2762.Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейс

К инструментам стратегического планирования на национальном уровне относят стратегии, планы, целевые программы.

Для успешной разработки документов стратегического планирования необходимо иметь сформированные основы и разработанные условия осуществления положений международных правовых инструментов на национальном уровне. При этом важно определить национальные приоритеты в области экологии и охраны окружающей среды по решению проблем национальной

исубнациональной важности, не отраженных в международных правовых документах, декларациях и инициативах.

При стратегическом планировании обязательным является выбор приоритетных направлений и объектов финансирования из бюджетов различных уровней (национального, регионального, местного) и определение других источников финансирования и доноров для решения приоритетных задач и направлений [1].

Примерами инструментов планирования конкретных разделов национальной экологической политики могут служить национальные планы действий в области охраны окружающей среды, а также конкретные планы развития в неэкологических секторах экономики (транспорт, энергетика, сельское хозяйство, гражданское и промышленное строительство, туризм, реальное планирование развития определенных отраслей и предприятий промышленности и т.д.), которые формируют значительное воздействие на окружающую среду, используют природные ресурсы.

Втактическом планировании кроме отдельных предприятий после конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992) стали участвовать многие муниципалитеты путем разработки так называемых местных Повесток дня на 21 век. Разработкаплана местных Повесток-21 ведетсяпообщему алгоритму (рис. 5.1).

Различные инструменты планирования и прогнозирования при общей методологии – достижение выполнения приоритетных задач с оценкой их эффективности по установленным параметрам целевых показателей – отличаются степенью детализации, выбором методов, направлениями разработок.

Вконцепциях и стратегиях наряду с основными направлениями национальной политики в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности

иисключения неблагоприятного влияния на здоровье и условия жизни населения обычно определяют и конкретные вопросы (например, экологически устойчивое использование природных ресурсов), а также возможные ограничения и препятствия в их реализации (необходимость создания адекватного законодательства, отсутствие необходимого институционального устройства,

101

Рис. 5.1. Алгоритм действий по разработке и реализации местной Повестки-21 [1, 2]

противоречия с другими областями национальной политики, недостаток финансовых ресурсов, недостаточная вовлеченность общественности, деловых кругов и т.д.).

Программы содержат набор экономически эффективных решений с указанием ответственных за их исполнение правительственных структур, других секторов экономики и общества (деловые круги, представители промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, местных сообществ ит.д.).

В планах указаны конкретные мероприятия, ответственные за их выполнение, источники финансирования, сроки выполнения, целевые показатели эффективности. На рис. 5.2 показаны основные принципы, которые должны соблюдаться при планировании, на рис. 5.3 – последовательность (этапность) выполнения работ при планировании.

102

103

Рис. 5.3. Этапность (последовательность) выполнения работ по планированию [1]

При прогнозировании и стратегическом планировании в рамках реализации национальной экологической политики необходимым условием является преодоление узкоотраслевого подхода и обязательная интеграция с другими секторами экономики и социальными условиями жизни общества, учет других важных национальных приоритетов, лежащих вне узко экологических интересов, но важных для социального и экономического развития страны.

104

При разработке национальных планов в области решения существующих и возникающих в перспективе экологических проблем в современных условиях все большей международной интеграции необходимо учитывать и использовать (при необходимости адаптировать) основные положения международных документов, регулирующих природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение благоприятных условий жизни и здоровья населения.

Одним из главных условий, при прочих равных, успешной реализации разработанных программ, планов и других планировочных документов является придание им статуса документа, обладающего необходимой юридической силой, предполагающей обязательность их исполнения, выделения запланированных ресурсов, в том числе и финансовых, требования обязательности контроля и отчетности по конкретным срокам и объемам достижения запланированных целевых показателей.

5.2. ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Правовое регулирование содержательной части экологической политики и применение правовых инструментов является широко распространенным подходом в реализации экологической политики ЕС и отдельных государств. Правовые инструменты являются основными в экологической политике ЕС в последние 20 лет.

Правовые инструменты действуют практически во всех направлениях реализации экологической политики. Это правовая охрана вод, атмосферного воздуха, охрана почв и обращение с отходами. В последнее десятилетие появились специфические области правового регулирования, такие как обращение с токсичными и экологически опасными веществами, контроль шумового загрязнения (является наиболее актуальным в настоящее время для европейского сообщества), радиоактивность, сохранение дикой природы.

Правовая охрана вод – наиболее эффективная сфера экологического нормотворчества и регулирования ЕС: примерно каждая четвертая директива касается конкретного аспекта охраны и использования вод, управления водными ресурсами.

Основным методом управления в области охраны водных ресурсов являются рекомендации, которые выступают в форме деклараций, регламентов или директив, имеющих соответственно факультативную или обязательную силу.

105

Серьезные различия между странами в подходах к решению водных проблем требуют от законодательных органов ЕС гибкого управленческого регулирования. В этой области наметились два основных различия: Великобритания выступала за утверждение критериев качества поверхностных вод, тогда как другие страны придерживались мнения о необходимости контроля загрязненных стоков и разработки стандартов на предельно допустимые концентрации загрязнений в общем и относительном объемах. В конечном счете было принято компромиссное решение: ЕС разработало как стандарты на сток, так и критерии качества природного (водного) объекта.

Общее и особенное в механизмах управления качеством отдельных природных ресурсов в ЕС можно продемонстрировать на примере подготовки и согласования позиций стран-членов по вопросу охраны атмосферного воздуха. То что воздух не имеет государственных границ, было краеугольным камнем еще на начальных этапах формирования экологической политики ЕС [3]. Во многих странах – членах ЕС имеются достаточно разработанные системы и механизмы правовой охраны воздуха: например, в Нидерландах создана национальная система мониторинга атмосферного воздуха и прогноза дисперсии загрязняющих веществ (во времени, по количеству загрязнений в отдельных районах страны, по влиянию различных видов топлива на степень загрязнения воздуха) [4, 5].

В европейских странах широко действуют правовые механизмы публичного и частного права. В области публичного права наиболее активным участником является правительство страны, которое непосредственно осуществляет механизм прямого регулирования. В области частного права роль правительства меньше и активными действующими лицами становятся частные предприниматели. При взаимодействии с обществом роль правительства практически сводится к реализации системы общественного образования, включающего экологическую составляющую.

Несмотря на то, что все области права имеют четкое разграничение, очень часто те или иные правовые инструменты являются комбинацией средств частного и публичного права. В то же время неизбежно и перекрытие интересов правительства и социальных интересов.

Публичное право. До настоящего времени механизм публичного права был предпочтительным способом достижения экологических целей.

Прямое регулирование является наиболее точным и эффективным инструментом управления. Оно используется в основном для регулирования поведения людей с тем, чтобы направить это поведение в нужное русло.

106

Прямое регулирование используется для осуществления более эффективной экологической политики. Эффективность мероприятий этой политики достигается путем использования административных средств для контроля выполнения этих мероприятий.

Прямое регулирование основано на четком законодательном исполнении всех действий. Однако оно может быть неэффективным в случае аварийного загрязнения или в случае принятия экстренных решений.

Прямое регулирование характерно для Великобритании, которая имеет развитую систему местных органов экологического управления.

Частное право обеспечивает каркас, в пределах которого частные лица могут формализовать взаимные меры и представлять свои собственные интересы, насколько считают целесообразным. Ключевое понятие в частном праве – признание некоторых прав и обязанностей по отношению друг к другу, которые не должны только управляться этическим кодом, но должны также быть осуществимы законно правовом поле.

Особенно важную роль частное право играет в Италии. Являясь страной гражданского права с сильными традициями частноправового регулирования, Италия не имеет четкого разграничения публичных и частных средств регулирования экологических проблем.

Нужно отметить, что правительство чаще использует возможности, предлагаемые механизмами частного права, чтобы достигнуть целей экологической политики.

Существует два важных способа, с помощью которых можно регулировать систему частного права: спецификация прав собственности физического лица и стабилизации ответственности за действия, которые повреждают окружающую среду.

Специальные права. Эти права могут быть выражены как физически, то есть быть правилами взаимоотношений в обществе между отдельными его членами, так и юридически, когда это возможно или необходимо. Примером является юридическое регулирование авторского права.

Кроме того, специальные права касаются продукции широкого потребления. Это делается для того, чтобы разделить ответственность за производство тех или иных товаров между частным производителем и государством, если это государственное имущество. Цель этого регулирования – улучшить качество выпускаемых товаров.

Ответственность. В случаях когда повреждение окружающей среды затрагивает интересы, которые регулируются частным правом, частные лица и организации могут устранить или предотвратить ущерб, возбуждая разби-

107

рательство. Благодаря этому способу источник загрязнения может оплатить затраты любых восстановительных работ.

Другой способ регулирования экологических вопросов в частном праве – экологическое страхование рисков: потенциальный загрязнитель заключает договор со страховой фирмой, которая в дальнейшем возмещает ущерб, наносимый окружающей среде.

Известен ряд механизмов частного права.

Торговля выбросами. Этот механизм вводит понятие «право на загрязнение» или «право собственности на загрязнение». Основа этого принципа такова: загрязнение атмосферного воздуха является результатом деятельности ряда объектов. Значит, совокупное загрязнение может быть разделено между ними в соответствующих долях. Тот субъект, который производит большие выбросы в окружающую среду, может купить у другого субъекта его «право на загрязнение». Этот механизм является достаточно эффективным для уменьшения выбросов.

Управление ресурсами окружающей среды. Этот метод тесно связан

спредыдущим. Он позволяет более эффективно эксплуатировать некоторые дефицитные ресурсы. Использование дефицитного ресурса в одном месте может компенсировать затраты на восстановление этого ресурса в другом месте. Юридическое лицо, которое использует этот ресурс, будет платить за его эксплуатацию и содержание. При этом пользователь ресурсов заинтересован в контроле расходования своих средств.

Эта система может также применяться в управлении коллективными товарами, такими как качество воды в реке. Эмиссионные права могут быть проданы самостоятельному юридическому лицу, которое будет обязано гарантировать нормативный (допустимый) уровень качества воды. В случае если качество воды ухудшится, эмиссионные права могут быть проданы

саукциона.

Заинтересованные стороны. Специфика (характер) экологических проблем подразумевает, что ущерб окружающей среде не всегда может идентифицироваться с ущербом правам частной собственности.

Масштабы такого влияния на интересы определенных групп населения или предпринимателей могут быть различными в зависимости от тяжести последствий, и реакция может быть самой различной – от выражения протестов до предъявления судебных исков. Обычно экологическая деградация расценивается населением как важный персональный интерес или как косвенная угроза. Общественное беспокойство по этому поводу вызвало создание юридических лиц, управляемых частным правом, которые представляют общест-

108

венный интерес в экологических вопросах (например, Гринпис). Такие группы интереса, с некоторыми условиями, могут представлять специфический избирательный округ перед законом.

Договора. Договора могут заключаться между двумя или более действующими лицами, которые могут представлять только государственный сектор, или только частный сектор, или могут быть представителями тех и других. Договоры в настоящее время являются важными элементами экологической политики. Договора могут быть применены, например, при выполнении директив ЕС.

Контроль. Выполнение и принудительное осуществление экологической политики влечет за собой необходимость контроля. Контроль является обязанностью правительств. Вместе с тем имеется возможность передачи функции контроля другому, в том числе и частному лицу. Тогда правительство должно следить только за работой этого лица [6].

Алгоритм использования систем экологического права при разработке и реализации национальной экологической политики является общим для всех европейских стран, несмотря на их весьма существенные различия в национальных законодательствах, формах управления странами и других особенностях.

Практически во всех странах ЕС принято, что международные законы и законы ЕС являются обязательными для исполнения и имеют верховенство перед национальными законами, которые должны в этой части приведены

всоответствие с международными законами и законами ЕС.

Встранах с федеральной системой управления имеются законы субъектов федерации (земель, графств, краев и т.д.), которые также обязательны для исполнения в пределах территориальной юрисдикции.

Директивы ЕС, дочерние директивы ЕС, другие декларативные документы имеют рекомендательный характер и только в случае их переложения в соответствующиенациональныезаконыстановятсяобязательными для исполнения.

Законодательным в странах ЕС на национальном уровне является верховный законодательный орган (называемый по-разному в различных странах – Парламент, Национальный Совет, Бундесрат и т.д.).

Контроль за выполнением законов возлагается на исполнительную власть государства – Правительство, региональные представительства государственной администрации, отраслевые министерства и т.д.

Законодательство в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов регулируют следующие направления деятельности (рис. 5.4).

109

Рис. 5.4. Основные направления деятельности по реализации национальной экологической политики, регулируемые законодательством в области охраны окружающей среды [1]

110