унитарных предприятий.

Кроме того, вряд ли возможно рассматривать государственные унитарные предприятия, оказывающие услуги в области аэронавигационного обслуживания, в качестве оперативных органов единой военно-гражданской системы организации воздушного движения Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14 ВК организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя: установление структуры воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства; обеспечение разрешительного порядка использования воздушного пространства; организацию воздушного движения (обслуживание (управление) воздушного движения, организация потоков воздушного движения); организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения; контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства осуществляется органами единой системы организации воздушного движения, а также органами пользователей воздушного пространства и органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) в установленных для них зонах и районах в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно Федеральным правилам использования воздушного пространства Российской Федерации (п. 67), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1084 <*>, обслуживание (управление) воздушного движения осуществляется центрами единой системы организации воздушного движения и органами пользователей воздушного пространства в процессе выполнения суточного плана использования воздушного пространства и включает в себя полетно-информационное обслуживание, консультативное обслуживание, диспетчерское обслуживание воздушного движения, а также аварийное оповещение.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 40. Ст. 4861.

Как усматривается из текста приведенных правовых норм, единая система организации воздушного движения представляет собой вовсе не объединение органов и организаций по субъектному признаку, а комплекс взаимосвязанных направлений деятельности, обеспечивающих безопасное и эффективное воздушное движение. В связи с этим можно говорить о том, что и деятельность специализированных государственных унитарных предприятий по оказанию услуг в области аэронавигационного обслуживания представляет собой необходимый элемент единой системы организации воздушного движения и в этом смысле названные предприятия играют роль центров этой системы, но не о том, что указанные государственные предприятия являются ее оперативными органами.