- •§ 2. Должности гражданской службы
- •§ I Понятие и виды гражданских служащих
- •209 208 Общая часть. Основные понятия и институты Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
- •213 212 Общая часть. Основные понятия и институты Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •215 214 Общая часть. Основные понятия и институты Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
- •§ 6. Прохождение гражданской службы
- •218 219 Общая часть. Основные понятия и институты Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
- •220 221 Общая часть. Основные понятия и институты Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
- •§ 7. Стимулы гражданской службы
- •§ 8. Дисциплинарная ответственность
- •227 226 Общая часть. Основные понятия и институты Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
. Понятие, принципы, основные виды
и правовые основы гражданской службы
Государственная гражданская служба определяется в ФЗ о системе государственной службы как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Гражданская служба — самостоятельный вид государственной службы и, следовательно, характеризуется как общими для государственной службы, так и своими специфическими признаками.
Общие признаки сводятся к тому, что данная служба является по своей природе государственной службой и состоит в профессиональной служебной деятельности. Особенности гражданской службы в том, что она имеет собственную правовую базу ее формирования и функционирования; строится на должности гражданской службы, определяющей назначение и содержание служебной деятельности; осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе государственными гражданскими служащими; законами устанавливаются особенности их правового статуса; назначение гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов РФ и государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Гражданская служба включает федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ и имеет материальной основой своего функционирования средства соответственно бюджета РФ и субъектов РФ. Должности гражданской службы учреждаются только в государственных органах, к ней не от-
203
202
Общая
часть. Основные понятия и институты
носится служба на предприятиях и в тех учреждениях, которые не являются государственными органами.
Принципы гражданской службы. ФЗ о системе государственной службы установлено, что кроме предусмотренных в нем федеральными законами о видах государственной службы могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Логичен вывод о допустимости расширения их перечня, но не его сужение. Законом о гражданской службе закрепляется в основном тот же перечень принципов, данный в ФЗ о системе государственной службы. Он дополнен лишь принципом стабильности гражданской службы, которая (стабильность) является одним из важнейших условий нормального и эффективного государственного управления.
Однако наряду с этим Законом необоснованно сужен перечень принципов путем исключения из него принципов законности, взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Исключение принципа законности ошибочно по существу; оно не учитывает требований ст. 15 Конституции РФ, того, что данный принцип составляет универсальную основу функционирования государства и местного самоуправления, специфического характера осуществления государственного управления.
Вызывает сомнение также недооценка принципа взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, подмена его отдельной статьей закона, содержащей конкретные нормы по этому вопросу. Известно, что регулирование с помощью принципов является более глубоким и широким; ему не противоречит обеспечение его реализации с помощью конкретных правовых норм. Именно такой метод реализации принципов государственной службы установлен ФЗ о системе государственной службы, предусмотрев, что реализация закрепленных в нем принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.
Виды гражданской службы. ФЗ о системе государственной службы и о гражданской службе в прямой форме подразделяют ее лишь на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ. Однако гражданская служба может быть классифицирована и по другим признакам (см. параграф 3 главы 8) например, с учетом принципа разделения осуществления государственной власти. При наличии общности гражданская служба в органах законодательной власти, исполнительной власти, правосудия, прокуратуры и т. д. имеет свои особенности, предусмотренные обеспечивающими ее нормативными правовыми актами.
Правовые основы гражданской службы. ФЗ о гражданской службе исходит из широкого представления о законодательстве о гражданской службе, понятием которого охватываются не только законы, но и подзаконные акты. При этом либо предполагаются, либо обозначаются акты конкретных видов федеральных государственных органов. В отличие от этого об актах субъектов РФ в Законе говорится в общем виде, без конкретизации, какими именно их органами они могут издаваться.
Согласно ст. 5 ФЗ о гражданской службе регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется: Конституцией РФ; ФЗ «О системе государственной службы РФ»; ФЗ «О государственной гражданской службе»; другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения государственной службы; указами Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; нормативными правовыми актами государственных органов. Выделенную позицию закона хотелось бы отнести к редакционным недоразумениям. Во-первых, она позволяет сделать ошибочный вывод, что другие перечисленные акты издаются будто бы не государственными органами, во-вторых, не ясно, какие именно имеются в виду государственные органы.
Важно также иметь в виду, что по смыслу ФЗ о системе государственной службы на нее не распространяются нормы трудового права. По ФЗ о гражданской службе нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом (ст. 73).
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование их государственной гражданской службы в соответствии с федеральными законами и актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральными нормативными правовыми актами сформулированы принципиальные положения о гражданской службе, обязательные для субъектов РФ. Ими определено, что в субъектах РФ формируется лишь государственная гражданская служба субъекта РФ; дано понятие должности государственной гражданской службы субъекта РФ; закреплены принципы, общие для гражданской службы; основные
205
204
Общая
часть. Основные понятия и институты
обязанности и права гражданского служащего; ограничения и запреты при поступлении и прохождении государственной службы и т. д.
Многие важные вопросы государственной гражданской службы могут решаться самими субъектами РФ, например, они выступают нанимателями гражданских служащих, финансируют их содержание, ведут реестр должностей гражданских служащих и др.
Однако в федеральном законодательстве не представлены в системном виде правовые нормы, четко разграничивающие полномочия Российской Федераций и ее субъектов в области государственной гражданской службы.
§ 2. Должности гражданской службы
«Должности гражданской службы» являются обобщающим понятием, охватывающим должности федеральной гражданской службы и должности гражданской службы субъектов РФ.
Должности федеральной гражданской службы учреждаются законом или указом Президента РФ; должности гражданской службы субъекта РФ — законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений ФЗ о гражданской службе в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
ФЗ о гражданской службе позволяет различать государственные должности и должности гражданской службы, учреждаемые также и для обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности.
Государственными должностями признаются государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъекта Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Юридическим доказательством нетождественности указанных должностей с должностями гражданской службы является различие в их целях и системе правовых актов, которыми они устанавливаются (учреждаются). Однако в> трактовке государственных должностей имеются неясности, в том числе и содержащиеся в ФЗ о гражданской службе. Так, в одних случаях констатируется, что они устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, а в других — они увязываются с лицами, их замещающими. Повторно подчеркнем: по закону должности гражданской службы учреждаются для обеспечения исполнения полномочий как | осударственных органов, так и лиц, замещающих государственные должности.
Виды должностей гражданской службы, их реестры. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.
Установлены четыре категории таких должностей: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты. Данные категории являются обобщающими (родовыми) понятиями, конкретизируемыми в законе. За основу классификации принята не специализация, а функционально-целевое назначение должностей.
К руководителям отнесены должности руководителей и заместителей руководителей: государственных органов; территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; представительств государственных органов; структурных подразделений соответствующих органов и представительств. Важным признаком должностей данной категории является то, что они могут замещаться на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.
Помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, представительств в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.
Специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока.
Обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документального, финансово- экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Попутно заметим, что в ФЗ о гражданской службе умалчивается о том, могут ли в государственных органах наряду с должностями гражданской службы предусматриваться должности, не являющие-
207
206
Общая
часть. Основные понятия и институты
ся должностями гражданской службы. По смыслу ФЗ о системе государственной службы это допускается (п. 6 ст. 8).
Должности гражданской службы подразделены на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности граждан ской службы.
При этом каждая категория должностей подразделяется на опре деленные группы; должности категории «руководители» и «помощники (специалисты)» — на высшую, главную и ведущую; должности категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и старшую; должности категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую.
Разумеется, что каждой из этих категорий и групп должностей гражданской службы свойственны специфические элементы, опре деляющие особенности правового положения гражданских служащих, замещающих соответствующие должности, а также их квали фикационные качества.
Не все указанные должности гражданской службы учреждаются в каждом государственном органе. В каких органах и какие имен но из указанных должностей гражданской службы учреждаются, определяется реестрами должностей государственной гражданской службы.
Реестр должностей федеральной гражданской службы утверждается указом Президента РФ, а реестр должностей гражданской служ бы субъекта РФ — законом или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ с учетом положений ФЗ о гражданской службе, а также структуры государственных органов, наименований, кате горий и групп должностей гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной гражданской службы.
В целях повышения ответственности и эффективности исполне ния гражданскими служащими возложенных на них обязанностей Законом введен должностной регламент, включающий в себя ква лификационные требования, перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе самостоятельно принимать решения, пе речень государственных услуг, оказываемых гражданам и организа циям.
В соответствии с категориями и группами должностей граждан ской службы устанавливаются квалификационные требования к ним. В их число входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, професси ¡м п.ным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения долж- м( и I т.IX обязанностей.