Тема 1. Общая характеристика нормотворческой деятельности органов государственной власти
1. Понятие нормотворчества
Нормотворческая деятельность государства-специализированная деятельность государства, связанная с принятием (изменением и отменой) НПА, а также их систематизацией.
Нормотворчество осуществляется различными государственными структурами, обладающими правотворческими полномочиями.
Виды нормотворческой деятельности государства:
признание и гарантирование основных прав и свобод человека;
прямая нормотворческая деятельность государственных органов;
ратификация (утверждение) международных договоров;
признание (санкционирование) в качестве тех или иных обычаев.
2. Отграничение нормотворческой деятельности от правотворческой.
Понятие правотворчество (правотворческая деятельность) охватывает весь объем деятельности по подготовке, внесению на рассмотрение уполномоченным органам и (или) должностным лицам, обсуждению, рассмотрению указанными органами и (или) должностными лицами, принятию, подписанию и опубликованию правовых актов - как нормативных, так и индивидуальных.
Важнейшим элементом правотворчества является нормотворчество (нормотворческая деятельность), под которой понимается деятельность по подготовке, внесению на рассмотрение уполномоченным органам и (или) должностным лицам, обсуждению, рассмотрению указанными органами и (или) должностными лицами, принятию, подписанию и опубликованию НПА.
Правотворчество является неотъемлемой частью понятия нормотворчества, его главной составляющей и основной структурной единицей. Однако помимо правотворчества нормотворчество включает в себя юридическую, в том числе правоустанавливающую технику, а также процесс создания и закрепления социальных норм.
Составной частью правотворчества является законотворчество. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только законодательных органов государства.
3. Особенности нормотворческого процесса в рф
В отечественной юр. лит-ре давно принято подразделять любой нормотворческий процесс на стадии, представляющие собой организационные формы осуществления нормотворчества. Каждая стадия нормотворческого процесса представляет собой комплекс действий, осуществляемых в соответствующем процессуальном порядке и, без завершения которого, невозможен переход к следующей стадии. Содержание стадий и их количество в значительной мере зависят от субъекта нормотворчества, от вида и содержания подготавливаемого НПА, сложности решаемой проблемы и т.д.
В настоящее время среди правоведов не существует единого подхода к определению количества стадий нормотворческого процесса и их внутреннего содержания.
Традиционно принято выделять четыре стадии нормотворческой деятельности, применительно к принятию подзаконных нормативных актов:
стадия подготовки проекта нормативного правового акта;
стадия рассмотрения проекта и принятия нормативного правового акта;
стадия государственной регистрации нормативного правового акта;
стадия опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативного правового акта.
При этом каждая из указанных стадий имеет свою специфику, обусловленную видом нормотворческого производства (нормотворческая деятельность Правительства РФ, нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти, нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и др.).
Производство по принятию НПА исполнительными органами государственной власти субъектов РФ обладает всеми признаками нормотворческой деятельности:
а) оно урегулировано законодательством;
б) является процессуальной формой реализации полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
в) состоит из ряда последовательных этапов - стадий;
г) основывается на принципах нормотворчества;
д) сопровождается соблюдением правил юр. техники;
е) рез-ты деятельности оформляются в виде НПА и подлежат официальному опубликованию.
1. Стадия подготовки проекта НПА.
Основные требования к данной стадии включают следующие правила:
подготовка проекта НПА возлагается на одно или несколько структурных подразделений органа исполнительной власти с учетом их функции и компетенции. К подготовке привлекается юридическая служба соответствующего органа. Для разработки наиболее важных и сложных нормативных актов и актов, издаваемых совместно несколькими исполнительными органами, могут создаваться рабочие группы, в том числе с привлечением представителей научных организаций;
устанавливается срок подготовки и издания НПА;
в процессе подготовки необходимо изучить и проанализировать относящийся к теме акта нормативно-правовой материал, правоприменительную практику, научную литературу, статистику, данные социологических и иных исследований;
на данной стадии осуществляется оформление проекта НПА с учетом правил юр. техники;
подготовка НПА предполагает его согласование с иными подразделениями органа, издающего акт, или с другими органами исполнительной власти, что подтверждается взаимными визами уполномоченных должностных лиц;
проекты НПА подлежат юр. экспертизе;
одновременно с подготовкой проекта нормативного акта разрабатываются предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных нормативных актов в целом либо их частей.
2. Стадия рассмотрения проекта и принятия НПА. Именно на этой стадии проекты НПА становятся официальными юридическими документами. Главное требование к принятию НПА заключается в соблюдении процессуальных правил их подписания. Правовые акты управления обычно подписываются руководителем органа исполнительной власти, а в отдельных случаях их заместителями. Акты, издаваемые совместно, должны быть подписаны руководителями (заместителями руководителей) всех этих органов и иметь единую дату.
Подписанный (утвержденный) региональный НПА должен иметь следующие реквизиты:
официальную символику субъекта РФ;
наименование формы акта (указ, приказ, постановление);
заголовок, обозначающий предмет регулирования;
дату и место принятия (издания) акта;
удостоверительную подпись соответствующего должностного лица.
Кроме того, НПА обязательно присваивается соответствующий номер.
3. Стадия государственной регистрации НПА. Гос. регистрация подзаконных НПА играет важную роль в обеспечении законности и единства правового пространства РФ. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.
Государственной регистрации подлежат не все НПА, а только те, которые затрагивают гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности человека и гражданина, также гарантии их осуществления и механизм реализации; акты, устанавливающие правовой статус организаций; акты, имеющие межведомственный характер. При этом на государственную регистрацию направляются НПА, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.
Не подлежат представлению на государственную регистрацию:
индивидуальные (ненормативные) правовые акты;
персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);
действие которых исчерпывается однократным применением;
срок действия которых истек;
оперативно-распорядительного характера (разовые поручения).
акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;
акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний:
акты рекомендательного характера.
НПА, в регистрации которых было отказано, возвращаются Минюстом России издавшему органу с указанием причин отказа. После получения такого отказа в течение 10 дней руководитель органа должен издать документ об отмене правового акта, в регистрации которого было отказано и направить копию в Минюст России.
Если государственная регистрация состоялась, то в течение суток после таковой подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом России в государственный орган, представивший этот акт на регистрацию, после чего следует процедура его обнародования и вступления в силу.
4. Стадия опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативного правового акта. Важнейшим требованием к нормативным правовым актам на этой стадии является конституционное положение о том, что «любые НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ч. 3 ст.15 Конституции РФ).
Под официальным опубликованием нормативного правового акта следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальным действующим законодательством.
Правовые акты Президента РФ публикуются в течение 10 дней после дня их подписания.
Постановления Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через СМИ безотлагательно.
Официальными источниками публикации правовых актов Президента РФ и Правительства РФ являются Собрание законодательства РФ и «Российская газета «и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
НПА федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер и прошедшие государственную регистрацию, также подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» в течение 10 дней после дня их регистрации. Кроме того, данные акты подлежат обязательному размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Порядок официального опубликования НПА глав субъектов РФ, законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, иных органов государственной власти субъектов РФ определяется региональным законодательством.
НПА признается действующим с момента вступления его в законную силу. Акт может приобрести юридическую силу с даты его первого официального опубликования или по истечении определенного срока после этой даты; со дня подписания; с наступлением определенного срока, установленного соответствующим актом; в ином порядке, предусмотренном законодательством.