19-4

Билет 19. Понятие, способы и виды правотворчества

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, цель которой - формирование правовых норм, их изменение, отмена или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание, единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе. Правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Правообразование включает в себя не только собственно правотворчество, но и весь предшествующий ему процесс формирования права. Соотношение правотворчества правообразования вообще - достаточно объемный вопрос, но так как целью данной работы не является рассмотрение всего процесса формирования права, мы не будем останавливаться на этом слишком подробно, отметив лишь некоторые моменты.

Писаное право обретает юридическую жизнь в результате правотворчества, которое представляет собой завершающую и конститутивную стадию формирования права. Формирование права (правообразование) по своим исходным началам носит объективный, необходимый характер.

Начальная ступень правообразования - это возникновение потребности в юридическом урегулировании каких-либо (экономических, социально-политических, нравственных и т.д.) отношений. Далее эта потребность преломляется в политических отношениях, в господствующем общественном мнении, когда складывается потребность и интересы получают адекватное (или же искаженное, узкоклассовое) выражение.

Непосредственно же правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. Именно деятельность таких органов по формированию права и выступает в виде правотворчества. Следовательно, правотворчество - завершающая процесс формирования права государственная деятельность, в результате которой определенные положения через закон, через иные источники получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права.

Правотворческая деятельность государства должна трактоваться в достаточной степени условно. Государство не творит право. Оно лишь выражает его и способствует реализации юридических норм. Силой, созидающей право, является практика множества общественных индивидов, в которой отбираются правила поведения, обеспечивающие жизнеспособность общества. Правотворчество осуществляется под воздействием всего множества культурных, экономических, политических и др. факторов, и есть все основания утверждать, что в создании права участвует все общество. Именно оно (общество) творит право, а поскольку государство - социальный институт, оно также участвует в этом процессе. Нельзя забывать и то, что государство участвует в правотворчестве отнюдь не всегда, ибо право выражает себя не только через законы и иные нормативные акты государственной власти, но и через иные источники. Итак, правотворчество - форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.

Законотворчество является одним из видов правотворческой деятельности. Законотворчество представляет собой процесс создания закона как особого правового акта, обладающего высшей юридической силой. Правотворчество можно разделить на законотворчество и подзаконное нормотворчество. Последнее представляет собой процесс создания подзаконных нормативных актов (указов, постановлений, инструкций, приказов и т.д.), т.е. всего того, что создается на основе и во исполнение закона. Законотворчество - важнейшая часть правотворческой деятельности государства. Большинство учебных пособий, освещая понятие, принципы и особенно стадии правотворчества, имеют в виду именно законотворческий процесс.

Итак, правообразование является наиболее общим в этом ряду категорий. С юридической точки зрения его наиболее значимой частью является правотворчество, которое, в свою очередь, включает в себя законотворчество.

Как бы то ни было, "государственный момент" является конститутивным на стадии правообразования; именно он определяет принятие соответствующих актов государством. Только будучи принятым государством, нормативные обобщения приобретают свойства писаного права, становятся общеобязательными и поддерживаются государственным принуждением. В дальнейшем мы подробно рассмотрим особенности правотворческого процесса.

Правотворчество - это государственно-властная деятельность компетентных государственных органов, направленная на издание, изменение или отмену норм права.

На основе изложенных выше позиций можно выделить два основных способа правотворчества:

а) санкционирование государственной властью норм, которые сложились, реально существуют в виде фактического обычая, либо в виде нормативных положений, вырабатываемых негосударственными образованиями данной политической системы (например, церковными учреждениями, общественными организациями) или складывающихся в частноправовой сфере (обычаи, деловые обыкновения, договорные принципы и прецеденты и др.);

б) прямая правоустановительная деятельность государственных органов, выраженная в правотворческих решениях и закрепленная в юридических нормативных актах, которым юридическая система придает значение формы писаного права.

Правотворческая деятельность осуществляется в различных видах и формах. В каждой стране есть свои особенности этой деятельности.

Обобщенно, с точки зрения теории можно выделить два основных вида правотворчества:

1. Правотворчество государственных органов - на этот вид приходится подавляющая часть правотворческой деятельности;

2. Непосредственное правотворчество народа - выражается в референдумах, проводимых по проектам нормативных актов; в отличие от первого вида правотворчества, здесь решение принимается на государственным органом, а населением.

В Российской Федерации, согласно Конституции, существуют три основных формы правотворчества:

1. Принятие нормативных актов органами государства;

2. Принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума, как "высшего непосредственного выражения власти народа";

3. Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателем и работником и пр.).

С точки зрения субъектов правотворческая деятельность в России осуществляется:

• высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления;

• непосредственно народом путем референдума;

• субъектами федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления

Теперь рассмотрим подробнее каждый из указанных выше видов правотворчества.

Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладает Государственная дума, представительные органы республик в составе РФ, представительные органы власти иных субъектов РФ (края, области, автономных областей и округов, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга), а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ; аналогичные органы республик в составе РФ; главы администраций административно-территориальных образований.

В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладает администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество).

Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства. Соотношение юридической силы правотворческих решений указанных органов, а также наименование этих решений будет раскрыто в третьем разделе работы.

Референдум как вид правотворчества. Референдум - это форма непосредственного участия народа в правотворчестве, то есть принятие законов путем всенародного голосования. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

В соответствии с Законом "О референдуме в РСФСР" решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения. Они содержат обязательные для исполнения правовые предписания и заключаются между различными субъектами права. Примерами могут послужить Федеративный договор о создании Российской Федерации; коллективные договоры, которые заключаются с одной стороны работодателем, а с другой стороны - работниками в лице одного или нескольких профсоюзов или иных уполномоченных работниками представительных органов. Общественные объединения и государственные структуры заключают и иные соглашения, больше всего это относится к сфере трудовых отношений. Профсоюзы различных уровней и соответствующие им по уровню государственные органы заключают генеральные, отраслевые и специальные соглашения.

Стадии правотворческого процесса

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.

В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:

1. Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ - по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.

2. Обсуждение проекта - осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.

3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.

4. Обнародование правотворческого решения - его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.

Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов.

Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.

I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).

1). Принятие решения о подготовке проекта.

Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов обладающих правом законодательной инициативы (Президент, Правительство, постоянные комитеты Государственной Думы, субъекты федерации через их высшие органы законодательной власти).

2). Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта.

Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования. Анализируется действующее законодательство по данному вопросу, чтобы определиться, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт.

Здесь же должны быть просчитаны последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т.д. Вырабатываются основные положения будущего акта.

3). Подготовка первоначального текста проекта.

Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов - людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект.

4). Предварительное обсуждение проекта.

Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д.

Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.

Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д.

5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется.

Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.

II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).

На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

1). Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции.

Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, разверну тую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта.

2). Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.

3). Обсуждение проекта.

4). Официальное принятие проекта.

Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2-х или 3-х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.

В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом.

В РФ действует практика принятия законов в 3-х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по частям.

Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке.

5). Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование. принятого акта в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также его официальное оглашение в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы).

Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Приведенная выше классификация этапов и стадий правотворчества относится в законотворческому процессу как важнейшему виду правотворческой деятельности государства. Подзаконное нормотворчество осуществляется по упрощенной процедуре. К тому же для некоторых видов подзаконных актов не требуется официального опубликования - это ведомственные акты, не затрагивающие права и обязанности граждан, а посвященные внутриорганизационным вопросам деятельности отдельного ведомства.

Предмет и метод ТГП.

Рассматривая вопрос о предмете теории государства и права, следует отметить, что он в научной и учебной отечественной литературе рассматривается неодинаково. Одними авторами в качестве предмета теории государства и права рассматриваются «общие закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права как таковых и специфические закономерности возникновения, развития и функ¬ционирования государства и права каждого в отдельности взятого классового (чаще употребляется термин "исторического") типа".

Другими авторами предмет теории государства и права видит¬ся в том, что в качестве такового выступают "право и государство как явления общественной жизни, закономерности их возникнове¬ния, функционирования, их классово-политическая и общечелове¬ческая сущность, содержание и формы, юридические отношения и связи, особенности правового сознания и правовой культуры"2.

В третьих случаях предмет теории государства и права пред¬ставляется как "закономерный процесс возникновения и развития государства и права на различных исторических ступенях движе¬ния классового общества, сущность, содержание, формы и функции государства и права, взаимосвязь государства и права, правотвор¬чество и правоприменение...".

Имеются и иные определения предмета теории государства и права. При существующем между ними различии все они сходят¬ся в том, что данная наука имеет дело с такими сторонами и про¬цессами государственно-правовой жизни, как процесс возникнове¬ния, становления и развития государства и права — общие зако¬номерности данного процесса; взаимосвязь государства и права; их характерные признаки, формы, сущность, содержание и черты: место и роль государства и права в жизни общества и в его поли¬тической системе; право, правосознание, законность и конституци¬онность; законодательный процесс и его отдельные стадии; пра¬вомерное поведение, правонарушение и юридическая ответствен¬ность.

Кроме названных существуют и другие блоки вопросов, кото¬рые непосредственно связаны с государственно-правовой жизнью и входят в содержание предмета теории государства и права. Их много, и они весьма разнообразны. Перечислять их все нет ника¬кой необходимости и возможности. К тому же, как писал француз¬ский просветитель, правовед и философ Ш. Монтескье (1689—'1755), "никогда не следует исчерпывать предмет того, что уже ничего не остается на долю читателя. Дело не в том, чтобы заставить его чи¬тать, а в том, чтобы заставить его думать.

При рассмотрении предмета теории государства и права ме¬тодологически важным представляется подчеркнуть, что он, как и сама наука о государстве и праве и соответствующая учебная дисциплина, не является "раз и навсегда" данным, неизменным, а стечением времени изменяется и развивается. Это, в свою очередь, не только затрудняет, но и делает бессмысленными попытки исчер¬пывающего определения предмета теории государства и права и его содержания как чего-то раз и навсегда данного, застывшего.

Так, например, если раньше в рамках отечественного курса теории государства и права особое внимание уделялось "государ¬ству диктатуры пролетариата", "общенародному" государству и праву, "государству всеобщего благоденствия", "государству ночного сторожа" и другим, считавшимся актуальными, явлениям и поня¬тиям, то в настоящее время эти теории и доктрины стали достоя¬нием истории. На первый план вместо них все больше выдвигают¬ся концепции "правового государства", "социального государства", естественно-правовые теории прав и свобод граждан и другие.

Различные изменения предмета теории государства и права находят свое отражение не только в соответствующей научной и учебной литературе, но и в конституционном законодательстве.

Не случайно в Конституции России 1993 г., отражающей офи¬циальный взгляд и оценку государственно-правовых явлений, осо¬бое внимание акцентируется на том, что Российская Федерация "есть демократическое федеративное правовое государство" (ст. 1), "социальное государство, политика которого направлена на созда¬ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз¬витие человека" (ст. 7).

Разумеется, основа предмета теории государства и права — общие закономерности возникновения, развития и функциониро¬вания государства и права, ядро данной науки и учебной дисцип¬лины — сохраняется. Неизменными остаются, например, такие об¬щие закономерности, как возникновение и становление государства и права лишь на определенном этапе развития общества (на уров¬не его материального, а вместе с тем — социального и иного рас¬слоения), обусловленность характера и уровня развития государ¬ства и права характером и уровнем развития экономики и общества, и др.

Что же касается используемого при этом эмпирического мате¬риала, а также различных "частных" теорий, взглядов и представ¬лений о государственно-правовых явлениях, институтах и учреж¬дениях, то они видоизменяются.

В зависимости от уровня, конкретно-исторических и иных ус¬ловий развития общества, уровня развития общественного сознания, культуры и идеологии меняется также представление о самих го¬сударстве и праве, характере их взаимосвязи и взаимодействия, их месте и роли в жизни общества.

Причем все имеющие в настоящее время место споры о харак¬тере взаимоотношения государства и права, а вместе с тем и о со¬держании теории государства и права как науки и учебной дисцип¬лины носят не только объективный, обусловленный противоречивостью исследуемой материи, но и субъективный характер. И это вполне естественно, поскольку сама государственно-правовая мате¬рия по своей природе и характеру является именно таковой.

2. Как соотносится предмет теории государства и права с объ¬ектом ее исследования?

Прежде чем говорить о соотношении предмета теории государ¬ства и права с объектом ее исследования, необходимо отметить, что не все авторы данные термины и понятия различают и не все они идею о проведении грани между объектом и предметом разделяют. В ряде научных и учебных изданий понятия предмет и объект ис¬следования рассматриваются как совпадающие друг с другом, как идентичные.

Однако на самом деле, в реальной жизни и в исследуемой го¬сударственно-правовой действительности, все обстоит далеко не так. А именно — наряду с предметом данной научной и учебной дисцип¬лины существует также и ее объект.

В плане их соотношения следует сказать, что если в качестве предмета теории государства и права выступают общие закономер¬ности возникновения, становления и развития государства и пра¬ва, то есть определенная сторона, срез или аспект государства и права-, то в качестве объекта ее исследования выступают государ-ство и право в целом как реально существующие явления.

Исходя из того, что изучением государства и права занимаются и другие науки: история государства и права, философия, полито¬логия, социология, отраслевые юридические дисциплины и др., мож¬но сказать, что объект исследования у них один, а предметы — разные. Каждая из них изучает государство и право под определен¬ным углом зрения, рассматривает лишь ту или иную их отдельную сторону, срез, аспект. А вместе они создают цельную картину, раз¬ностороннее представление о государстве и праве.

Таким образом, государство и право в целом как реально су¬ществующие явления составляют общий объект исследования раз¬личных общественных наук и учебных дисциплин. В то же время каждая из этих наук и дисциплин имеет свой собственный, сфор¬мировавшийся на основе и в пределах общего объекта, предмет исследования.

3. Что такое метод и методология теории государства и права?

Используя сложившиеся в философии и юриспруденции пред¬ставления о понятии и назначении методов исследования, следует сказать, что по сравнению с предметом теории государства и пра¬ва, который дает ответ на вопрос о том, какую область обществен¬но-политической и правовой жизни изучают данная наука и дисцип¬лина, метод указывает на то, как, каким образом она это делает.

Безотносительно к конкретной отрасли знаний и учебной дис¬циплине метод представляется как прием или способ изучения реальной действительности и получения о ней объективных зна¬ний. Совокупность же методов научного познания действительно¬сти формирует методологию исследования.

Как отдельные методы, так и методология в целом определя¬ются в решающей мере предметом самой науки. Это — объектив¬ный фактор. Однако при этом важную роль играют и субъективные факторы. Они заключаются в возможности и способности исследо¬вателя вырабатывать новые или же использовать по своему выбо¬ру старые наиболее эффективные методы исследования предмета.

Методология теории государства и права представляет собой систему особых приемов, принципов и методов изучения общих закономерностей возникновения, становления и развития государ¬ственно-правовых явлений. Для теории государства и права свой¬ственно наличие не одного какого-либо отдельного взятого приема, принципа или способа исследования государства и права, а их си¬стемы, совокупности. Многие из них широко используются и в дру¬гих науках. В особенности это касается принципов исследования государственно-правовой и иной материи, а также философских подходов. Выделяются такие, как принцип всесторонности исследо¬вания, принцип историзма, принцип комплексности в изучении го¬сударства, и права, принцип органического сочетания теории и прак-тики, практического подтверждения теоретических выводов, и др.

4. Какие методы познания государства и права существуют и используются?

В научной и учебной юридической литературе все методы ис¬следования государства и права подразделяются на общие, специ¬альные и частные методы.