Проверка и оценка состояния подсистем системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (66

архиважная, и любую серьез-

ную постановку вопроса в этом направлении нужно только приветствовать. Но из предложенной реформы еще не следует развитие местного самоуправления.

Задуманная в 2003 г. муниципальная реформа потерпела неудачу, об этом уже можно говорить прямо. Но не только потому, что она пала жертвой предвыборной конъюнктуры и постмонетизационных страхов. Есть причины системного характера. В России давно научились писать хорошие законы, и «многострадальный» закон о местном самоуправлении, безусловно, хороший закон, написанный грамотными специалистами. Системная россий-

ская проблема состоит в том, что принятие хороших законов не сопровождается созданием всей необходимой инфраструктуры. Ïîä

поддержка (если угодно, наличие спроса), и управленче- ский механизм, позволяющий внедрить закон без искажений, и квалифицированные кадры, способные работать по этому закону. Без инфраструктуры в российских условиях ни один закон не исполняется, а его применение на наших бескрайних просторах почему-то всегда приводит к каким-то совершенно иным, «странным», «неожиданным» последствиям.

С переносом муниципальной реформы, решив одну проблему, мы породили другую. Теперь серьезно о развитии местного самоуправления думать не будут ни Кремль, ни губернаторы. На первый план выйдут другие вопросы, а отложенная реформа будет лежать в своем «долгом ящике». После президентских выборов 2008 г., в зависимости от их контекста и результата, «вдруг» о реформе вспомнят наверху, и начнется срочная работа над внесением каких-то корректив в закон. При этом системные проблемы решены опять не будут, поскольку они решаются в рамках долгосрочных национальных проектов, рас- считанных на годы, если не десятилетия. Пока же полу- чается, что вступление в силу

èосновные вопросы (элементы) ной подсистемы, объектовых звень-

нового закона о местном са-

моуправлении – это сугубо верхушечная политическая игра, а серьезный национальный проект под названием «Развитие местного самоуправления в России» так никем и не предложен.

S S S

Книга в городе ¹1–13

¹1 8 ñ. 18

ПРОИЗВОЛ

Левада-центр по заказу Фонда «Общественный вердикт»

Индекс Произвола Правоохранительных Органов

Описание

Левада-Центр продолжает наблюдение за динамикой общественных настроений в России на основе анализа сводного Индекса Произвола Правоохранительных Органов (ИППО), который является обобщенным показателем динамики массовых настроений общества, отражающим ощущение незащищенности от произвольных, несанкционированных законом действий милиции, прокуратуры и судебных органов.

ИППО строится на основе регулярных опросов взрослого населения России по стандартной репрезентативной выборке 1600 человек в возрасте 18 лет и старше в 128 населенных пунктах страны. Эта выборка обеспечивает высокую надежность данных исследования (со статистиче- ской погрешностью, не превышающей 3,4%).

Методика построения ИППО

Все используемые для построения индекса вопросы

нацелены на выявление тре-

вожных или, напротив, благополучных оценок деятельности правоохранительных органов. При построении ИППО внимание уделяется трем моментам – составляющим индекса:

–тому, насколько люди обеспокоены проблемой беззакония и произвола правоохранительных органов в отношении событий, происходящих в стране (Индекс Гражданской Обеспокоенности);

–тому, насколько люди опасаются сами стать жертвой беззакония и произвола правоохранительных органов (Индекс Персональной Обеспокоенности);

–тому, насколько люди

чувствуют себя защищенными от беззакония и произвола правоохранительных органов (Индекс Персональной Незащищенности).

По каждому вопросу/показателю строится его обобщенное значение как разность долей «тревожных» и «благополучных» ответов, при этом крайне «тревожные»/«благополучные» ответы берутся с весом «1», а относительно «тревожные»/ «благополучные» ответы берутся с весом «0,5». Составляющие индекса ИППО рас- считываются как арифметиче- ские средние обобщенных значений показателей, принадлежащих данной составляющей (два-три показателя для каждой составляющей). Совокупный индекс ИППО рассчитывается как арифметическая средняя обобщенных значений семи показателей. Таким образом, и совокупный индекс ИППО, и его составляющие изменяются в интервале от «–100» до «+100», при этом значения индекса более «0» означают преобладание в общественном мнении «тревожных», а значения индекса менее «0» – преобладание в общественном мнении «благополучных» оценок в плане защищенности граждан от произвольных, несанкционированных законом действий милиции, прокуратуры и судебных органов.

Результаты последнего замера ИППО

В мае 2005 года значение Индекса Произвола Право-

–разработаны и осуществляются мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, а также по обеспечению надежной работы потенциально опасных объектов, системы жизнеобеспечения населения

âчрезвычайных ситуациях, повышению устойчивости функционирования организаций, объектов социального значения;

–в организациях обеспечено выполнение предписаний государственных надзорных и контрольных органов по предупреждению возможных чрезвычайных ситуаций;

–организовано прогнозирование чрезвычайных ситуаций (разрабатываются прогнозы чрезвычайных ситуаций всех видов в соответствии с нормативными правовыми актами и методическими рекомендациями, прогнозы своевременно представляются федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и организациям, организовано реагирование на прогноз). Внедрена система сбора и обработки информации об источниках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе с использованием государственных информационных систем (ГИС – технологий);

–в организациях планируются и проводятся мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов, обеспечению жизнедеятельности работников в чрезвычайных ситуациях;

–осуществляются разработка и реализация федеральных и территориальных целевых программ в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

–вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций рассматриваются на заседаниях КЧС ПБ всех уровней, имеются отчетные документы, организован контроль выполнения принимаемых решений;

–в организациях проводится работа по выполнению требований нормативно-технической документации по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций, поддержанию устойчивого функционирования

âчрезвычайных ситуациях, а также требований государственных стандартов;

–организована работа по поддержанию в готовности аварийноспасательных формирований, осуществляется контроль укомплектованности их личным составом, обеспечения необходимым обору-

дованием, средствами защиты и спасания;

–утверждены перечни объектов повышенного риска (потенциально опасные объекты) и объектов системы жизнеобеспечения населения, создан страховой фонд документации на них;

–разработаны декларации безопасности потенциально опасных объектов экономики и имеются по ним экспертные заключения;

–на соответствующих потенциально опасных объектах имеются разрешения (лицензии) на право ведения разрешенной деятельности

èосуществляется обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов4;

–проводится работа по выявлению причин промышленных аварий

èсвязанных с ними чрезвычайных ситуаций, их анализ, разработка рекомендаций по их предотвращению;

–на потенциально опасных объектах выполняются отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов производства продукции, а также правила защиты персонала и объектов от чрезвычайных ситуаций;

«ограниченно соответствует предъявляемым требованиям», если:

–вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций не являются приоритетными в работе КЧС ПБ, рассматриваются на ее заседаниях не систематически, контроль выполнения принимаемых решений не организован;

–не в полном объеме организована работа по аттестации аварий- но-спасательных служб, аварийноспасательных формирований и спасателей;

–не в полном объеме организована работа по повышению устойчи- вости функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях;

–не организован контроль выполнения законодательных и иных нормативных правовых актов, правил и норм в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также требований государственных стандартов;

–прогнозирование чрезвычайных ситуаций организовано не в полном объеме (разрабатываются не все виды прогнозов чрезвычайных ситуаций, прогнозы чрезвычайных ситуаций несвоевременно представляются федеральным органам исполнитель-

4 На основании статьи 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. ¹116–ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

охранительных Органов со-

ставило +30,8 (по сравнению с апрелем 2005 года его зна- чение возросло на 1,1 п.п., по сравнению с июлем 2004 года – на 0,2 п.п.), а значения его составляющих, соответственно,

Индекс Гражданской Обеспокоенности +34,7 (по сравнению с апрелем 2005 года его значение возросло на 1,5 п.п., по сравнению с июлем 2004 года – на 3,4 п.п.)

Индекс Персональной Обеспокоенности +35,6 (по сравнению с апрелем 2005 года его значение возросло на 0,2 п.п., по сравнению с июлем 2004 года – упало на 2,8 п.п.)

Индекс Персональной Незащищенности +28,7 (по сравнению с апрелем 2005 года его значение возросло на 0,5 п.п., по сравнению с июлем 2004 года – упало на 2,3 п.п.)

После временного снижения в марте-апреле все показатели индекса начали расти, постепенно приближаясь к показателям июля 2004 года. При этом следует отметить, что хотя беспокойство относительно собственной беззащитности перед произволом правоохранительных органов в настоящий момент несколько ниже, чем в среднем за 11 месяцев наблюдения, гражданская обеспокоенность этой проблемой вновь достигла самых высоких значений за этот период.

Данные исследования свидетельствуют о нарастании беспокойства населения России по поводу противоправных действий правоохранительных органов как на уровне социальных институтов, так и на персональном, бытовом уровне. Граждан попрежнему серьезно волнуют и беззаконная деятельность правоохранительных органов, и личная незащищенность от произвола правоохранительных органов, и отсутствие механизмов эффективной защиты граждан от произвола милиции и других органов охраны правопорядка.

Анализ значений индекса по отдельным социальным группам показывает, что:

– наиболее высокий уровень тревоги в отношении действий правоохранительных

органов в апреле испытывали,

как обычно, жители СевероЗападного, Центрального федеральных округов, в этом месяце к ним добавились жители Дальневосточного федерального округа (+33,3, +35,4 и +33,5, соответственно). Наименьшую обеспокоенность противоправными действиями правоохранительных органов выражают жители Приволжского и Сибирского федеральных округов (в апреле совокупное значение ИППО в этих регионах составило, соответственно, +25,9 и +27,1);

– по-прежнему самый высокий уровень беспокойства демонстрируют жители Москвы, а самый низкий – сельские жители и жители малых городов (совокупное значение индекса для этих групп составляет, соответственно, +41,2, 26,8 и +29,7). При этом следует отметить значительный рост в мае всех показателей ИППО для сельского населения;

– по всем показателям ИППО действия правоохранительных органов попрежнему вызывают больше беспокойства у мужчин, чем у женщин, хотя за последний месяц разрыв между ними сократился (совокупное зна- чение индекса для этих групп составляет сейчас, соответственно, +31,8 и +29,9);

– основной очаг беспокойства по всем показателям ИППО сохраняется в группе «старшего среднего возраста» (40–55 лет) и «младшего среднего возраста» (25–40 лет) (совокупное значение индекса для этих групп составляет, соответственно, +36,6 и +33,7, в то время как для молодежи младше 25 лет и для людей в возрасте 55 лет и старше +25,1 и +24,9, соответственно);

– наибольшую обеспокоенность действиями милиции проявляют сейчас группы с семейными доходами выше среднего (+34,8) и «объективно» относящиеся к средним и низким социальным слоям; среди них в первую очередь – переживающие жизненный «спад» и причисляющие себя к низшему социальному слою и людям с самым низким потребительским статусом (+33,6 и

ной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и организациям, реагирование на прогноз не организовано). Созданный компьютерный банк данных чрезвычайных ситуаций не соответствует задачам прогнозирования, не внедрена система сбора и обработки информации об источниках чрезвы- чайных ситуаций;

–мероприятия по обеспечению надежной работы потенциально опасных производственных объектов, повышению устойчивости функционирования организаций, системы жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях спланированы, но реализуются не в полном объеме;

–не на всех опасных производственных объектах имеются разрешения (лицензии) на право ведения соответствующей деятельности;

«не соответствует предъявляемым требованиям», если:

–не спланирована или не проводится работа КЧС ПБ и органами управления по делам ГОЧС в области решения задач предупреждения чрезвычайных ситуаций;

–не организована работа по аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей;

–не организована работа по повышению устойчивости функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях;

–мероприятия по обеспечению надежности работы потенциально опасных объектов, повышению устойчивости функционирования организаций, системы жизнеобеспече- ния населения в чрезвычайных ситуациях не спланированы, отсутствует резервный комплект документов на объекты повышенного риска

èобъекты систем жизнеобеспече- ния населения;

–не организовано взаимодействие с надзорными и контрольными органами, созданными на территории субъекта Российской Федерации;

–не организовано прогнозирование чрезвычайных ситуаций.

2.3. Готовность систем управления, связи, оповещения к бесперебойному функционированию в чрезвычайных ситуациях оценивается по следующим основным элементам:

–готовность постоянно действующих органов управления функциональной и территориальной подсистем (звеньев территориальной подсистемы и объектовых звеньев) РСЧС к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций;

–готовность органов повседневного управления к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций;

–готовность систем связи, оповещения и информирования к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций;

–организация сбора, обработки, обмена и выдачи информации об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

2.3.1. Готовность постоянно действующих органов управления функциональной и территориальной подсистем (звеньев территориальной подсистемы и объектовых звеньев) РСЧС к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций оценивается:

«готовы к выполнению задач», если:

–разработаны планирующие документы, определяющие приведение

âготовность постоянно действующих органов управления к выполнению возложенных на них задач и их функционирование в чрезвычайных ситуациях, имеется необходимая ор- ганизационно-техническая документация по вопросам управления в повседневной деятельности и в чрезвычайных ситуациях (приказы, инструкции и т. п.);

–созданы оперативные группы (боевые расчеты) для действий в чрезвычайных ситуациях, обеспече- ны необходимыми средствами связи, транспортом и решены вопросы жизнеобеспечения для работы в полевых условиях, организована их подготовка;

–постоянно действующие органы управления обеспечены необходимыми формализованными, норма- тивно-техническими и справочными документами;

–постоянно действующие органы управления показали способность оперативно принимать обоснованные управленческие решения при ликвидации чрезвычайных ситуаций, в ходе проведения учений и тренировок;

«ограниченно готовы к выполнению задач», если:

–не в полном объеме разработаны необходимые планирующие документы и организационно-техническая документация по вопросам управления в повседневной деятельности и в чрезвычайных ситуациях (приказы, инструкции и т. п.);

–оперативные группы (боевые расчеты) для действий в чрезвычайных ситуациях подготовлены слабо, не обеспечены необходимой норма- тивно-технической и справочной документацией, необходимым комплектом средств связи, транспортом и элементами жизнеобеспечения для работы в полевых условиях;

–постоянно действующие органы управления допустили опреде-