О самоуправлении в электронный век (66

ОПРОС

Если федеральная власть принимает новую редакцию Градостроительного кодекса РФ, которая противоречит новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, то это, по Вашему мнению, означает, что:

Варианты ответа:

1у нашей федеральной власти левая рука не знает, что делает правая

2федеральная власть считает, что “доступное жилье” важнее, чем “эффективное местное самоуправление”

3реформа местного самоуправления по результатам будет такой же, как и судебная, административная, “льготная”…

4вариант 1 и поэтому вариант 3

Результаты:

4

68%

3 16%

2 5%

1 11%

Опрос проведен в феврале 2005 г. на Web-странице журнала «Муниципальное право» http://rels.obninsk.com

S S S

Переправа

7 ñ.18 ¹4 8 ñ. 28

АКАДЕМИКИ

М. Сергеев

Информатизация

начинается с муниципалитетов

Ученые предлагают скорректировать федеральную целевую программу «Электронная Россия», чтобы стимулировать создание ячеек информационного общества не только на федеральном уровне, но и на уровне муниципалитетов. Одним из главных аргументов в пользу усиления муниципального аспекта ФЦП «Электронная Россия» является невозможность решить многие проблемы развития информационного общества без использования возможностей муниципалитетов

– в частности, их участие необходимо при создании реестров недвижимости, реестров населения и др.

11 ноября в РИО-Центре1 состоялось обсуждение доклада «О самоуправлении в электронный век», с которым выступил академик-секретарь Отделения общественных наук РАН Валерий Макаров. По мнению академика Макарова, широкая информатизация муниципалитетов – это оптимальный путь к повышению эффективности государственного управления в условиях «приближения власти к человеку». Муниципалитет как нижнее звено власти, непосредственно соприкасающееся с гражданами, может стать одним из главных институтов развития информационного общества в России.

Выводы академика Макарова об уникальной роли муниципалитетов основаны на исследованиях многоуровневых систем государственного управления, которые были проведены в Центральном экономико-математическом институте РАН, а также в других научных центрах.

По мнению академика, ФЦП «Электронная Россия»

________

1 РИО-Центр является независимой некоммерческой организацией, созданной по инициативе научного сообщества. Цель РИО-Центра – содействие развитию информационного общества в России.

Я здесь привожу результаты расодно и оптимального числа уровней

рархической структуре. На первом уровне 9 правительств, на втором – 13, и на третьем тоже 13 правительств. Правительство самого нижнего уровня работает с населением 66 человек. Суммарные затраты на человека равны 0,01485, то есть также существенно меньше, чем в предыдущем случае. Количество правительств нижнего уровня 9х13х13 = 1521.

При населении 1 млн. человек появляется еще один уровень, то есть в совокупности четыре уровня локальных правительств, не считая федерального. Количественное распределение по уровням таково: 7, 11, 11, 20. Правительство самого нижнего уровня работает с населением 59 человек. Суммарные затраты на человека равны 0,0134. Коли- чество правительств нижнего уровня 16940.

При населении 10 млн. человек снова добавляется один уровень, то есть в совокупности уже пять уровней локальных правительств, не счи- тая федерального. Количественное распределение по уровням: 7, 11, 11, 11, 20. Правительство самого нижнего уровня работает с населением 54 человека. Суммарные затраты на человека равны 0,0109. Количество правительств нижнего уровня 186340.

При населении 100 млн. человек количество уровней не увеличивается по сравнению с 10 млн. Сохраняется 5 уровней. Количественное распределение по уровням: 8, 18, 18, 18, 50. Население в юрисдикции нижнего уровня – 43 человека. Суммарные затраты на человека равны 0,00912. Количество правительств нижнего уровня 2 332 800.

При населении 1 млрд. количество уровней также сохраняется, то есть равно 5. Количественное распределение по уровням: 13, 31, 31, 31, 65. Население в юрисдикции нижнего уровня – 40 человек. Суммарные затраты на человека равны 0,008757. Количество правительств нижнего уровня 25 173 395.

Наконец, при населении 10 млрд. человек происходит снова увеличе- ние числа уровней до 6. Количественное распределение по уровням: 10, 29, 29, 30, 30, 68. Население в юрисдикции нижнего уровня 20 че- ловек. Суммарные затраты на человека равны 0,0041. Количество правительств нижнего уровня 514 692 000.

3. Данные по некоторым странам

 Китайской народной республике имеется 6 уровней власти.

В переводе с английского это:

1.Центральное правительство – 1;

2.Провинции – 31;

3.Префектуры – 331;

4.Муниципалитеты или муниципальные округа (counties) – 2109;

5.Поселения городского типа (townships) – 44800;

6.Поселения (villages) – 737400. Поэтому на правительство самого

нижнего уровня приходится примерно 1500 человек.

Количество юрисдикций нижнего уровня в ÑØÀ превышает 82000 по состоянию на 1985 год.

3130 графств в США. Из них 17 вообще не имеют локальных правительств, 5 графств имеют более 200 локальных правительств, Cook County в штате Иллинойс имеет 513 локальных юрисдикций.

Под локальными юрисдикциями понимаются муниципалитеты (города, большие и малые поселения: главный признак – многоцелевое назначение), школьные округа и специальные округа (одноцелевое назначение).

Âпериоде с 1962 по 1972 годы число юрисдикций значительно уменьшилось с 91186 до 78218 за счет сокращения числа школьных округов, число которых сократилось на 54,5%. При этом число графств, городов и городских поселений осталось примерно на том же уровне,

àчисло специальных округов, наоборот, выросло на 30,4%. После 1972 года процесс замедлился и число юрисдикций в целом понемногу возрастало.

Основной вывод, который делает автор, состоит в следующем. Большая фрагментация (больше юрисдикций) приводит к большей конкуренции и большей redundancy. Соответственно, меньшая фрагментация приводит к большей эффективности и большей монопольной власти (силе). То есть можно говорить об оптимальном числе юрисдикций.

Следует отметить, что автор ни- чего не говорит о механизме образования юрисдикций.

Âсреднем на каждое локальное правительство приходится примерно по 2500 человек.

Россия:

Районы – 1866. Города – 1097.

Городские районы и округа – 330. Поселки городского типа – 1793. Сельские администрации – 24427. (См. «Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и рай-

онам на 1 января 2004 г.»)

Согласно Федеральному закону ¹131-ФЗ установление и изменение границ и наименований муниципальных образований, установление

должна выполняться «снизу

вверх» следующим образом: каждый муниципалитет строит и поддерживает регистр населения своей юрисдикции. Какие данные о гражданине включать в регистр – вопрос конкретного муниципалитета, однако обязательный список данных должен быть утвержден на законодательном уровне.

Вопрос создания и поддержки регистра населения возникал и обсуждался многократно на разных уровнях государственной власти. Однако до сих пор задача электронной регистрации населения не решена – в основном из-за ведомственных барьеров. Каждое ведомство создает и развивает собственную информационную систему. Министерство юстиции, налоговая служба, МВД, органы министерства социального развития и здравоохранения, органы субъектов федерации, спецслужбы – каждая структура имеет свои базы данных. Главный недостаток разрозненных ведомственных информационных систем – невозможность их интеграции и актуализации. А, как известно, проблема обновляемости (актуализации) – это главная проблема в регистрах подобного рода.

Разумный подход к решению проблемы актуализации данных о населении – это поддержание основных обновляемых баз данных на уровне муниципалитета. «Базой должен быть регистр населения, который ведет нижний уровень правительства, а именно, муниципалитет», – пояснил академик Макаров. При этом должна быть создана единая информационная система, которая могла бы обрабатывать

данные из различных ведомственных источников.

В качестве оснований «ставки» на муниципалитеты Валерий Макаров приводит следующие аргументы: из органов власти муниципалитет ближе всего к человеку, к его нуждам, поэтому муниципалитету проще получить достоверную информацию, в том числе, информацию персонального характера. Численность населения в муниципалитете вполне обозрима (в России – в среднем более 3

тыс. человек, в Китае – око-

ло 1,5 тыс. человек), поэтому при сборе информации муниципалитет не сталкивается с «проклятием размерности». По мнению академика, муниципалитет меньше других органов власти заинтересован в сокрытии информации, подтасовке данных, более прозра- чен и подвержен общественному контролю.

Регистр населения муниципалитета постоянно используется и обновляется, так как актуализация данных в нем естественна и является неотъемлемой частью технологии работы. Кроме того, доступность и прозрачность информации на уровне муниципалитета позволяет одновременно защитить данные о личной жизни граждан и контролировать возможные антиобщественные проявления. По мнению академика Макарова, федеральная целевая программа «Электронная Россия» может стать мотором создания таких детальных информационных систем, как регистр населения или регистр недвижимости.

Участники дискуссии в РИО-Центре согласились с целесообразностью обновления программы «Электронная Россия» для усиления комплекса мероприятий по информатизации муниципалитетов. Директор Института социальной экономики РАН Александр Рубинштейн и директор Института международных экономических и политических исследований РАН Руслан Гринберг предложили при поддержке РИО-Центра образовать рабочую группу для обсуждения «муниципально-ориентирован- ных» поправок в ФЦП «Электронная Россия».

Источник: ww.politcom.ru

S S S

Переправа

7 ñ. 25 ¹5 8 ñ. 35

население, то есть за то, чтобы в муниципалитет стремились на место жительства люди, особенно с высокой квалификацией, то главная приманка – высокое качество жизни. Поэтому в администрации должны быть высококвалифицированные менеджеры, особенно менеджеры современного типа, которые умеют организовать не просто обычное производство, но и умеют продавать социальные блага.

5. Электронное правительство

Представляется обоснованным, чтобы муниципалитет как социальная корпорация имел следующую схему управления. Высший орган – собрание всех граждан. Глава администрации выбирается этим высшим органом или назначается сверху. Это не принципиально. Может быть, в теперешних Российских условиях назначать более рационально, чтобы исключить захват власти криминалитетом. Выбираться во всех случаях должен местный парламент (приемлемые названия многообразны). У главы администрации два основных заместителя: главный менеджер (CEO) и главный информационщик (chief information officer), отвечающий за «электронное правительство».

Программа «Электронная Россия» должна выполняться снизу вверх, а именно следующим образом. Каждый муниципалитет строит и поддерживает регистр населения своей юрисдикции. Какие данные о гражданине включать в регистр – вопрос конкретного муниципалитета, однако обязательный список данных должен быть утвержден на законодательном уровне.

Вопрос создания и поддержки регистра населения возникал и обсуждался многократно на разных уровнях. Неопределенность сохраняется в основном из-за ведомственных барьеров. Каждое ведомство по долгу своей службы ведет свой регистр. Министерство юстиции, налоговая служба, МВД (вклю- чая ГИБДД, миграционную службу), органы министерства социального развития и здравоохранения, органы субъектов Федерации, наконец, спецслужбы – каждое имеет свои базы данных. Ничего плохого в этом нет. Плохо, что они не в системе. Системность принципиально повышает оперативность и надежность данных. Как известно, проблема обновляемости – главная в регистрах подобного рода. И решаться она должна совместными усилиями, ибо данные поступают из разных источников, так сказать, со всех сторон.

Системность означает, в первую очередь, наличие сердцевины, основной базы данных, главного источника первичной информации. Представляется естественным, что базой должен быть регистр населения, который ведет нижний уровень правительства, а именно, муниципалитет.

Основания:

∙из органов власти муниципалитет ближе всего к человеку, к его нуждам, ему проще получить достоверную информацию, в том числе, информацию персонального характера;

∙количество населения в муниципалитете вполне обозримо (у нас

âсреднем пока более 3 тыс., в Китае – 1,5 тыс. человек), поэтому нет так называемого «проклятия размерности»;

∙муниципалитет меньше других органов заинтересован в сокрытии информации, подтасовке данных, более прозрачен и подвержен общественному контролю в данной сфере;

∙регистр населения муниципалитета постоянно находится в работе, постоянно востребован, он, что называется, «жив¸т». Поэтому обновления в нем естественны, являются неотъемлемой частью технологии работы;

∙гражданину легче контролировать свои права в области охраны личности, частной жизни. Данные, которые он/она не хочет, чтобы фигурировали в базе данных, в своем муниципалитете посмотреть и изъять проще, чем в других ведомствах, не говоря уже о спецслужбах;

∙муниципалитет является тем органом, который не имеет специальной цели, на которую направлена его деятельность, и которая неизбежно накладывает отпечаток на собираемую информацию;

∙и наконец, быть может, один из самых важных аргументов: эффективный способ борьбы с терроризмом. Этот способ состоит в том, что каждый человек постоянно находится на виду у общества. «Электронный след» каждый человек неизбежно будет оставлять, если технологии электронного правительства войдут в повседневную жизнь.

Представляется, что программа «Электронная Россия», которая по своему замыслу является вполне современной, но имеет некоторые изъяны, как в формулировке целей, так и в механизме реализации, может стать мотором создания данного регистра населения.

6. Бюджет муниципалитета

Чем меньше население муниципалитета, тем легче и проще орга-

КОСМОС

Е. Сергеева

Мусоровозы со спутниковой связью

С начала 2004 года на территории Северо-Восточ- ного административного округа столицы действует программа спутникового слежения за движением мусоровозов. Звучит это несколько необычно, однако подобная идея не нова. Аналогичная система уже вовсю работает в Санкт-Петербурге. Теперь она появилась в Москве.

Для ее введения существует несколько причин, но основная и, безусловно, важнейшая – это борьба с несанкционированными свалками, которые время от времени образуются в Москве. При- чина их появления банальна: водителей соблазняет возможность сократить маршрут, сэкономить время и бензин. Гораздо удобнее разгрузиться в каком-нибудь укромном месте, когда никто не видит, чем везти мусор на специальные полигоны, большинство из которых, кстати, располагается как минимум в пятидесяти километрах от столицы.

Нельзя сказать, что подобным образом стремится облегчить свою работу каждый водитель, но для Москвы, где экологическая обстановка и без того оставляет желать лучшего, это актуально. А кроме того, стоит появиться небольшой куче мусора, как жители окрестных домов начинают нести свои отбросы сюда, очевидно счи- тая, что так и должно быть. И на месте одной мусорной кучи со временем появляется большая свалка.

Правительство Москвы уже давно пытается найти способ борьбы с подобным проявлением халатности и безразличия к настоящему и будущему нашего города. Но, к сожалению, все испробованные методы не принесли желаемого результата.

Инициатором внедрения системы слежения за мусороперевозками в СВАО стал первый заместитель префекта Иосиф Рейханов. «Московская правда» уже писала о том, что в соответствии с распоряжением префекта

СВАО Ирины Рабер с 2004

года все организации, вывозящие с территории округа крупногабаритный мусор (КГМ), обязаны оборудовать свои бункеровозы аппаратурой спутниковой системы наблюдения.

С учетом задач, поставленных префектом, был проведен конкурс между организациями, занимающимися вывозом мусора. На автомашины тех предприятий, которые выиграли тендер, было установлено специальное оборудование отечественного производства. Сигнал с него через спутник поступает в объединенную диспетчерскую. Здесь в основном компьютере уже хранится путевой лист каждого мусоровоза, а также информация о его маршруте. Их пересылают по локальной сети из предприятия, которому данный автомобиль принадлежит.

Таким образом, диспетчер может сравнить запланированный и реальный маршруты. Кроме того, можно узнать скоростные режимы машины, количество остановок и их время. История пути каждого из подключенных к системе мусоровозов попадает в память основного компьютера. Наблюдение ведется не только на территории Москвы, но и в Московской области. Ведь именно там расположены полигоны. Кстати, «слежка» за передвижениями машин ведется ежедневно и круглосуточно, а потом еще и сохраняется в течение месяца или, если это необходимо, еще дольше.

В случае отклонения мусоровоза от запланированного маршрута или несанкционированного выброса мусора в «неправильном» месте, срабатывают тревожные звуковой и световой сигналы. За подобный проступок, между прочим, будет нести ответственность не только нерадивый водитель, но и подрядная организация. Ей придется выплачивать штраф, но с начала работы системы тревожный сигнал еще ни разу не звучал.

Пока в программе задействовано десять бункеровозов, вывозящих КГМ в трех районах СВАО, но уже в ближайшем будущем планируется оборудовать еще около ста мусоровозов этого типа. А чуть позже придет черед и тех машин, которые перевозят твердые бытовые отходы

низовать его работу. Во всем цивилизованном мире основу местного бюджета составляют налоги на землю и недвижимость. В России эти налоги также являются местными. Однако их собираемость поразительно мала по сравнению с другими налогами. Частично проблема упирается в точность и достоверность информации о земле и недвижимости, принадлежащих гражданам, а также технологии их регистрации. Ясно, что чем ближе местная власть к населению, тем проще нужную информацию собрать и обработать. В настоящее время недвижимость вокруг крупных городов практически не зарегистрирована нужным образом. Так что источник доходной части местного бюджета лежит, что называется, на поверхности. Сейчас же вместо того, чтобы действовать совершенно легальным образом чиновники местной администрации изобретают вс¸ новые при¸мы, как собрать со своих граждан побольше поборов, в основном, нелегальных. В результате образуется противостояние граждан и местной власти, что крайне нежелательно.

Технология собирания налогов на недвижимость и землю должна базироваться на компьютерной базе данных, связанной с уже упоминавшимся регистром населения. Естественно, что такую базу легче вести, когда население муниципалитета сравнительно невелико, где-то от 500 до 5000 человек.

Второй источник доходной части местного бюджета – бизнес. Муниципальные предприятия должны приносить доход, который пополняет бюджет. А, кроме того, часть налогов от бизнеса, размещенного на территории муниципалитета, также ид¸т в местный бюджет.

7. Бизнес в муниципалитете

На длительный, порой чисто теоретический спор о том, следует ли местному правительству заниматься бизнесом, применительно к российским условиям ответ дала реальная практика. Успешные муниципалитеты – это те, в которых администрация активно содействует развитию бизнеса. Бизнес и правительство на нижнем уровне в известном смысле сращиваются. Ничего плохого в этом нет. Наоборот, следует совершенствовать законодательство в плане содействия такому сращиванию. Об этом уже писалось в литературе как применительно к российскому, так и, в особенности, к китайскому опыту. Одно из объяснений китайского феномена быстрого развития местной промышленности

и сельского хозяйства состоит в том, что местная власть самого нижнего уровня активно и непосредственно участвует в бизнесе.

Что касается китайского пути перехода от плановой к рыночной экономике, то обнаружился ещ¸ один весьма любопытный феномен, о котором не так много пишется в литературе, хотя несколько работ имеется.

Специфику перехода к рынку по Китайски все понимают как экономи- ческую свободу при отсутствии политической свободы. Вс¸ находится под контролем Коммунистической партии Китая. Это правильно, но специфика не только в этом. Дело в том, что экономическая свобода давалась и да¸тся в Китае по другому, не так, как в других странах с переходной экономикой (России, бывших республик СССР, стран Восточной Европы). В этих странах главный способ получения экономической свободы – приватизация. А в Китае – передача полномочий от центра в регионы, на более низкий государственный уровень. Органы местного самоуправления в Китае действительно стали игроками на поле экономики. И при этом неизбежно произошло определенное сращивание бизнеса и местной власти.

Понятие социальной корпорации предполагает, так сказать, по определению занятие бизнесом. Как известно, в обычной корпорации имеется, по крайней мере, четыре группы интересов: интересы собственников (прибыль, капитализация), интересы менеджмента (капитализация, доля на рынке, брэнд), интересы на¸мных работников (заработная плата, социальные блага), и, наконец, интересы постоянных потребителей (качество, надежность, социальный престиж). Поскольку социальная корпорация – это холдинг, то ясно, что составляющие холдинга могут иметь и имеют разные интересы. Но сам холдинг нацелен на одно – благосостояние его граждан. Поэтому заработанные деньги идут только на реализацию этой цели. Самоцель – зарабатывание денег – может рассматриваться в этом контексте лишь как вспомогательная для достижения главной. Тем более, что максимальное благосостояние не может быть достигнуто на конкретную дату, речь идет о благосостоянии за длительный период, а не, скажем, на период срока пребывания мэра в должности.

Таким образом, бизнес внутри социальной корпорации обладает рядом специфических особенностей. А именно, местное правительство старается развивать бизнес не ради налогов, которые пополнят бюджет, хо-

курентной среде и, тем самым, бо- муниципалитета. рется за потребителя, а, во вторых, боится потерять лицензию, которую

(ТБО), то есть тот мусор,

который мы выбрасываем в мусоропроводы и контейнеры. Несомненно, в недалеком будущем опыт СВАО найдет применение и в других округах нашего города.

Система слежения приносит плоды, выполняет те функции, ради которых ее создавали. Однако на этом меры, предпринимаемые в округе для улучшения экологической обстановки и повышения эффективности вывоза мусора, не заканчиваются.

На территории СВАО уже существует несколько перегру- зочно-сортировочных станций ТБО. Подобные предприятия, во-первых, сокращают время перевозок, во-вторых, бумага, картон, дерево, металл и пластик после переработки могут вновь использоваться. Несомненно, в первую очередь это полезно и выгодно для городской экономики. Подобные станции, к сожалению, не имеют возможности работать с КГМ. Их ресурса для этого попросту не хватает.

Переработка крупногабаритного мусора несет в себе огромный потенциал.

В СВАО эта проблема уже решается. Сейчас на стадии разработки находится проект организации на территории нашего округа трех пе- регрузочно-сортировочных станций КГМ.

Для реализации всех планов требуется время, но нача- ло положено. К сожалению, пока большинство москвичей относится к этому достаточно равнодушно. В самом деле, какая разница, что сделают с тем, что нам совершенно не нужно? Важно, чтобы мусор убирался вовремя, а не загромождал дворы, распространяя неприятный запах. Но все реформы по улучшению качества уборки и вывоза отходов в конечном счете проводятся для жителей. Ведь система слежения, сортировка и вторичная переработка отходов важна не столько для экономики, сколько для улучшения экологии города, повышения безопасности проживания людей.

Источник: «Московская правда», 18.03.2004,