Марченко Источники права
.pdfВ иерархической структуре нормативных правовых актов субъектов РФ, по-
мимо названных, заметное место занимают и другие акты.
Среди них — акты органов исполнительной власти: постановления и распо-
ряжения правительств, указы и распоряжения президентов республик, поста-
новления и распоряжения глав администраций краев, областей, городов фе-
дерального подчинения и других субъектов РФ.
Имея подзаконный характер, эти акты должны издаваться только в полном соответствии с законами, на основе и во исполнение законов.
Акты органов исполнительной власти по своим природе и характеру таковы,
что они конкретизируют и в этом смысле развивают закон. Их соответствие закону означает, помимо всего прочего, что они как «вторичные» по отноше-
нию к нему акты не только не должны противоречить закону, но и, наоборот,
должны вписываться в закон, быть его естественным продолжением, служить реализации его требований.
Отличаясь от других актов широким диапазоном действия и многопро-
фильностью регулирования общественных отношений, а следовательно,
наибольшей степенью динамичности, акты органов исполнительной власти
«призваны осуществлять более оперативное и более конкретное правовое ре-
гулирование, нежели это делает закон, закрепляюший лишь самые значимые,
типичные и устойчивые общественные отношения».
По природе и назначению эти акты позволяют охватить регулятивным воз-
действием огромную массу индивидуальных особенностей различных обще-
ственных отношений, которые не могут быть охвачены и учтены с помощью того или иного закона.
Наряду с актами органов исполнительной власти субъектов РФ и другими нормативными правовыми актами в системе источников современного рос-
сийского права широкое распространение получили правовые договоры о партнерстве между Федерацией и ее субъектами по вопросам разграниче-
ния предметов ведения и полномочий между ними, а также соглашения меж-
ду различными субъектами РФ, с помощью которых регулируются, в частно-
241
сти, многие сферы общественных отношений между краями и областями, с
одной стороны, и входящими в них автономными образованиями — с дру-
гой.
Следует отметить, что внутрифедеральные договоры и соглашения для рос-
сийской правовой действительности — это явление новое, во многом неизве-
данное, требующее «глубокого осмысления и дополнительной законодатель-
ной регламентации». В отечественной правовой теории и юридической прак-
тике по отношению к нему в силу самых разных — объективных и субъек-
тивных — причин сложилось не однозначное отношение.
В особенности это касается договоров, заключаемых между Федерацией и субъектами РФ.
4.4. Правовая политика современной России и региональные акты
Совокупность нормативных правовых актов, исходящих от различных орга-
нов субъектов РФ, равно как и отдельные акты, обладающие различной юри-
дической силой в пределах территории того или иного региона, в значитель-
ной степени зависят от того, что в научной литературе именуется правовой политикой, а применительно к Федерации в целом и ее отдельным субъектам
— регионам соответственно федеральной и региональной правовой полити-
кой. Каковы федеральная политика, ее содержание, соотношение с регио-
нальной политикой, таким, в конечном счёте, будет её отражение в системе федеральных и подсистеме региональных актов.
При сильной федеральной власти и соответствующей правовой политике,
проводимой ею в интересах всей Федерации и составляющих ее регионов,
характер и дух федеральных и региональных актов благодаря, прежде всего,
усилиям центра будут направлены на укрепление государственного единства и единого для всей страны правового пространства. В случае же возникнове-
ния дисбаланса власти между Федерацией и регионами в пользу последних,
как это было в России в первой половине 1990-х гг., характер многих регио-
242
нальных, в особенности основополагающих нормативных правовых, актов с неизбежностью будет отражать проявляющиеся в реальной жизни и, соответ-
ственно, в правовой политике регионов сепаратистские и им подобные цен-
тробежные тенденции.
Не затрагивая всех проблем, касающихся правовой политики современной России и региональных актов, ограничимся рассмотрением лишь некоторых из них. Предварительно, однако, определимся с тем, что понимается под пра-
вовой политикой (независимо от того, о каком ее уровне — федеральном или региональном — идет речь и как эти уровни соотносятся друг с другом).
В научной литературе в настоящее время существует целый ряд представле-
ний о правовой политике. Большинство из них в той или иной степени адек-
ватно отражают различные стороны данного явления и в силу этого имеют право на жизнь.
Среди вошедших в научный обиход понятий правовой политики наиболее устоявшимся и полно отражающим действительность, судя по практике его использования, является понятие, согласно которому правовая политика определяется как «комплекс идей, мер, задач, программ, методов, установок,
реализуемых в сфере действия права и посредством права».
Спорным моментом в данном определении является указание на то, что им охватываются не только идеи, программы, установки и иные аналогичные им компоненты, формирующие стратегию государства в правовой сфере, но и методы ее осуществления, т.е. компоненты, которые по своим природе и ха-
рактеру неизменно выступают лишь в качестве частей механизма реализации правовой политики.
В целях более глубокого и разностороннего познания правовой политики как стратегии государства в правовой сфере представляется необходимым более четко различать, с одной стороны, само явление и отражающее его понятие,
именуемое правовой политикой, а с другой — систему мер, методов, устано-
вок и проч., с помощью которых реализуется правовая политика, т.е. меха-
низм претворения в жизнь данной политики. Иными словами, представляется
243
необходимым более дифференцированно подходить к рассматриваемому яв-
лению и отражающему его понятию и различать собственно саму правовую политику как стратегию государства в правовой сфере (своего рода политику в статике) и механизм ее осуществления, правовую политику как процесс ре-
ализации соответствующих идей, программ и т. п. (правовую политику в ди-
намике).
Подобный подход представляется теоретически и практически оправданным,
поскольку он дает возможность более четко решать ряд вопросов, касающих-
ся субъектов формирования правовой политики и субъектов ее осуществле-
ния, методов и средств ее формирования и осуществления и др.
Рассматривая различные уровни правовой политики и в связи с этим пробле-
мы взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что в Российской, равно как и в любой другой, Федерации в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время,
взаимодействуя между собой, единое государственное образование, феде-
ральная правовая политика не может создаваться и реализовываться изоли-
рованно, вне взаимодействия с региональной правовой политикой, проводи-
мой каждым субъектом РФ на своем уровне.
Как показывает опыт различных федераций, федеральная правовая политика,
несмотря на то что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, является вполне самостоятельным, опреде-
ляющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим собствен-
ные федеральные цели, приоритеты, формы выражения и задачи.
В свою очередь, региональная правовая политика, формируемая и проводи-
мая на уровне субъектов РФ, выступает как относительно самостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности ре-
гиональной правовой политики, а вместе с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регио-
244
нов — субъектов РФ, характером их отношений в целом с Федерацией, точ-
нее с центром управления Федерацией.
Если, например, слабый центр, стремясь укрепить свою власть, заигрывает с субъектами РФ и предлагает им, как это было в начале 1990-х гг. в России, «брать суверенитета столько», сколько они смогут «проглотить», то в резуль-
тате такого призыва-веления правовая политика некоторых субъектов РФ — республик по своей самостоятельности не только приближается к уровню самостоятельности федеральной правовой политики, но по ряду параметров значительно выходит за ее пределы. Это в первую очередь отражается на ха-
рактере и содержании издаваемых ими основополагающих актов.
В подтверждение сказанного можно сослаться на широко известную полити-
ку Республики Татарстан, породившую ряд конституционных и текущих за-
конов, которые далеко не всегда соответствовали Конституции РФ и феде-
ральным законам.
Например, согласно Конституции данного субъекта РФ Республика Татар-
стан провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе До-
говора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст. 61).
В Конституции говорится также, что «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политиче-
ского, экономического, социально-культурного строительства». Законы Рес-
публики Татарстан, отмечается далее в ее Конституции, «обладают верховен-
ством на всей территории, если они не противоречат международным обяза-
тельствам Республики Татарстан» (ст. 59).
Анализируя данные и иные вытекающие из них конституционные положения Республики Татарстан, являющиеся следствием проводимой в этом субъекте РФ своеобразной региональной политики, нетрудно заметить, что по своим существу и последствиям по ряду направлений она ассоциируется скорее с правовой политикой некоего субъекта (ассоциированного с Россией) конфе-
дерации, нежели Федерации.
245
В дополнение к сказанному следует напомнить, что Республика Татарстан в отличие от других субъектов РФ не участвовала в подписании Федерального договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между феде-
ральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», заключенного 31 марта 1992 г.
В этой Республике культивируется отношение к заключенному позднее До-
говору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании пол-
номочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» как к базовому до-
кументу (даже более важному, судя по отдельным местным комментариям,
чем Конституция РФ), скрепляющему федеративный характер взаимоотно-
шений Российской Федерации с Республикой Татарстан.
Аналогичные проблемы, связанные с некоторыми отступлениями, а нередко и с прямыми противоречиями правовой политики, проводимой на региональ-
ном уровне, с федеральной правовой политикой и федеральными конститу-
ционными актами, имеют место в некоторых других субъектах РФ, преиму-
щественно в республиках.
Аналитики отмечают, например, что в силу противоречия региональной пра-
вовой политики соответствующей федеральной политике и, как следствие,
коллизии федеральных и региональных актов в ряде республик не учитыва-
лись конституционные полномочия Российской Федерации по защите прав граждан РФ за пределами России и устанавливались для граждан республик гарантии предоставления защиты и покровительства за пределами их терри-
торий (ст. 61 Республики Марий Эл; ст. 61 Конституции Удмуртской Респуб-
лики; ст. 28 Конституции Чувашской Республики).
В нарушение ст. 71 Конституции РФ, закрепляющей вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция Республики Мордовия (ст. 60, 61) устанавливала, что осуществление международных и внешнеэкономических отношений (предмет исключительного ведения Рос-
сийской Федерации) относится к ведению данного субъекта РФ.
246
В конституциях некоторых субъектов РФ при определении полномочий ор-
ганов государственной власти субъекта РФ допускались существенные рас-
хождения с определенными Конституцией РФ принципами организации гос-
ударственной власти, а также нарушение соответствующих полномочий фе-
деральных органов государственной власти. В частности, полномочия прези-
дента республики в ряде конституций субъектов РФ были сформулированы так, как будто речь шла о президенте независимого государства. При этом не учитывалось, что многие из соответствующих полномочий отнесены к пол-
номочиям Президента РФ.
В частности, в ст. 67 Конституции Республики Мордовия констатировалось,
что глава Республики выступает гарантом Конституции Республики, прав и свобод человека и гражданина, а согласно ст. 70 этой же Конституции глава Республики обеспечивает территориальную целостность Республики, фор-
мирует и возглавляет Совет безопасности Республики.
Президент Республики Марий Эл в соответствии со ст. 79 Конституции Рес-
публики обеспечивает безопасность и территориальную целостность этой Республики.
Без учета положений ст. 88 Конституции РФ были сформулированы п. 2 и 3
ст. 56 Конституции Удмуртской Республики, закреплявшие при введении на территории Республики чрезвычайного положения необходимость получения предварительного согласия законодательного органа Удмуртской Республи-
ки, а также возможность введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств в порядке, установленном не только федеральным конститу-
ционным законом, но и законом Удмуртской Республики.
К сожалению, можно привести множество других примеров отступлений или прямых противоречий конституционного и текущего законодательства рес-
публик федеральному законодательству.
При всем их многообразии данные примеры имеют одну несомненную общ-
ность, суть которой заключается в том, что каждый из них в отдельности и все они, вместе взятые, отнюдь не свидетельствуют о гармонии, которая
247
должна бы существовать по логике между федеральной и региональной пра-
вовой политикой, между правовой политикой, проводимой на уровне Феде-
рации, и правовой политикой, осуществляемой на уровне различных субъек-
тов РФ, и, соответственно, между федеральными и региональными правовы-
ми актами.
Кроме того, общность большинства подобного рода примеров, свидетель-
ствующих о противоречиях между федеральной и региональной правовой политикой, в особенности применительно к конституционному законода-
тельству республик — субъектов РФ, проявляется также в том, что они по-
явились и стали возможны не иначе как в результате весьма завышенной оценки роли и значения суверенитета республик, абсолютизации, а точнее —
переоценки суверенитета республик — субъектов РФ и недооценки сувере-
нитета Федерации в целом.
Это, несомненно, была крайность, породившая наряду с менее общими объ-
ективными и субъективными причинами целый ряд противоречий между фе-
деральной и региональной правовой политикой и, как следствие, между фе-
деральным и региональным конституционным и текущим законодатель-
ством.
В настоящее время со стороны властей предержащих в России, объявивших еще в 2000 г. устами Президента РФ курс на «усиление вертикали власти»,
проводится значительная работа по устранению многочисленных противоре-
чий между региональным и федеральным законодательством и тем самым между федеральной и региональной правовой политикой. Однако, как пока-
зывает опыт и подсказывает здравый смысл, эта работа, особенно в сфере конституционного законодательства, требует не только много времени и больших усилий, но и определенного такта и деликатности во избежание по-
явления на национальной или иной основе напряженности в процессе пере-
смотра возникших на волне «гиперсуверенизации» республик противореча-
щих Конституции РФ положений и многочисленных региональных актов.
248
Искусственная, порожденная субъективными факторами суперсуверенизация ряда республик — субъектов РФ и приведшая к перекосам в соотношении федеральной и региональной политики в пользу последней — это, несомненно, своего рода патология, крайность, которая не могла не спровоцировать социальные, национальные, конфессиональные и иные весьма болезненные для всего российского общества и государства процессы.
Вместе с тем в настоящее время в системе взаимоотношений Федерации в целом с ее субъектами-республиками, а, следовательно, и в системе взаимодействий федеральной и региональной правовой политики нельзя не видеть и другую не менее негативную по ближайшим и отдаленным последствиям крайность. Суть ее сводится к полному отрицанию, какого бы то ни было, суверенитета у республик — субъектов РФ, конституционно именуемых государствами.
Такую позицию высказал Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П вскоре после провозглашения тезиса о необходимости укрепления вертикали власти.
В постановлении говорится, в частности, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации.
Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
И далее: «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационально-
249
го российского народа — носителя и единственного источника власти в Рос-
сийской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопреде-
ления народов, конституировал возрожденную суверенную государствен-
ность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве».
И наконец, в качестве вывода: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер феде-
ративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Рос-
сийской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально при-
надлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации и их взаимосвязи республики как субъекты Российской Федерации не имеют ста-
туса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих консти-
туциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверен-
ного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным».
Данное постановление Конституционного Суда, полностью отрицающее наличие суверенитета у республик — субъектов РФ, фактически сводит их статус как государств или же государственных образований к положению самых заурядных, типичных для унитарного, но отнюдь не для федеративно-
го государства административно-территориальных единиц со всеми вытека-
ющими из этого негативными последствиями.
В частности, это верно как для конституционного и текущего законодатель-
ства республик — субъектов РФ, фактически приравниваемого к обычным нормативным правовым актам, принимаемым на уровне административно-
территориальных единиц, так и для региональной правовой политики, полно-
стью теряющей самобытность и самостоятельность и неизбежно превраща-
ющейся в некий механический придаток федеральной политики.
Лишение республик — субъектов РФ суверенитета даже на формально-
юридическом уровне — на уровне постановления Конституционного Суда
250