10039
.pdf
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
131 |
|
обсуждение, |
проверить |
наличие (отсутствие) в |
проекте |
закона |
|||||||||
коррупционной составляющей. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Это |
сложная |
|
процедура, требующая |
участия |
экспертов, |
||||||||
высококвалифицированных |
специалистов, |
юристов |
систематически |
|
|||||||||
осуществляющих мониторинг действующих нормативных правовых |
|
||||||||||||
актов и законопроектов, в том числе на коррупциогенность. |
|
|
|
||||||||||
Антикоррупционный мониторинг в Российской федерации – это |
|
||||||||||||
во-первых, систематическое, постоянное |
наблюдение |
за |
|||||||||||
процессом создания системы властных предписаний российского |
|||||||||||||
государства, иных нормативных правовых актов, регламентирующих |
|
||||||||||||
определенные сферы общественных отношений, внесения |
в |
них |
|
||||||||||
изменений и дополнений; |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
во-вторых, наблюдение, анализ, оценка |
и |
прогноз |
состояния |
|
|||||||||
системы действующих нормативных правовых актов и |
связанных |
с |
|||||||||||
ними |
законопроектов, |
наличия |
(отсутствия) в |
них |
коррупционных |
|
|||||||
факторов, коррупционных практик в данном регионе, а также системы |
|
||||||||||||
мер противодействия коррупции. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Существуют |
|
и |
другие |
трактовки |
|
антикоррупционного |
|||||||
мониторинга, например, Астанин В.В. предлагает понимать под ним |
|
||||||||||||
единую государственную систему регулярных наблюдений, оценки и |
|
||||||||||||
прогноза состояния коррупции и противодействия ее проявлениям, а |
|
||||||||||||
также |
перманентных |
изменений, возникающих |
|
под |
влиянием |
||||||||
различных |
факторов (социальных, политических, |
экономических, |
|
||||||||||
правовых)78. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
В |
задачи |
исследования |
Астанин |
. Ввключил.В |
мониторинг |
|
|||||||
правоприменения |
в |
сфере |
противодействия |
уголовно-наказуемым |
|||||||||
проявлениям |
коррупции |
и криминологический |
анализ |
выявленных |
|||||||||
78 Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. Автореф. дис… д.ю.н. 12.00.08. - М.: МГЮА, 2009. С. 12.
132
проблем (процессы детерминации, внутренние ее характеристики:
динамика, структура, интенсивность, организованные криминальные проявления и т.п.)
В рамках представленной автором концепции мониторинга выделены следующие его задачи:
-выявление конкретных видов коррупционных технологий в правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления;
-поиск эффективных способов предупреждения и пресечения
выявленных |
коррупционных |
технологий, в |
том |
числе |
путем |
предложения конкретных изменений в федеральное законодательство,
законодательство субъектов РФ и муниципальные правовые акты79.
Впроцессе диссертационного исследования он разработал
криминологический |
механизм |
антикоррупционного |
|
мониторинга, |
||
который основывается на анализе уголовной и судебной статистики, |
||||||
материалов |
правоприменительной |
практики, анкетировании |
||||
сотрудников |
правоохранительных |
органов |
и |
, населения |
||
предусматривает |
|
оценку |
|
результативности |
деятельности |
|
правоохранительных |
и судебных |
органов в сфере |
противодействия |
|||
коррупции. |
|
|
|
|
|
Основными компонентами оценки, по мнению автора, являются: |
|
||||
количество |
и |
удельный |
вес |
преступлений, связанных |
с |
коррупционными проявлениями, раскрытых по оперативным данным, а
также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом;
динамика выявления лиц, совершивших коррупционные преступления;
практика назначения уголовного наказания виновным; сум а
возмещенного в результате совершенного преступления ущерба.
79 Там же. С. 34.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
133 |
Тезаурус, |
выражающий |
различные |
|
аспекты |
доминантного |
|||||
понятия «коррупция», |
в |
настоящее |
время |
не |
имеет ни научно |
|||||
обоснованных, ни нормативных основ. К числу основных понятийных |
||||||||||
категорий, |
имеющих |
криминологическое |
значение, относятся: |
|||||||
«коррупционная |
практика» |
и |
«коррупционные |
риски», |
правовая |
|||||
природа и предупреждение которых до конца не исследованы. |
||||||||||
Под |
коррупционной |
практикой |
Астанин . |
предлагаетВ.В |
||||||
понимать |
систему |
методов, способов |
и |
средств |
конструирования |
|||||
благоприятных условий (в том числе посредством использования недостатков законодательства, подкупа лиц, обладающих специальной деликтоспособностью) для совершения коррупции и обеспечения ее латентности80.
В свою очередь к коррупционным , рискамсвязанным с государственной службой, следует отнести вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано:
-несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений,
установленных |
|
для |
госслужащих |
в |
связи |
с |
прохождени |
|||
государственной службы; |
|
|
|
|
|
|
|
|||
- реализацией полномочий при осуществлении профессиональной |
||||||||||
деятельности государственного служащего. |
|
|
|
|
||||||
Заметим, |
что |
функции |
антикоррупционного |
мониторинга |
||||||
постоянно |
|
осуществляют |
представители |
научно-педагогических |
||||||
коллективов, |
как |
правило, |
государственных |
образовательных |
и |
|||||
научных организаций, а также ведущие специалисты правовых служб |
||||||||||
органов |
исполнительной |
власти |
и |
управления, обеспечивающие |
||||||
аналитическую составляющую их работы: наблюдение, анализ, оценку и прогнозирование качества нормотворческой деятельности.
80 Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. Автореф. дис… д.ю.н. 12.00.08. - М.: МГЮА, 2009. С. 14.
|
|
|
|
|
134 |
Так, эксперты |
АНО «Национальный |
институт |
системных |
||
исследований |
проблем |
предпринимательства» Сайдуллаев |
Ф. и |
||
руководитель |
направления |
Смирнов .Н.провелиВ в 2009 году |
|||
мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России81.
Целью данного мониторинга является экспресс-анализ на основе
доступной информации работы, проводимой регионами России по
созданию |
|
и |
совершенствованию |
организационно-правовой |
базы |
||||||
противодействия |
коррупции, |
и |
составление |
рейтинга |
субъектов |
||||||
Российской Федерации по определенному набору внешних показателей, |
|
||||||||||
отражающих их антикоррупционную деятельность. |
|
|
|
||||||||
Рейтинг состоит из двух основных частей: |
|
|
|
|
|||||||
1. |
Оценка |
|
наличия |
|
и |
открытости |
организационно- |
||||
законодательной базы противодействия коррупции, |
|
|
|
||||||||
2. |
Оценка |
качества |
|
организационно-законодательной |
базы |
||||||
противодействия коррупции |
|
|
|
|
|
|
|
||||
В |
|
результате |
|
соотнесения |
качества |
организационно- |
|||||
законодательной базы к ее наличию появляется возможность получить |
|||||||||||
региональные |
оценки «относительного |
качества» |
организационно- |
|
|||||||
законодательной |
базы |
противодействия |
коррупции, являющейся |
|
|||||||
базисом для успешной реализации антикоррупционной политики. |
|
||||||||||
В |
качестве |
информационных |
источников |
использовались |
|||||||
официальные |
интернет-сайты |
|
|
82 |
|
также справочно- |
|
||||
|
субъектов РФ, а |
|
|||||||||
правовая база «Консультант – Региональное законодательство». Данные приведены по состоянию на 31 марта 2009 года.
В целях получения качественных результатов и для минимизации
81Сайдуллаев Ф., Смирнов Н. Мониторинг антикоррупционной деятельности
врегионах России / Под ред. Чепуренко А.Ю., д.э.н., проф., Президента НИСИПП. -
Раунд 2. Июль 2009. – 25 с. www.nisse.ru
82Включая официальные интернет-сайты государственных органов власти субъекта Федерации, на которые есть прямая ссылка с официального интернетсайта субъекта РФ. Напр., город Москва: www.mos.ru
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
135 |
|
|
возможных ошибок предварительные результаты Мониторинга были |
|
|||||||||||||
направлены |
в региональные |
|
органы |
власти |
для |
|
ознакомления |
с |
||||||
просьбой в |
случае возникновения направить в наш адрес свои |
|||||||||||||
комментарии, замечания и предложения. В результате, были получены |
|
|||||||||||||
письма с замечаниями к результатам Мониторинга, |
так |
же |
с |
|
||||||||||
предложениями по совершенствованию методики его проведения. |
|
|
|
|||||||||||
|
Некоторые регионы прислали замечания, касающиеся того, что |
|
||||||||||||
отдельные |
нормативные акты не были учтены при оценке их |
|||||||||||||
организационно-законодательной |
|
базы |
|
противодействия |
коррупции |
|
||||||||
(Тюменская область). Однако, в большинстве случаев речь шла либо о |
|
|||||||||||||
проектах нормативно-правовых актов, либо о нормативно-правовых |
|
|||||||||||||
актах, вступивших в силу после отчетной даты Мониторинга( . е. |
|
|||||||||||||
после 31.03.2009), либо о нормативно-правовых актах, тексты которых |
|
|||||||||||||
не |
содержатся |
ни |
в |
справочно-правовых |
базах |
регионального |
||||||||
законодательства, ни на официальных интернет-сайтах. Во всех этих |
|
|||||||||||||
случаях оценка не пересматривалась. Принятые после указанного срока |
|
|||||||||||||
нормативные |
правовые |
акты |
будут |
обязательно |
|
учитываться |
в |
|||||||
следующих раундах Мониторинга. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
Также поступили замечания по поводу оценки комиссии по |
|||||||||||||
соблюдению |
требований |
|
к |
|
служебному |
|
|
соответствию |
||||||
урегулированию конфликта интересов. В соответствии с методикой |
|
|||||||||||||
оценку получили лишь те регионы, в |
которых |
не |
только |
была |
|
|||||||||
образованна |
данная комиссия, но и утверждено Положение |
или |
|
|||||||||||
Порядок работы комиссии. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Кроме |
того, |
администрациями |
регионов |
были |
направлены |
|
|||||||
предложения |
по |
совершенствованию |
мониторинга. Полученные |
|
|
|||||||||
предложения будут по возможности учтены при совершенствовании |
|
|||||||||||||
методики проведения мониторинга. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
Ниже |
приведены |
окончательные |
результаты |
Мониторинга |
с |
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
136 |
|
учетом внесенных изменений. |
|
|
|
|
|
|
|
|||
Результаты |
мониторинга, очевидно, представляют |
интерес |
для |
|
||||||
региональных, федеральных и местных органов власти, представителей |
|
|||||||||
научно-экспертного |
сообщества, |
а |
также |
|
всех |
, |
граждан |
|||
интересующихся |
актуальными |
|
вопросами |
|
антикоррупционной |
|||||
политики в России |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Оценка наличия и открытости организационно-законодательной |
||||||||||
базы противодействия |
коррупции показывает, |
какие |
|
действия |
в |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
||||
направлении |
антикоррупционной |
|
политики |
были |
осуществлены |
|||||
регионами и являются открытыми для граждан. Соответствующая балльная оценка проводилась на основе следующих составляющих антикоррупционной политики:
· |
Закон субъекта |
Российской |
Федерации о |
противодействии |
коррупции; |
|
|
|
|
· |
Межведомственный |
совет по |
противодействию |
коррупции в |
субъекте Российской Федерации (Положение); |
|
|||
·Программа / план противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации;
·Порядок и методика антикоррупционной экспертизы в субъекте Российской Федерации;
·Комиссия по урегулированию конфликта интересов( ысшего органа) субъекта Российской Федерации(положение или порядок работы).
Результаты рейтинга регионов по наличию и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции представлены ниже.
Регионами-лидерами (первые 14), набравшими 5 баллов и более,
являются Камчатский край, Мурманская область, Пензенская область,
Республика |
Татарстан, Ямало-Ненецкий |
автономный |
,округ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
137 |
|
|
Астраханская |
область, |
Еврейская |
автономная |
область, Кемеровская |
|
|||||||||||
область, Курганская область, Тамбовская область, Ханты-Мансийский |
|
|||||||||||||||
автономный |
округ – |
Югра, |
Ленинградская |
область, Республика |
|
|||||||||||
Карелия, Чукотский |
|
автономный |
округ. В |
данных |
|
регионах |
|
|||||||||
антикоррупционные меры принимаются в наиболее полном объеме и |
|
|||||||||||||||
носят, как правило, открытый характер. |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
В 21 регионе (в |
том |
числе, |
Калужская |
|
область, Свердловская |
|
|||||||||
область, г. Санкт-Петербург, Архангельская область, Липецкая область) |
|
|||||||||||||||
были также предприняты значительные антикоррупционные действия, |
|
|||||||||||||||
открытые для общества, эти регионы набрали от 3,5 до 4,5 баллов. В 29 |
|
|||||||||||||||
регионах (в том числе, Владимирская область, г. Москва, Ивановская |
|
|||||||||||||||
область, Московская область, Новгородская область, Тверская область) |
|
|||||||||||||||
принимались |
отдельные |
|
|
меры |
по |
противодействию |
коррупции. |
|||||||||
Остальные 19 регионов (в |
том |
числе, Волгоградская |
область, |
|
||||||||||||
Ростовская |
область, |
Ярославская |
|
область, |
Краснодарский |
край, |
|
|||||||||
Пермский край, Рязанская область) ограничились максимум на одном |
|
|||||||||||||||
мероприятии, и их антикоррупционная политика получила наименьшее |
|
|||||||||||||||
развитие. Такие регионы как Алтайский край, Ненецкий автономный |
|
|||||||||||||||
округ, Чеченская Республика на момент проведения мониторинга не |
|
|||||||||||||||
применили ни одной из исследуемых антикоррупционных мер. |
|
|
|
|||||||||||||
|
Оценка |
качества |
|
организационно-законодательной |
|
базы |
||||||||||
противодействия |
коррупции |
ориентирована |
на |
|
действенность |
|||||||||||
|
|
|
|
|||||||||||||
антикоррупционной |
политики и |
отражает в большей степени ее |
||||||||||||||
качество, нежели формальные действия. Балльная оценка проводилась |
|
|||||||||||||||
на основе следующих составляющих антикоррупционной политики: |
|
|||||||||||||||
· Закон |
субъекта |
Российской |
Федерации |
о |
противодействии |
|||||||||||
коррупции; |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
· Межведомственный |
совет |
по |
противодействию |
коррупции |
в |
|||||||||||
субъекте Российской Федерации (Положение); |
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
138
·Программа / план противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации;
·Порядок и методика антикоррупционной экспертизы в субъекте Российской Федерации.
Качественные |
|
параметры |
оценки |
данных |
составляющих |
|
приводятся в Методике составления рейтинга регионов. |
|
|||||
При этом качество комиссий по урегулированию конфликтов |
||||||
интересов не вошло в оценку, так как не поддается значимой |
||||||
дифференциации с |
точки зрения |
положений, в связи с |
указом |
|||
Президента РФ от03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению |
||||||
требований к служебному поведению государственных гражданских |
||||||
служащих |
Российской |
Федерации |
и |
урегулированию |
конфликта |
|
интересов». |
|
|
|
|
|
|
Результаты рейтинга регионов по качеству организационно-
законодательной базы противодействия коррупции представлены
следующим образом.
Регионами-лидерами по качеству базиса антикоррупционной
политики |
являются |
Республика |
Татарстан, Мурманская |
область, |
|
Республика |
Карелия, |
Чувашская |
Республика, |
Тюменская |
область, |
Брянская область (более 40 баллов |
в рейтинге). |
Несмотря на |
то, что |
||
данные регионы отнеслись к противодействию коррупции наиболее ответственно, не все предпринятые ими мероприятия характеризуются высоким качеством.
В 23 регионах (напр., Калужская область, Нижегородская область,
Ханты-Мансийский |
АО – Югра, |
Ямало-Ненецкий АО, Курганская |
||
область, Удмуртская |
Республика, |
Свердловская |
область, |
Республика |
Саха (Якутия), Ленинградская область, Забайкальский край) подход к |
||||
созданию антикоррупционной политики был менее успешен на фоне5- |
||||
ти лучших регионов, тем не |
менее, им |
удалось |
создать ряд |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
139 |
|
|
относительно качественных институтов (от 25 до 40 баллов). |
|
|
|
||||||||||||
В 32 регионах (от 10 до 25 баллов), несмотря |
на |
принимаемые |
|
||||||||||||
меры, качество антикоррупционной политики оставляет желать гораздо |
|
||||||||||||||
лучшего. Отличительной чертой данной группы является выделение |
|
||||||||||||||
одного относительно качественного института на фоне общей слабости |
|
||||||||||||||
антикоррупционного базиса (напр., Республика Мордовия, Сахалинская |
|
|
|||||||||||||
и Томская области) |
или общий |
недостаток качества |
принятых |
мер |
|
||||||||||
(например, Липецкая область, г. Санкт-Петербург). |
|
|
|
|
|
|
|||||||||
Остальные 22 региона, набравшие |
менее 10 баллов в |
рейтинге, |
|
||||||||||||
видимо, не придают антикоррупционной политике особого значения. |
|
||||||||||||||
Принимаемые ими меры носят низкокачественный характер(в том |
|
||||||||||||||
числе, Кировская область, г. Москва, Хабаровский край, Приморский |
|
|
|||||||||||||
край, Амурская |
область, |
Республика |
Адыгея) |
либо |
таковых |
не |
|
||||||||
обнаружено вовсе83. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Высокое |
|
удельное |
качество |
|
антикоррупционных, |
|
ме |
||||||||
рассчитываемое как отношение интегральной оценки и количества |
|
||||||||||||||
составляющих антикоррупционной политики, отмечено, |
|
|
|
|
|||||||||||
во-первых, у всех регионов-лидеров(в меньшей степени у |
|
||||||||||||||
Мурманской области), |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
во-вторых, |
у |
5 регионов |
из |
второй |
по |
качеству |
группы |
|
|||||||
(Нижегородская область, Курганская область, Удмуртская Республика, |
|
|
|||||||||||||
Республика Саха (Якутия), |
|
Забайкальский |
край): в |
этих |
регионах |
|
|||||||||
особенно развиты законы о противодействии коррупции, |
|
|
|
|
|||||||||||
в-третьих, у 5 регионов |
из третьей группы принятые меры |
|
|||||||||||||
оказались также относительно качественными: так, в Пермском крае и |
|
||||||||||||||
Самарской |
|
области |
|
|
приняты |
|
сравнительно |
качествен |
|||||||
антикоррупционные законы; а в Республике Северной Осетии – Алании |
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
83 |
См. также |
Оценку |
наличия |
и |
открытости |
организационно- |
|||||||||
|
|
||||||||||||||
законодательной базы противодействия коррупции.
|
|
|
|
|
140 |
создан Совет по противодействию коррупции, в составе которого |
|||||
чиновники не участвуют вовсе. |
|
|
|
|
|
Несмотря |
на |
отмеченные |
достижения |
регионов |
|
антикоррупционной |
политике, ее |
качество |
имеет |
достаточный |
|
потенциал для совершенствования в аспектах(1) публичности ее проведения (ни в одном законе не содержится конституционное право
граждан на доступ к информации и требование об обязательном опубликовании неконфиденциальной ее части), (2) прямого запрета на
принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные |
|
||||||
факторы, (3) оперативной публикации результатов |
антикоррупцион- |
|
|||||
ной экспертизы, (4) |
внедрения |
механизмов повышения |
качества |
|
|||
антикоррупционной |
|
политики, |
(5) стратегического |
применения: |
|
||
помимо собственно мер необходим учет воздействия групп различных |
|||||||
специальных интересов и их переговорной силы. |
|
|
|
|
|||
Качественная антикоррупционная политика предполагает: |
|
||||||
ü Действенность – |
дифференцированный подход |
к коррупции |
и |
||||
снижение ее уровня; |
|
|
|
|
|
||
ü Реализуемость |
– |
учет |
противодействия |
групп |
давления |
и |
|
принятие ответных политических и экономических мер; |
|
|
|||||
üЭффективность – опора на гражданское общество и повышение эффективности социально-экономических институтов.
Методология составления рейтинга регионов.
Рейтинг состоит из двух основных частей: оценки наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции и оценки качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции.
1.Оценка наличия и открытости организационно-
законодательной базы по противодействию коррупции проводилась
на основе следующих составляющих антикоррупционной политики: