Тема 4 Лицензирование предпринимательской деятельности

1. Понятие и историческое развитие лицензирования в РФ

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О лицензировании отдельных видов деятельности"

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, оценке соблюдения соискателем лицензии, лицензиатом лицензионных требований, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования;

2) лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий;

Институт лицензирования в Российской Федерации начинает активно развиваться в 90-х гг. прошлого века, что было обусловлено сменой правовых формаций и переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики.

Понятие «лицензирование» как разновидность государственной политики относительно недавно введено в обиход отечественной правовой науки, однако история применения методов государственного дозволения начинается с давних времен.

Некоторые ученые считают, что лицензирование не является отечественным изобретением, и многие страны имеют более обширный опыт его применения, чем Россия2.

Лицензирование как особый разрешительный документ на осуществление экономической деятельности возник во Франции в XVIII в., но наиболее четкое очертание он получает в период наполеоновской империи. Объявленная Наполеоном континентальная блокада обязывала всех французских купцов и купцов зависимых от Франции стран прекратить торговлю с Англией и ее колониями. Однако купцы, которые покупали в английских колониях товары, используемые Францией в военных целях, получали в органах полиции разрешение на такую торговлю. Эти разрешения назывались «лицензиями». Россия также выдавала подобного рода разрешения, называвшимися «льготными письмами» в период присоединения Российской империи к мерам континентальной блокады в 1811—1812 гг. Следствием фактического сведения на нет континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи лицензий. Таким образом, предпосылкой введения лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России являлся политический, но не экономический фактор, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей1.

Новые экономические отношения, которые стали развиваться в России в 70-80-е гг. XIX в. после отмены крепостного права, требовали соответствующего правового регулирования. Одним из методов государственного регулирования являлась система лицензирования производственной и торговой деятельности, введенная в 1865 г.2.

Приоритетным направлением экономической реформы, проводимой министром финансов Российской империи графом С. Ю. Витте, являлось изменение налоговой политики государства в отношении предпринимательства. В 1899 г. создается Департамент окладных сборов — аналог современного лицензирующего органа, взимающий «патентные сборы» за осуществление торговых операций. После оплаты данного сбора выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Такая система позволяла осуществлять учет и контроль за рядом сфер экономики.

В советский период применение методов лицензирования было весьма ограничено. Так, в сфере внешнеторговой деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли Союза ССР и последующее заключение гражданско-правовых договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли государства. Вторым видом лицензирования, предусмотренным правовой системой того периода, являлась выдача разрешений на использование изобретений, предоставляемых на основании лицензионного договора. Данный договор относится к области права интеллектуальной собственности и не имеет ничего общего с лицензированием, как формой государственного контроля.

Таким образом, применение института лицензирования в советский период было весьма ограничено.

Развитие института лицензирования на рубеже 1991—1992 гг. обусловлено сменой экономических и правовых формаций. Появляется заинтересованность государства в частной деятельности, но ее осуществление вне государственного регулирования не представлялось возможным. Появляется необходимость применения методов, позволяющих обеспечить защиту прав граждан и экономической безопасности России, одним из которых стало лицензирование.

Некоторые ученые, например, М. А. Агапова, предлагают выделять два этапа в развитии лицензирования в постсоветский период, используя в качестве критерия разграничения вид нормативно-правового акта, регулирующего лицензирование. Первый этап охватывает период времени с момента возникновения отдельных элементов данного института и до принятия первого «полноценного» нормативно-правового акта, регламентирующего лицензирование в России — Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1.

Начало первого этапа связывается с принятием 2 декабря 1990 г. Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»2-, в котором впервые упоминалось понятие «лицензирование деятельности». Однако в этом отраслевом акте содержались нормы о лицензировании только кредитных организаций.

25 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»3, ставший основополагающим норматив- но-правовым актом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями, который предоставлял свободу субъектам предпринимательства, в том числе, в выборе сферы деятельности. Монопольное право на осуществление лишь некоторых видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами, особо опасными заболеваниями, орденами и медалями, а также производством ликероводочных и табачных изделий, государство оставило за собой. Согласно п. 4 ст. 21 данного Закона: «Отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основании специального разрешения (лицензии)». При этом уточнялось, что определение перечня этих видов и порядка получения лицензии отнесены к компетенции Совета Министров РСФСР и Совета Министров входящих в ее состав республик или уполномоченными ими органами. В дальнейшем посредством внесения изменений в конституционное законодательство субъекты Российской Федерации были уравнены в своих правах, и данная норма стала распространяться на органы исполнительной власти краев, областей и городов федерального значения.

Таким образом, в законодательстве появились общие нормы о возможности лицензирования определенных видов деятельности, перечень которых, как предполагалось, будет определен Правительством Российской Федерации или правительствами входящих в нее республик. Роль такого перечня (который, к сожалению, не был принят своевременно) должна была состоять в том, что появилась бы возможность оперативного определения тех сфер деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения реализации публичных интересов. Однако принятие данного перечня было отложено на четыре года, и лишь 24 декабря 1994 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности»1, в котором предусматривался перечень лицензируемых видов деятельности почти в полном объеме (за исключением тридцати видов, предусмотренных законами и указами Президента Российской Федерации), органов, уполномоченных осуществлять лицензионную деятельность, и сам порядок осуществления лицензирования.

Важным моментом в развитии лицензирования стало принятие в 1994 г. и последующее введение в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» с данного момента признавался утратившим законную силу (за исключением двух статей). При этом со дня официального опубликования начала действовать ст. 49 ГК РФ, предусматривающая, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Таким образом, определение и установление перечня лицензируемых видов деятельности было отнесено к компетенции федеральных органов власти. Однако принятие 24 декабря 1994 г. Постановления Правительства РФ № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» позволяет сделать вывод о нарушении норм ГК РФ и превышении своих полномочий Правительством РФ.

В 1995 г. Государственная Дума приняла 35 законов, касающихся лицензирования. В 1996 г. были приняты 17 федеральных законов. Появлялись подобные акты и в 1997—1998 гг. Правительством Российской Федерации утверждены десятки положений, регламентирующих процедуру лицензирования отдельных видов деятельности. В субъектах Российской Федерации также было издано небольшое число актов в рамках полномочий, предоставленных им федеральными законами (они касались, например, оптовой и розничной торговли алкогольной продукцией).

Наконец, 25 сентября 1998 г. был принят Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1, с принятием которого некоторые ученые связывают начало второго этапа в регулировании предпринимательской деятельности.

Данный акт имел прогрессивное значение для становления лицензионного права. Он ограничил круг органов, которые могли осуществлять лицензирование (ст. 2). Были расширены полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти.

Законом было предусмотрено, что после 1 января 2005 г. лицензиат, имеющий разрешение органов одного из субъектов Российской Федерации, сможет осуществлять указанную в нем деятельность на любой территории России после уведомления об этом местных властей (п. 2 ст. 7, п. 4 ст. 19).

Была установлена судебная процедура аннулирования лицензии, предусмотрена возможность получения на возмездной основе у лицензирующего органа информации из реестра лицензий, включая информацию о лицензиатах (п. 2 ст. 14). В десять раз (со 100 до 10 минимальных размеров оплаты труда) был снижен максимальный размер лицензионного сбора (ст. 15).

Тем не менее закон имел явные недостатки. Так, неясно, как или кем должна была разделяться компетенция по выдаче лицензий между тремя уровнями исполнительной власти. Ранее существовала жесткая система: одни виды деятельности лицензировались на федеральном уровне, другие — на уровне субъектов Российской Федерации, третьи — на местах. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. придавал неопределенность данному вопросу.

Кроме того, обращало на себя внимание все еще весьма значительное число лицензируемых видов деятельности. Если сначала предполагалось, что их количество составит 94, то в окончательной редакции оно возросло до 208. Это было достигнуто как за счет деления отдельных видов (например, вместо ранее предусматривавшегося телерадиовещания в Законе 1998 г. названы телевизионное вещание, радиовещание и вещание дополнительной информации), так и путем добавления в перечень новых видов (например, производство и распространение пиротехнических изделий). Однако необходимо отметить, что некоторые виды деятельности из перечня были выведены (например, платные юридические услуги).

Однако самые существенные недостатки ранее действовавшего Закона о лицензировании заключались в том, что он так и не смог установить исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, не смог унифицировать процедуру получения лицензий на занятие различными видами деятельности, а также не перечислил органы, выдающие лицензии и имеющие право разрабатывать и принимать подзаконные акты строго в рамках закона об отдельных особенностях лицензирования некоторых видов деятельности.

Многие из приведенных пробелов в лицензионном законодательстве устранил новый Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1, составив правовую основу лицензирования в Российской Федерации.

Завершая анализ исторического опыта института лицензирования в России, можно отметить следующее. Период становления и развития данного института можно условно разделить на несколько этапов. Первый охватывает период с 70-80-х гг. XIX в. до октября 1917 г., когда законодатель не знал понятия «лицензирование», но именно тогда в России формируются и развиваются характерные для лицензирования методы управления производственной и торговой деятельностью. Второй период — советский (с октября 1917 г. до начала 1990-х гг.), когда лицензирование применялось весьма редко ввиду преобладания публично-правовых институтов над интересами субъектов предпринимательской деятельности. И, наконец, третий этап — с начала 1990-х гг.по настоящее время — представляет собой период коренного реформирования экономики, становления рыночных отношений.

Институт лицензирования в России в настоящее время продолжает развиваться, требуя внимательного изучения со стороны ученых и практиков.

2. Принципы осуществления лицензирования

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О лицензировании отдельных видов деятельности"