Марченко Источники права
.pdfкак Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, и как об-
ладатель ряда других весьма важных государственных прерогатив.
Реализуя свои конституционно-правовые полномочия, Президент, естествен-
но, не может не издавать определяемые его статусом юридические акты, в
том числе нормативные указы.
При этом, как правильно отмечалось специалистами в области общей теории права и конституционного права, издавая указы или выполняя другие возло-
женные на него поистине «царские» по своему объему и характеру прерога-
тивы, Президент, тем не менее, может делать только то, на что он уполномо-
чен Конституцией и законом. «Никакое расширительное толкование функций и конкретных полномочий Президента, базирующихся на его якобы особой роли как главы государства, неосновательно с правовых позиций и, в конеч-
ном счете, ведет к неоправданному увеличению и без того обширных преро-
гатив одного органа государственной власти за счет других».
В числе характерных для указов Президента формально-юридических черт,
помимо указанных, следует выделить такие их свойства, которые касаются действия данных нормативных правовых актов во времени и в простран-
стве.
Согласно действующему законодательству, определяющему конституцион-
но-правовой статус Президента, и сложившейся практике его нормотворче-
ской деятельности указы Президента выступают как акты прямого действия,
которые имеют одинаковую юридическую силу на всей территории РФ.
Конституция РФ устанавливает, что территория РФ включает «территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное простран-
ство над ними». Кроме того, в Основном законе указывается, что Российская Федерация «обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию» на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России «в
порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права» (ст. 67).
211
Определение территории РФ в Конституции отнюдь не означает, что каждый указ, равно как и другие юридические акты высших органов Российского государства, в первую очередь законы, непременно действует на всей территории РФ. Конституционное положение об обязательности исполнения указов на всей территории РФ означает лишь, что независимо от того, рассчитан указ на применение на всем территориальном пространстве Российской Федерации или только на какой-либо его отдельной части, он повсеместно будет иметь одинаковую юридическую силу.
Будучи важным источником современного российского права, нормативный указ в зависимости от его конкретных целей и назначения может действовать на всей территории РФ, на территории отдельных ее составных частей или части, а также за пределами территории РФ. Последнее имеет место тогда, например, когда речь идет об организации работы российских учреждений и государственных служащих, выполняющих свои функции и трудовые обязанности за рубежом.
По своей юридической природе и характеру указы Президента выступают как акты прямого действия.
Подобно другим источникам права действие указов Президента начинается с момента вступления их в силу. Последний определяется либо как момент подписания указа, либо как момент, непосредственно обозначенный в самом указе, либо как момент, наступающий по истечении определенного срока после опубликования указа.
Одна из особенностей нормативных указов в этом отношении заключается в том, что они вступают в силу лишь по истечении семи дней со дня официального опубликования их текстов в «Собрании законодательства Российской Федерации» или в «Российской газете». Порядок опубликования и вступления в силу указов Президента, равно как и других подзаконных актов, определяется в специальном Указе от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу указов Президента Российской Федерации,
212
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Согласно принципам российского законодательства и сложившимся общим правилам указы Президента наряду с законами и другими нормативными правовыми актами применяются только к тем отношениям, которые возникают после их вступления в силу. Это означает, что указы президента, как и все иные нормативные правовые акты, обратной силы не имеют. Однако когда (в исключительных случаях) отдельные указы Президента все же наделяются обратной силой, это в обязательном порядке фиксируется в их содержании.
Действие указов во времени определяется не только моментами вступления их в законную силу, но и моментами прекращения их действия, утраты ими юридической силы. Последнее может происходить по таким причинам, как окончание срока действия указа, на который он был рассчитан; принятие федерального закона, направленного на регулирование тех общественных отношений, которые опосредуются указом; принятие нового указа, признающего утратившим юридическую силу прежний указ; достижение целей и исполнение всех предписаний, которые были заложены в той или иной указ, после чего он фактически перестает действовать.
Кроме того, указ перестает действовать в случае отмены его другим указом, которая (отмена), по резонному замечанию исследователей, «в отличие от признания указа утратившим силу свидетельствует об ошибочности его издания и означает, что он не имеет правовых последствий».
Наконец, указ лишается юридической силы и в формально-юридическом плане считается несостоятельным, если он признается Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ. Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение этого Суда признается окончательным и не подлежащим обжалованию (ст. 3, 6).
213
Наряду с названными формально-юридическими чертами указов Президента в качестве других особенностей данных нормативных правовых актов можно назвать такие, как способность их выступать в зависимости от характера со-
держащихся в них норм в качестве источников различных отраслей права,
включая конституционное право; способность приобретать в исключитель-
ных ситуациях, например в случаях, связанных с введением военного или чрезвычайного положения, характер делегированных актов, в которых в обязательном порядке указываются основания для введения чрезвычайного положения, границы территории, на которой вводится режим чрезвычайного положения, перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, перечень временных ограничений прав и свобод граждан и их объединений, время вступления в силу «чрезвычайного» указа и срок его действия, и др. (см. ст. 5
Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»).
Рассматривая указы Президента РФ с формально-юридической стороны, в
целях их более полного и глубокого понимания необходимо обратить внима-
ние и на их фактическую сторону. Ибо в формально-юридическом и практи-
ческом планах они зачастую не только не совпадают друг с другом, но и про-
тиворечат друг другу, поскольку теория, определяющая формально-
юридический статус, конституционно закрепленные место и роль указа Пре-
зидента как источника права среди других источников права, говорит об од-
ном, а практика использования указа как регулятивного средства свидетель-
ствует об обратном.
Это в первую очередь касается соотношения указа и закона, а точнее, укоре-
нившейся в постсоветской России, особенно в первое десятилетие ее суще-
ствования, порочной практики издания и применения указов Президента вместо законов, неправомерной подмены одних нормативных правовых ак-
тов (законов) другими актами (указами).
Ради объективности следует заметить, что проблема, связанная с подменой одних актов другими, проблема недопустимости такой подмены в юридиче-
ской науке и практике по сути своей стояла всегда. И всегда, как правило,
214
любая подмена актов довольно резко и бескомпромиссно осуждалась, по-
скольку разрушала установившийся в обществе и государстве правопорядок,
противоречила элементарным требованиям законности и конституционности.
Так, еще в конце XIX — начале XX в. Н. М. Коркунов писал по этому пово-
ду, что поскольку «исполнительные функции должны осуществляться сооб-
разно с законами и самое осуществление их подлежит надзору законодатель-
ного учреждения, то и указы подчинены законам; указ обязателен лишь под условием непротиворечия его законам».
Во всех конституционных государствах, подчеркивал ученый, установился на практике такой порядок, что указ не может отменять или изменять закон, «и, следовательно, все, чего раз коснулись законодательные определения,
входит уже в исключительную компетенцию законодательной власти, разве что она сама уполномочит правительство на нормировку этих предметов его указами. В таких случаях правительство, опираясь на крайнюю необходи-
мость (чрезвычайные условия и чрезвычайное законодательство. — М. М.),
может издать указ и противоречащий законам, но под условием ответствен-
ности за это министров перед палатами».
Несмотря на негативное отношение широких слоев общества к практике подмены одних нормативных правовых актов другими и резкое ее осуждение юристами — учеными и практиками, такого рода подмена актов как след-
ствие подмены деятельности одних государственных органов, от которых ис-
ходят эти акты, другими государственными органами имеет место в постсо-
ветской России и по сей день.
Апогея практика подмены законов указами достигла в начале 1990-х гг. и в последующие годы. Под предлогом ускоренного проведения экономических,
политических и социальных «реформ» с помощью указов решались такие жизненно важные для судеб российского общества и государства вопросы,
которые могли решаться исключительно только с помощью конституцион-
ных и текущих законов.
215
Констатируя неправомерность и антиконституционность подмены законов указами, отечественные авторы обращают внимание прежде всего на то, что указами бывший Президент РФ Б. Н. Ельцин с 1991 г. «коренным образом изменил многие существенные, а то и принципиальные стороны обществен-
ных отношений в стране». В частности, указы о «приватизации» государ-
ственной («общенародной») собственности, фактически означавшие, как верно подчеркивается в литературе, «смену общественного строя» (посколь-
ку затрагивались глубинные стороны жизни и интересы всего общества),
имели и имеют особенно тяжкие последствия для подавляющего большин-
ства членов российского общества и государства.
Помимо всего прочего, «социально несправедливая, фактически принуди-
тельная, политически, экономически и юридически непродуманная, осу-
ществляемая по президентским указам приватизация», как справедливо кон-
статируется учеными-конституционалистами, породила в России нищету,
бездомность, бродяжничество, «долговременную и жестокую преступность».
Аналогичные по своему характеру последствия породили также многие «ука-
зы-законы», издававшиеся в целях регулирования вместо настоящих законов не только экономических, но и политических, социальных и иных отноше-
ний.
Правда, не все авторы, занимающиеся данными проблемами, склонны счи-
тать, что большинство указов, подменявших законы в период с 1991 по 1993
г. и легших в основу так называемого указного права — права «безусловного меньшинства», выполняли в общепринятом смысле регулятивные функции.
Они, будучи «внеконституционными формами», по мнению Н. А. Бобровой,
скорее «взламывали» устоявшиеся общественные отношения, «внутри кото-
рых большинству общества было сравнительно комфортно», чем их регули-
ровали. Ибо «слом привычных отношений (в социальном смысле норма есть наиболее часто встречающийся вариант) не может быть регулятором».
Соглашаясь с автором в главном, а именно в том, что «указы-законы» разру-
шали комфортные для большинства населения отношения и служили интере-
216
сам «безусловного меньшинства», тем не менее, хотелось бы обратить внимание на то, что в процессе разрушения прежних общественных отношений
— отношений, которые соответствовали интересам большинства, эти указы создавали правовую основу для формирования новых отношений — отношений «в интересах безусловного меньшинства».
Убедиться в этом можно на примере многих указов «ельцинской эпохи», число которых перевалило за 10 тыс., включая противозаконные указы и антиконституционные акты. Но наиболее ярко это можно видеть на примере печально известного Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в значительной степени спровоцировавшего открытое столкновение законодательной и исполнительной властей и приведшего, в конечном счёте, к расстрелу так называемого Белого дома.
Несомненно, что по своему характеру и назначению данный антиконституционный акт был для всего общества и государства разрушительным, но, например, для некоторых его представителей — отдельных писателей (А. М. Адамович, А. И. Гельман, А. И. Приставкин, Л. Э. Разгон, М. М. Чулаки и др.), претендовавших на то, чтобы быть «цветом» и «выразителем интересов нации», данный акт представлялся, судя по их отношению к нему и его последствиям, созидательным. И в этом была определенная доля истины: разрушая механизм, служащий интересам подавляющего большинства, тем самым создавали некую правовую основу для создания механизма, обслуживающего интересы «безусловного меньшинства».
Само собой разумеется, что все подобные акты принимались и реализовывались исключительно «в интересах народа и для народа», ради очередного светлого, на этот раз не коммунистического, а рыночного, демократического будущего.
Ради достижения этих идеалов названным Указом в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной
217
безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление законодательной и распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны, т. е. парламентом России (ст. 1).
Этим же актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания» (ст. 10), считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действовавшую тогда Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, «в которой не противоречила данному Указу» (ст. 1).
Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения находились в явном противоречии с Конституцией и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия.
Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И. Г. Шаблинский, «президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным классическим представлениям о праве и правовом государстве».
Разделяя решение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, признавшего рассматриваемый Указ противоречащим действовавшей Конституции, а, следовательно, не имеющим юридической силы, названный автор вполне обоснованно заключает, что согласно действовавшему на тот период законодательству Президент не имел права на издание ни данного Указа, ни других последовавших за ним указов.
Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего действующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли развитие многие положения, которые были признаны антиконституционными.
218
Так, в нарушение действовавшего законодательства Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России «в неполном составе» и было предложено «не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации» (ст. 1).
Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-
распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов» были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации» (ст. 4).
Наконец, Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1597 «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» был отменен действующий порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти.
Наряду с названными в этот период были приняты и другие указы, подменяющие законы и ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей. На основе и во исполнение подобных указов на территории РФ складывалась система своеобразной подчиненности исполнительной власти всех других государственных властей.
Подобного рода ситуация для «демократической» России была довольно уникальной и напоминала аналогичную ситуацию в фашистской Германии
1930—1940-х гг., когда пришедший к власти А. Гитлер с помощью Закона от
219
24 марта 1933 г. «О ликвидации бедственного положения народа и государ-
ства» в максимальной степени выхолостил (но не отменил!) весьма демокра-
тическую на тот период Веймарскую конституцию и установил приоритет актов исполнительной власти над актами законодательной власти — закона-
ми; с помощью Указа от 28 февраля 1933 г. «Об охране народа и государ-
ства» ограничил деятельность различных общественно-политических инсти-
тутов и прав граждан; посредством Закона от 14 февраля 1934 г. под предло-
гом защиты интересов нации и государства от евреев и коммунистов, «под-
жегших» Рейхстаг, ликвидировал этот мешавший его единовластию законо-
дательный орган страны и т.д.
На основе всего сказанного выше о формально-юридической стороне указов Президента РФ необходимо сделать окончательный вывод о том, что данные нормативные правовые акты во всех случаях (за исключением делегирования законодательных полномочий в чрезвычайных ситуациях) соотношения с за-
коном носят только подзаконный характер. Это означает, что они издаются и реализуются не иначе, как в соответствии с Конституцией РФ и федеральны-
ми законами и ни при каких обстоятельствах не должны противоречить Кон-
ституции РФ и федеральным законам. В противном случае это будет грубое и преследуемое по закону нарушение законности и конституционности.
4.2.Постановления Правительства Российской Федерации
ифедеральные ведомственные акты
Всистеме источников современного российского права наряду с законами и указами Президента РФ значительное место занимают постановления Пра-
вительства РФ. Вместе с другой формой юридических актов, исходящих от Правительства под названием «распоряжения», постановления издаются на
«основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федераль-
ных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации» (ст. 115 Конституции РФ). Эти акты формируют правовую основу нормотворче-
220