Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Марченко Источники права

.pdf
Скачиваний:
161
Добавлен:
13.12.2022
Размер:
3.46 Mб
Скачать

В иерархической структуре нормативных правовых актов субъектов РФ, по-

мимо названных, заметное место занимают и другие акты.

Среди них — акты органов исполнительной власти: постановления и распо-

ряжения правительств, указы и распоряжения президентов республик, поста-

новления и распоряжения глав администраций краев, областей, городов фе-

дерального подчинения и других субъектов РФ.

Имея подзаконный характер, эти акты должны издаваться только в полном соответствии с законами, на основе и во исполнение законов.

Акты органов исполнительной власти по своим природе и характеру таковы,

что они конкретизируют и в этом смысле развивают закон. Их соответствие закону означает, помимо всего прочего, что они как «вторичные» по отноше-

нию к нему акты не только не должны противоречить закону, но и, наоборот,

должны вписываться в закон, быть его естественным продолжением, служить реализации его требований.

Отличаясь от других актов широким диапазоном действия и многопро-

фильностью регулирования общественных отношений, а следовательно,

наибольшей степенью динамичности, акты органов исполнительной власти

«призваны осуществлять более оперативное и более конкретное правовое ре-

гулирование, нежели это делает закон, закрепляюший лишь самые значимые,

типичные и устойчивые общественные отношения».

По природе и назначению эти акты позволяют охватить регулятивным воз-

действием огромную массу индивидуальных особенностей различных обще-

ственных отношений, которые не могут быть охвачены и учтены с помощью того или иного закона.

Наряду с актами органов исполнительной власти субъектов РФ и другими нормативными правовыми актами в системе источников современного рос-

сийского права широкое распространение получили правовые договоры о партнерстве между Федерацией и ее субъектами по вопросам разграниче-

ния предметов ведения и полномочий между ними, а также соглашения меж-

ду различными субъектами РФ, с помощью которых регулируются, в частно-

241

сти, многие сферы общественных отношений между краями и областями, с

одной стороны, и входящими в них автономными образованиями — с дру-

гой.

Следует отметить, что внутрифедеральные договоры и соглашения для рос-

сийской правовой действительности — это явление новое, во многом неизве-

данное, требующее «глубокого осмысления и дополнительной законодатель-

ной регламентации». В отечественной правовой теории и юридической прак-

тике по отношению к нему в силу самых разных — объективных и субъек-

тивных — причин сложилось не однозначное отношение.

В особенности это касается договоров, заключаемых между Федерацией и субъектами РФ.

4.4. Правовая политика современной России и региональные акты

Совокупность нормативных правовых актов, исходящих от различных орга-

нов субъектов РФ, равно как и отдельные акты, обладающие различной юри-

дической силой в пределах территории того или иного региона, в значитель-

ной степени зависят от того, что в научной литературе именуется правовой политикой, а применительно к Федерации в целом и ее отдельным субъектам

— регионам соответственно федеральной и региональной правовой полити-

кой. Каковы федеральная политика, ее содержание, соотношение с регио-

нальной политикой, таким, в конечном счёте, будет её отражение в системе федеральных и подсистеме региональных актов.

При сильной федеральной власти и соответствующей правовой политике,

проводимой ею в интересах всей Федерации и составляющих ее регионов,

характер и дух федеральных и региональных актов благодаря, прежде всего,

усилиям центра будут направлены на укрепление государственного единства и единого для всей страны правового пространства. В случае же возникнове-

ния дисбаланса власти между Федерацией и регионами в пользу последних,

как это было в России в первой половине 1990-х гг., характер многих регио-

242

нальных, в особенности основополагающих нормативных правовых, актов с неизбежностью будет отражать проявляющиеся в реальной жизни и, соответ-

ственно, в правовой политике регионов сепаратистские и им подобные цен-

тробежные тенденции.

Не затрагивая всех проблем, касающихся правовой политики современной России и региональных актов, ограничимся рассмотрением лишь некоторых из них. Предварительно, однако, определимся с тем, что понимается под пра-

вовой политикой (независимо от того, о каком ее уровне — федеральном или региональном — идет речь и как эти уровни соотносятся друг с другом).

В научной литературе в настоящее время существует целый ряд представле-

ний о правовой политике. Большинство из них в той или иной степени адек-

ватно отражают различные стороны данного явления и в силу этого имеют право на жизнь.

Среди вошедших в научный обиход понятий правовой политики наиболее устоявшимся и полно отражающим действительность, судя по практике его использования, является понятие, согласно которому правовая политика определяется как «комплекс идей, мер, задач, программ, методов, установок,

реализуемых в сфере действия права и посредством права».

Спорным моментом в данном определении является указание на то, что им охватываются не только идеи, программы, установки и иные аналогичные им компоненты, формирующие стратегию государства в правовой сфере, но и методы ее осуществления, т.е. компоненты, которые по своим природе и ха-

рактеру неизменно выступают лишь в качестве частей механизма реализации правовой политики.

В целях более глубокого и разностороннего познания правовой политики как стратегии государства в правовой сфере представляется необходимым более четко различать, с одной стороны, само явление и отражающее его понятие,

именуемое правовой политикой, а с другой — систему мер, методов, устано-

вок и проч., с помощью которых реализуется правовая политика, т.е. меха-

низм претворения в жизнь данной политики. Иными словами, представляется

243

необходимым более дифференцированно подходить к рассматриваемому яв-

лению и отражающему его понятию и различать собственно саму правовую политику как стратегию государства в правовой сфере (своего рода политику в статике) и механизм ее осуществления, правовую политику как процесс ре-

ализации соответствующих идей, программ и т. п. (правовую политику в ди-

намике).

Подобный подход представляется теоретически и практически оправданным,

поскольку он дает возможность более четко решать ряд вопросов, касающих-

ся субъектов формирования правовой политики и субъектов ее осуществле-

ния, методов и средств ее формирования и осуществления и др.

Рассматривая различные уровни правовой политики и в связи с этим пробле-

мы взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что в Российской, равно как и в любой другой, Федерации в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время,

взаимодействуя между собой, единое государственное образование, феде-

ральная правовая политика не может создаваться и реализовываться изоли-

рованно, вне взаимодействия с региональной правовой политикой, проводи-

мой каждым субъектом РФ на своем уровне.

Как показывает опыт различных федераций, федеральная правовая политика,

несмотря на то что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, является вполне самостоятельным, опреде-

ляющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим собствен-

ные федеральные цели, приоритеты, формы выражения и задачи.

В свою очередь, региональная правовая политика, формируемая и проводи-

мая на уровне субъектов РФ, выступает как относительно самостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности ре-

гиональной правовой политики, а вместе с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регио-

244

нов — субъектов РФ, характером их отношений в целом с Федерацией, точ-

нее с центром управления Федерацией.

Если, например, слабый центр, стремясь укрепить свою власть, заигрывает с субъектами РФ и предлагает им, как это было в начале 1990-х гг. в России, «брать суверенитета столько», сколько они смогут «проглотить», то в резуль-

тате такого призыва-веления правовая политика некоторых субъектов РФ — республик по своей самостоятельности не только приближается к уровню самостоятельности федеральной правовой политики, но по ряду параметров значительно выходит за ее пределы. Это в первую очередь отражается на ха-

рактере и содержании издаваемых ими основополагающих актов.

В подтверждение сказанного можно сослаться на широко известную полити-

ку Республики Татарстан, породившую ряд конституционных и текущих за-

конов, которые далеко не всегда соответствовали Конституции РФ и феде-

ральным законам.

Например, согласно Конституции данного субъекта РФ Республика Татар-

стан провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе До-

говора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст. 61).

В Конституции говорится также, что «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политиче-

ского, экономического, социально-культурного строительства». Законы Рес-

публики Татарстан, отмечается далее в ее Конституции, «обладают верховен-

ством на всей территории, если они не противоречат международным обяза-

тельствам Республики Татарстан» (ст. 59).

Анализируя данные и иные вытекающие из них конституционные положения Республики Татарстан, являющиеся следствием проводимой в этом субъекте РФ своеобразной региональной политики, нетрудно заметить, что по своим существу и последствиям по ряду направлений она ассоциируется скорее с правовой политикой некоего субъекта (ассоциированного с Россией) конфе-

дерации, нежели Федерации.

245

В дополнение к сказанному следует напомнить, что Республика Татарстан в отличие от других субъектов РФ не участвовала в подписании Федерального договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между феде-

ральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», заключенного 31 марта 1992 г.

В этой Республике культивируется отношение к заключенному позднее До-

говору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании пол-

номочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» как к базовому до-

кументу (даже более важному, судя по отдельным местным комментариям,

чем Конституция РФ), скрепляющему федеративный характер взаимоотно-

шений Российской Федерации с Республикой Татарстан.

Аналогичные проблемы, связанные с некоторыми отступлениями, а нередко и с прямыми противоречиями правовой политики, проводимой на региональ-

ном уровне, с федеральной правовой политикой и федеральными конститу-

ционными актами, имеют место в некоторых других субъектах РФ, преиму-

щественно в республиках.

Аналитики отмечают, например, что в силу противоречия региональной пра-

вовой политики соответствующей федеральной политике и, как следствие,

коллизии федеральных и региональных актов в ряде республик не учитыва-

лись конституционные полномочия Российской Федерации по защите прав граждан РФ за пределами России и устанавливались для граждан республик гарантии предоставления защиты и покровительства за пределами их терри-

торий (ст. 61 Республики Марий Эл; ст. 61 Конституции Удмуртской Респуб-

лики; ст. 28 Конституции Чувашской Республики).

В нарушение ст. 71 Конституции РФ, закрепляющей вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция Республики Мордовия (ст. 60, 61) устанавливала, что осуществление международных и внешнеэкономических отношений (предмет исключительного ведения Рос-

сийской Федерации) относится к ведению данного субъекта РФ.

246

В конституциях некоторых субъектов РФ при определении полномочий ор-

ганов государственной власти субъекта РФ допускались существенные рас-

хождения с определенными Конституцией РФ принципами организации гос-

ударственной власти, а также нарушение соответствующих полномочий фе-

деральных органов государственной власти. В частности, полномочия прези-

дента республики в ряде конституций субъектов РФ были сформулированы так, как будто речь шла о президенте независимого государства. При этом не учитывалось, что многие из соответствующих полномочий отнесены к пол-

номочиям Президента РФ.

В частности, в ст. 67 Конституции Республики Мордовия констатировалось,

что глава Республики выступает гарантом Конституции Республики, прав и свобод человека и гражданина, а согласно ст. 70 этой же Конституции глава Республики обеспечивает территориальную целостность Республики, фор-

мирует и возглавляет Совет безопасности Республики.

Президент Республики Марий Эл в соответствии со ст. 79 Конституции Рес-

публики обеспечивает безопасность и территориальную целостность этой Республики.

Без учета положений ст. 88 Конституции РФ были сформулированы п. 2 и 3

ст. 56 Конституции Удмуртской Республики, закреплявшие при введении на территории Республики чрезвычайного положения необходимость получения предварительного согласия законодательного органа Удмуртской Республи-

ки, а также возможность введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств в порядке, установленном не только федеральным конститу-

ционным законом, но и законом Удмуртской Республики.

К сожалению, можно привести множество других примеров отступлений или прямых противоречий конституционного и текущего законодательства рес-

публик федеральному законодательству.

При всем их многообразии данные примеры имеют одну несомненную общ-

ность, суть которой заключается в том, что каждый из них в отдельности и все они, вместе взятые, отнюдь не свидетельствуют о гармонии, которая

247

должна бы существовать по логике между федеральной и региональной пра-

вовой политикой, между правовой политикой, проводимой на уровне Феде-

рации, и правовой политикой, осуществляемой на уровне различных субъек-

тов РФ, и, соответственно, между федеральными и региональными правовы-

ми актами.

Кроме того, общность большинства подобного рода примеров, свидетель-

ствующих о противоречиях между федеральной и региональной правовой политикой, в особенности применительно к конституционному законода-

тельству республик — субъектов РФ, проявляется также в том, что они по-

явились и стали возможны не иначе как в результате весьма завышенной оценки роли и значения суверенитета республик, абсолютизации, а точнее —

переоценки суверенитета республик — субъектов РФ и недооценки сувере-

нитета Федерации в целом.

Это, несомненно, была крайность, породившая наряду с менее общими объ-

ективными и субъективными причинами целый ряд противоречий между фе-

деральной и региональной правовой политикой и, как следствие, между фе-

деральным и региональным конституционным и текущим законодатель-

ством.

В настоящее время со стороны властей предержащих в России, объявивших еще в 2000 г. устами Президента РФ курс на «усиление вертикали власти»,

проводится значительная работа по устранению многочисленных противоре-

чий между региональным и федеральным законодательством и тем самым между федеральной и региональной правовой политикой. Однако, как пока-

зывает опыт и подсказывает здравый смысл, эта работа, особенно в сфере конституционного законодательства, требует не только много времени и больших усилий, но и определенного такта и деликатности во избежание по-

явления на национальной или иной основе напряженности в процессе пере-

смотра возникших на волне «гиперсуверенизации» республик противореча-

щих Конституции РФ положений и многочисленных региональных актов.

248

Искусственная, порожденная субъективными факторами суперсуверенизация ряда республик — субъектов РФ и приведшая к перекосам в соотношении федеральной и региональной политики в пользу последней — это, несомненно, своего рода патология, крайность, которая не могла не спровоцировать социальные, национальные, конфессиональные и иные весьма болезненные для всего российского общества и государства процессы.

Вместе с тем в настоящее время в системе взаимоотношений Федерации в целом с ее субъектами-республиками, а, следовательно, и в системе взаимодействий федеральной и региональной правовой политики нельзя не видеть и другую не менее негативную по ближайшим и отдаленным последствиям крайность. Суть ее сводится к полному отрицанию, какого бы то ни было, суверенитета у республик — субъектов РФ, конституционно именуемых государствами.

Такую позицию высказал Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П вскоре после провозглашения тезиса о необходимости укрепления вертикали власти.

В постановлении говорится, в частности, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».

И далее: «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационально-

249

го российского народа — носителя и единственного источника власти в Рос-

сийской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопреде-

ления народов, конституировал возрожденную суверенную государствен-

ность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве».

И наконец, в качестве вывода: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер феде-

ративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Рос-

сийской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально при-

надлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации и их взаимосвязи республики как субъекты Российской Федерации не имеют ста-

туса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих консти-

туциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверен-

ного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным».

Данное постановление Конституционного Суда, полностью отрицающее наличие суверенитета у республик — субъектов РФ, фактически сводит их статус как государств или же государственных образований к положению самых заурядных, типичных для унитарного, но отнюдь не для федеративно-

го государства административно-территориальных единиц со всеми вытека-

ющими из этого негативными последствиями.

В частности, это верно как для конституционного и текущего законодатель-

ства республик — субъектов РФ, фактически приравниваемого к обычным нормативным правовым актам, принимаемым на уровне административно-

территориальных единиц, так и для региональной правовой политики, полно-

стью теряющей самобытность и самостоятельность и неизбежно превраща-

ющейся в некий механический придаток федеральной политики.

Лишение республик — субъектов РФ суверенитета даже на формально-

юридическом уровне — на уровне постановления Конституционного Суда

250