ЗАЁМНО-ДОЛГОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ:

УДК 336.276, 336.3

ББК У9(2) 261.2

С 60

Солдаткин С. Н. Заёмно-долговая деятельность органов исполнительной

власти российских регионов : организационно-правовое регулирование и

практическая реализация : монография / С. Н. Солдаткин. – Хабаровск :

РИЦ ХГАЭП, 2013. – 168 с.

ISBN 978–5–7823–0595–6

Рецензенты: Л. Г. Кузнецова, д-р экон. наук, профессор кафедры «Финансы, кредит и бухгалтерский учёт» Тихоокеанского государственного университета А. И. Фисенко, д-р экон. наук, профессор, завкафедрой «Финансы»

Морского государственного университета им. адм. Г. И. Невельского

В монографии исследуются теоретические и практические аспекты реализации органами власти субъектов Российской Федерации заёмно-долговой деятельности. Систематизируется материал по организационно-правовому регулированию осуществления заимствований, предоставления гарантий, формированию и регулированию субфедерального и муниципального долга.

Рассматриваются организационные основы построения эффективной региональной долговой политики как составной части долговой политики государства.

Монография представляет интерес для широкого круга научных работников, магистрантов, аспирантов, специалистов в области теории и практики государственных и муниципальных финансов, студентов экономических специальностей вузов.

ISBN 978-5-7823-0595-6

Хабаровская государственная академия экономики и права, 2013

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………….………….………..… 5

ГЛАВА 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАЁМНО-ДОЛГОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1. Законодательное регулирование заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований …….……………...7 1.2. Регламентация предоставления субфедеральных и

муниципальных гарантий ..……..…………………………………………. 21

1.3.Определение и регламентация субфедерального и муниципального долга в российском бюджетном законодательстве:

критический взгляд ………….……………………………………….…….. 31

1.4.Регулирование размера заимствований и долговых

обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как фактор поддержания экономической безопасности ...… 43

ГЛАВА 2 АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАЁМНО-ДОЛГОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Долговое финансирование развития России:

оценка перспектив ……......……………………………………………….... 59 2.2. Организационно-правовое регулирование заёмной деятельности региональных органов власти ……………………………….76 2.3. Долговые обязательства субъектов Российской Федерации:

характеристика современного состояния……………………………….......80

3

2.4. Оценка среднесрочных перспектив долгового финансирования субъектов Российской Федерации ………………...…... 88

ГЛАВА 3 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ

ЭФФЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

3.1.Краткий исторический обзор практики реализации долговой политики административно-территориальными и муниципальными

образованиями в России …………………………….…………………….... 98

3.2.Региональная долговая политика субъектов Российской

Федерации как составная часть долговой политики государства ………105 3.3. Методические подходы к оценке долговой устойчивости субъектов Российской Федерации (на примере субъектов

Дальневосточного федерального округа) ………..………………….…… 120 3.4. Определение и ранжирование рисков, связанных с реализацией региональной долговой политики…………….……………..135

ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………... 155

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………...… 157

4

ВВЕДЕНИЕ

Укрепление макроэкономической стабильности, обеспечение бюджетной устойчивости и необходимой финансовой самостоятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления попрежнему остаются приоритетными направлением бюджетной и региональной политики российского государства.

Вместе с тем перераспределение расходных полномочий между бюджетами разных уровней в целях совершенствования межбюджетных отношений пока не приводит к реальному улучшению ситуации с наполняемостью бюджетов субъектов РФ. В последние годы отмечается ускоренный рост масштабов заимствований субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, что позволяет привлечь дополнительные финансовые ресурсы и обеспечить финансирование насущных и неотложных потребностей регионов.

Вотечественных научных и методических изданиях, в официальных документах Минфина России прочно закрепились и широко используются термины «долговая политика», «региональная долговая политика» («долговая политика регионов») 1. В 2003 году впервые была опубликована монография, посвящённая вопросам реализации долговой политики регионов 2.

Вмарте 2003 года Правительством России был рассмотрен доклад Министерства финансов России «Об основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003 – 2005 годы и комплексе мер по её реализации», где определялись приоритеты в сфере государственных внутренних и внешних заимствований на среднесрочную перспективу. С 2007 года Минфин РФ стал ежегодно формировать основные направления государственной долговой политики России на 3-летний период, составной частью которых

1Фактически первая статья, где используется термин «долговая политика», была опубликована в авторитетнейшем российском периодическом научном издании на английском языке : Vavilov A., Kovalishin E. The principles of state debt policy (Вавилов А., Ковалишин Е.

Принципы государственной долговой политики) // Вопросы экономики. 2001. T. 8. С. 46 – 63).

5

является регулирование политики в области заимствований субъектов Российской Федерации.

Вдекабре 2012 года Минфин РФ опубликовал «Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 – 2015 годы».

Россия постепенно накапливает свой собственный опыт организации осуществления субфедеральных и муниципальных заёмных и долговых операций. Вместе с тем требуются новые подходы к теоретическому обоснованию и методическому обеспечению заёмно-долговой деятельности органов власти на субнациональном уровне. Это особенно актуально в условиях долгового финансирования российской экономики.

Вмонографии предпринята попытка систематизировать материал по различным аспектам организационно-правового регулирования и практической реализации заёмно-долговой деятельности органов исполнительной власти российских регионов.

Отдельная глава посвящена рассмотрению организационных основ построения эффективной региональной долговой политики как составной части долговой политики государства. Предложены методические подходы к оценке долговой устойчивости субъекта Российской Федерации (на примере субъектов, входящих в Дальневосточный федеральный округ).

Несомненно, управление рисками, связанными с осуществлением субъектами РФ заёмно-долговых операций, является составной частью механизма эффективной региональной долговой политики. Наиболее полное выявление, классификация и ранжирование таких рисков способствует объективной и полной их оценке, а следовательно, успешному управлению рисками. Поэтому особое внимание уделено выявлению и ранжированию новых рисков реализации региональной долговой политики.

2 Лыкова Л. Н. Долговая политика регионов : российская практика и мировые тенденции. – М. :

Наука, 2003. – 266 с.

6

ГЛАВА 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАЁМНО-ДОЛГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1 Законодательное регулирование заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Если обратиться к истории развития отечественной финансовой системы, то становится очевидным, что для царской России характерной была только заёмная деятельность городов при полном отсутствии такой деятельности со стороны административно-территориальных единиц (губерний). Вполне обычной была практика осуществления займов крупными городами.

Стоит отметить, что длительное время заёмная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно никак не регламентировалась и не ограничивалась. По крайней мере, официальная статистика, отражающая заёмную деятельность областей и краёв в советский период, отсутствует.

В современной России (после развала СССР) несбалансированность федерального бюджета стала причиной постоянного несоответствия между величиной финансовых ресурсов, располагаемых территориальными органами власти, и потребностями региона. В итоге это привело к необходимости наряду с традиционными источниками (налогами, неналоговыми доходами и др.) прибегнуть к привлечению заёмных средств, т.е. осуществлению заимствований. От государства требовалось принятие соответствующих законодательных мер.

Впервые субъекты РФ и муниципальные образования получили право заимствовать средства из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели в 1993 году, со вступлением в силу Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области,

7

автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и СанктПетербурга, органов местного самоуправления» 3.

Законом впервые вводилось понятие «минимальный бюджет» – расчётный объём доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета сельсовета, бюджета поселка, районного бюджета района в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В случае недостаточности расчётного объёма закреплённых доходов часть таких расходов могла покрываться отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению соответственно Верховного Совета Российской Федерации, иного вышестоящего представительного органа власти (статья 1 Закона).

Расходная часть минимального бюджета исчислялась по установленным единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, а размер её определялся:

а) суммой затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, учитываемых вышестоящими органами власти в расчетах к бюджету года, предшествующего планируемому (в сопоставимых условиях), с учётом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного:

–согласованной с вышестоящим органом власти в порядке, установленном настоящим законом, суммой затрат в связи с изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию;

–решениями вышестоящих органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;

–изменением индекса цен и тарифов по расчётам вышестоящих исполнительных органов власти, осуществляемым в установленном порядке;

б) минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития данного национально-государственного или административнотерриториального образования.

3 Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 635).

8

При этом Закон (статья 7) фактически устанавливал требование соблюдения бездефицитности минимального бюджета: доходная часть такого бюджета должна была полностью покрывать указанные суммы затрат.

Статьёй 12 «Заёмные средства бюджетов» Закона исполнительным органам власти разрешалось получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утверждённого бюджета. Также по решению представительных органов власти на соответствующих территориях могли выпускаться займы на инвестиционные цели. В качестве ещё одной формы получения дополнительных денежных средств на покрытие расходов бюджетов допускалось получение краткосрочных кредитов коммерческих банков. Обязательным требованием при этом было заключение исполнительным органом власти соглашения с банком о предоставлении и погашении кредита на приемлемых условиях.

Впервые закон устанавливал принцип разграничения долговой ответственности различных органов власти: вышестоящий орган власти не должен был отвечать по долговым обязательствам нижестоящего органа власти, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Законом предусматривалось, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объёма его расходов будут устанавливаться законами Российской Федерации дополнительно.

Стоит заметить, что данный Закон был отменён с 1 января 2000 года в связи с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ).

Определённую роль в развитии законодательной базы заёмной деятельности субъектов РФ и муниципалитетов сыграло принятие в декабре 1995 года части 2 Гражданского кодекса РФ. Статьёй 817 Кодекса устанавливался ряд правил в отношении договора государственного займа:

9

–по договору государственного займа заёмщиком может выступать субъект РФ, а займодавцем – гражданин или юридическое лицо;

–договор государственного займа заключается путём приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заёмщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

–не допускается изменение условий выпущенного в обращение займа. Стоит заметить, что все эти нормы действуют и сегодня, в том числе и

вотношении займов муниципальных образований.

Принятие в 1998 году Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» 4 позволило определить процедуру эмиссии субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, а также порядок возникновения в результате осуществления эмиссии таких бумаг и исполнения обязательств субъектов РФ и муниципальных образований.

Необходимо особо отметить, что данный Закон (статья 7) устанавливал ряд ограничений, касающихся возникновения обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам, но действовали они только до вступления в силу норм Бюджетного кодекса РФ, регламентировавших предельное значение объёма долга, предельный объём средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, а также предельные расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Например, согласно статье 7 Закона эмиссия государственных ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг допускалась только в случае утверждения законом субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год предельного размера государственного долга субъекта РФ

4 Федеральный закон № 136-ФЗ от 29 июля 1998 года.

10

(муниципального долга), а также предельного объёма заёмных средств, направляемых субъектом РФ (муниципальным образованием) в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета или программ развития субъекта РФ (муниципального образования).

При этом предельный объём заёмных средств, направляемых субъектом РФ (муниципальным образованием) в течение текущего финансового года на указанные цели, регламентировался следующим образом:

–для субъекта РФ – не более 30 процентов объёма собственных доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учёта финансовой помощи из федерального бюджета и привлечённых в текущем финансовом году заёмных средств;

–для муниципального образования – 15 процентов объёма доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учёта финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ и привлечённых в текущем финансовом году заёмных средств.

В составе предельного объёма заёмных средств не учитывались средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга, а также расходы на обслуживание (за исключением расходов на погашение) долга в текущем финансовом году.

Несомненно, основным законодательным актом, регламентирующим сегодня базовые критерии осуществления заимствований субъектами и муниципалитетами в Российской Федерации, является Бюджетный кодекс.

Интересно, что в нынешней редакции Бюджетного кодекса РФ 5 определение сути, целей и особенностей заимствований субъектов РФ даётся после определения самой сущности долга субъекта РФ и муниципального долга (статьи 103 – 104).

5 Здесь и далее используются выдержки из Бюджетного кодекса Российской Федерации по состоянию на 5 мая 2012 года по печатному источнику: Бюджетный кодекс Российской Федерации. М. : Проспект; КноРус, 2012. – 272 с.

11

Впрежней редакции БК РФ 6 в статье 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» содержалось следующее определение: «Государственный или муниципальный заём (заимствование) – передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа». Далее, в статье 90, расшифровывались понятия «государственные заимствования субъектов РФ» и «муниципальные заимствования». Только после этого в главе 14 (статьи 99 – 100) последовательно рассматривались суть и формы долга субъекта РФ и муниципального долга.

Внынешней редакции БК РФ в статье 6 трактовка общего понятия «заимствования» отсутствует, а в статье 103 под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путём выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

Такие заимствования осуществляются в целях обеспечения погашения существующих государственных внутренних или внешних долговых обязательств субъекта РФ и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Для субъекта РФ допускается осуществление внутренних и внешних заимствований.

Под государственными внутренними заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путём выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной РФ, кредитных

организаций, международных финансовых организаций, по которым

6 В качестве прежней редакции взято издание: Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст с изм. и доп. на 1 мая 2005 года. М. : Эксмо, 2005. – 256 с.

12

возникают долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в валюте Российской Федерации.

Под государственными внешними заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путём выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в бюджет субъекта РФ от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте.

Заимствования субъектов РФ можно разделить:

–на прямые (к ним относятся эмиссия ценных бумаг и получение кредитов, в том числе бюджетных) 7;

–условные (косвенные) – предоставление гарантий.

Вредакции БК РФ, действовавшей до 1 января 2008 года, государственные заимствования субъектов РФ определялись как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заёмщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заёмщиками, выраженные в валюте обязательств 8. То есть в понятие «заимствования» включалось также предоставление субъектами РФ гарантий.

Вдействующей редакции БК РФ гарантии субъектов РФ рассматриваются обособленно, что вполне обоснованно, так они ведут к образованию не прямых, а условных (косвенных) долговых обязательств.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством РФ. Выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и

7 До 2005 года в России действовал такой вид заимствований, как бюджетная ссуда. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев и в пределах финансового года. Отмена в России с 01.01.2005 года практики предоставления бюджетных ссуд можно расценивать как стремление государства уйти от бесплатности предоставления денежных средств в рамках межбюджетных отношений. Получение бюджетных ссуд, как и получение бюджетных кредитов, вело к образованию долговых обязательств субъектов РФ и муниципалитетов.

8 В редакции Федерального закона от 05.08.2000 года № 116-ФЗ, статья 90 «Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования».

13

Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

С 1 января 2011 года стало действовать следующее бюджетное правило, регулирующее цели и возможности субъектов РФ в области осуществления своих внешних заимствований 9:

а) субъекты РФ, для которых расчётная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трёх последних отчётных лет не превышала 5 процентов объёма собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ;

б) субъекты РФ, для которых расчётная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трёх последних отчётных лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ. При этом в текущем финансовом году объём указанных внешних заимствований не может превышать объём обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ без учёта обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной валюте.

Субъекты РФ вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), которые являются формой финансирования проектов, включённых в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации 10. Такие заимствования не являются для субъекта РФ внешними заимствованиями и не приводят к образованию у него внешнего долга (статья 104 БК РФ).

9Норма введена Федеральным законом от 26.04.2007 года № 63-ФЗ.

10Программа предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной

ивозмездной основах путём оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

14

Статья 108.2 БК РФ определяет Программу государственных внешних заимствований субъекта РФ как перечень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). В Программе, являющейся приложением к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), должны быть определены:

1)предельный объём государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

2)перечень, объёмы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с указанием объёма привлечения и объёма средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований должен отражаться в Программе государственных внутренних заимствований субъекта РФ (статья 110.1 БК РФ). Такая Программа также является приложением к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ либо финансовому органу субъекта РФ.

При выборе формы займа решающее значение имеет, с одной стороны, его стоимость, т.е. плата, которую региональный орган власти должен заплатить за привлекаемые ресурсы, а с другой – наличие в нужных размерах финансовых ресурсов на соответствующем рынке капиталов.

Надо учитывать, что статья 106 БК РФ накладывает ограничения на масштабы субфедеральных займов: предельный объём заимствований субъектов РФ в текущем финансовом году не должен превышать сумму,

15

направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета субъекта и (или) погашение долговых обязательств бюджета.

Необходимо иметь в виду, что, согласно статье 113 БК РФ, поступления в бюджет субъекта РФ средств от заимствований учитываются в источниках финансирования дефицита бюджета путём увеличения объёма источников финансирования дефицита бюджета. Поступления в бюджет от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ в сумме, превышающей номинальную стоимость, поступления в бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в текущем финансовом году.

Стоит заметить, что в историческом плане становление механизма регулирования заимствований муниципалитетов в России было более «насыщенным».

Помимо упомянутого ранее Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», части 2 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» в российском законодательстве существовал ряд других нормативноправовых актов, способствующих развитию финансовой активности органов местного самоуправления, в том числе и на рынке заимствований.

Например, Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалось, что в доходы местных бюджетов зачисляются также и поступления от местных займов (статья 36), а участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях

16

может осуществляться в том числе и путём выпуска муниципальных займов и получения кредитов (статья 42) 11.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» 8 устанавливал основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Данный Закон впервые определял понятие «местные финансы» как совокупность средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, а также других финансовых средств (статья 2). Органам местного самоуправления предоставлялось право получать в банках и других кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления (статья 15).

Отдельная статья (статья 16) была посвящена муниципальным займам. Данная статья предусматривала:

–заключение договора муниципального займа путём приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций;

–выпуск муниципальных облигаций исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утверждённых в порядке, установленном уставом муниципального образования;

–обеспечение выпуска муниципальных облигаций муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов;

–регламентацию порядка выпуска муниципальных облигаций законодательством РФ;

11Утратил силу с 1 января 2009 года, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года

№131-ФЗ. До этого Закон применялся в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ.

17

–отсутствие ответственности государства по обязательствам муниципального образования, равно как отсутствие ответственности муниципального образования по обязательствам государства;

–осуществление исполнения обязательств по муниципальным облигациям за счёт средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год;

–ограничение предельно допустимой суммы долговых обязательств органов местного самоуправления уровнем в 15 процентов от объёма расходной части местного бюджета;

–запрет на осуществление краткосрочных заимствований в любой форме до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Однако уже в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, утверждённых Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370, среди важнейших проблем развития местного самоуправления была названа проблема недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Проблема носила комплексный характер и затрагивала вопросы формирования муниципальной собственности, создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учёта специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и ряд других.

Нерешённость этих вопросов становилась серьёзным сдерживающим фактором формирования отечественного рынка муниципального долга и, как следствие, развития местного самоуправления.

В настоящее время содержание и порядок регулирования муниципальных заимствований детально определяются в Бюджетном кодексе РФ.

Согласно статье 103 Бюджетного кодекса РФ, под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путём выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и

кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов

18

бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Прежняя редакция БК РФ (статья 90) относила к муниципальным заимствованиям займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования как заёмщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заёмщиками, выраженные в валюте обязательств.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Статья 104 БК РФ предоставляет право муниципальным образованиям осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Особо подчёркивается, что такие заимствования не являются для муниципального образования внешними и не приводят к образованию внешнего муниципального долга.

Стоит заметить, что, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 64 «Муниципальные заимствования»), муниципальные образования вправе привлекать заёмные средства, в том числе за счёт выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Несомненно, составной частью законодательного регулирования субфедеральных и муниципальных заимствований можно считать также регламентацию ставок налогообложения доходов от операций с ценными бумагами. Так, с 1 января 2006 года, согласно статье 284 Налогового кодекса РФ, к налоговой базе по налогу на прибыль, определяемой по операциям с отдельными видами долговых обязательств, применяются следующие ставки:

19

1)15 процентов – по доходу в виде процентов по государственным ценным бумагам субъектов РФ и муниципальным ценным бумагам (за исключением ценных бумаг, указанных в подпунктах 2) и 3), и процентного дохода, полученного российскими организациями по государственным и муниципальным ценным бумагам, размещаемым за пределами РФ), условиями выпуска и обращения которых предусмотрено получение дохода в виде процентов, а также по доходам в виде процентов по облигациям с ипотечным покрытием, эмитированным после 1 января 2007 года, и доходам учредителей доверительного управления ипотечным покрытием, полученным на основании приобретения ипотечных сертификатов участия, выданных управляющим ипотечным покрытием после 1 января 2007 года;

2)9 процентов – по доходам в виде процентов по муниципальным ценным бумагам, эмитированным на срок не менее трёх лет до 1 января 2007 года, а также по доходам в виде процентов по облигациям с ипотечным покрытием, эмитированным до 1 января 2007 года, и доходам учредителей доверительного управления ипотечным покрытием, полученным на основании приобретения ипотечных сертификатов участия, выданных управляющим ипотечным покрытием до 1 января 2007 года;

3)0 процентов – по доходу в виде процентов по государственным и муниципальным облигациям, эмитированным до 20 января 1997 года включительно.

Стоит заметить, что, согласно статье 281 НК РФ, при размещении государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг процентным доходом признается доход, заявленный (установленный) эмитентом, в виде процентной ставки к номинальной стоимости указанных ценных бумаг, а по ценным бумагам, по которым не установлена процентная ставка, – доход в виде разницы между номинальной стоимостью ценной бумаги и стоимостью ее первичного размещения, исчисленной как средневзвешенная цена на дату, когда выпуск ценных бумаг в соответствии с установленным порядком признан размещённым.

20

Налогообложение процентов, начисленных за время нахождения субфедеральной или муниципальной ценной бумаги на балансе налогоплательщика, осуществляется в порядке и на условиях, установленных главой 25 «Налог на прибыль организаций». По государственным и муниципальным ценным бумагам, при обращении которых в цену сделки включается часть накопленного купонного дохода, выручка уменьшается на доход в размере накопленного купонного дохода, причитающегося за время владения налогоплательщиком такими ценными бумагами.

1.2 Регламентация предоставления субфедеральных и муниципальных гарантий

Эмиссия субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, а также получение субъектами РФ и муниципальными образованиями кредитов, в том числе бюджетных, ведёт к образованию так называемых «прямых» долговых обязательств субъектов РФ и муниципалитетов. То есть в случае осуществления займов и получения кредитов уже изначально с большой долей определённости должны быть известны размеры возникающих при этом долговых обязательств соответствующего бюджета 12.

В отличие от эмиссии ценных бумаг и получения кредитов действующее в России бюджетное законодательство не относит предоставление гарантий к заимствованиям 13. На наш взгляд, это верно, но только в том смысле, что гарантирование не опосредуется фактическим оборотом денежных средств, а, главное, поступлением таких средств в бюджет. Реальные денежные средства поступают в бюджет только в результате эмиссионной деятельности и получения кредита.

Но с точки зрения потенциально возможного образования в будущем долговых обязательств по предоставленной гарантии перед кредитором, а следовательно, неизбежности исполнения таких обязательств, когда

12 Вопрос оценки степени определенности требует специального освещения, поэтому в данном разделе можно ограничиться только изложением общих подходов.

13 Бюджетный кодекс РФ в редакции, действующей с 1 января 2008 года.

21

потребуется реальное расходование бюджетных средств, гарантия является не чем иным, как заимствованием. Если сформулировать более точно, то это есть отложенное заимствование.

Таким образом, исполнение гарантии имеет, как правило, отрицательные последствия для бюджета. И в этом смысле вполне обоснованно относить гарантии субъектов РФ и муниципальных образований к их условным (косвенным) долговым обязательствам.

Вопросы, связанные с определением содержания, целей, порядка, условий и особенностей предоставления гарантий субъекта РФ и муниципальных гарантий, отражены в статьях 6, 8, 9, 93.2, 100, 104

(подпункты 2 – 4), 110.1, 110.2, 115, 115.1, 115.2, 117, 120, 121 БК РФ.

В соответствии со статьёй 6 Кодекса государственная гарантия субъекта РФ и муниципальная гарантия являются видом долгового обязательства, в силу которого соответственно субъект РФ или муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определённую в обязательстве денежную сумму за счёт средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром 14.

Стоит особо подчеркнуть, что наряду с осуществлением заимствований предоставление субъектами РФ и муниципальными образованиями гарантий является частью их бюджетных полномочий (статьи 8 – 9 БК РФ).

Кодекс подробно регламентирует цели и формы предоставления гарантии, возможности изменения первоначальных условий, обязательные атрибуты гарантии, сроки вступления гарантийных обязательств в силу,

14 Стоит заметить, что в прежней редакции Кодекса статья 6 не содержала определения гарантии. Определение давалось в статье 115: государственная или муниципальная гарантия – способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование – гарант – даёт письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому даётся государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

22

порядок предъявления гаранту требований со стороны бенефициара, причины возможного отказа гаранта удовлетворить требования бенефициара, способы прекращения обязательств гаранта перед бенефициаром.

Встатьях 115, 115.1, 115.2 БК РФ устанавливаются общие принципы и механизмы предоставления государственных и муниципальных гарантий,

вравной мере обязательные как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения надлежащего исполнения принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства) или возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера 15.

Таким образом, Кодекс, в отличие от Федерального закона № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», не конкретизирует возможные случаи предоставления муниципальной гарантии и не сводит её только к гарантированию эмиссии ценных бумаг другими эмитентами. На самом деле, как показывает отечественная практика, чаще всего муниципальное образование выступает гарантом в случае получения третьим лицом коммерческого кредита в банке.

Гарантия предполагает дачу только письменного обязательства. Несоблюдение этого требования влечёт недействительность (ничтожность) гарантии. Гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала.

Вэтой связи стоит отметить несколько иной подход к определению ответственности гаранта (субъекта РФ или муниципального образования) по обязательствам, возникшим в результате осуществления эмиссии

государственных и муниципальных ценных бумаг, предусмотренной

15 При этом гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем. Нелишним будет отметить, что в действующей редакции БК РФ, по сути, упразднено требование предоставления гарантий, как правило, на конкурсной основе.

23

Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» 16.

При этом в решении о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг должны быть указаны сведения об условиях государственной или муниципальной гарантии, предоставленной соответственно субъектом РФ или муниципальным образованием (гарантом) в обеспечение исполнения обязательств эмитента (принципала), возникающих в результате осуществления последним займа путем эмиссии ценных бумаг, перед владельцами этих ценных бумаг (бенефициарами).

В этом случае гарант по государственной или муниципальной гарантии несёт только субсидиарную ответственность по гарантированному им обязательству.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает обязательные атрибуты гарантии субъекта РФ или муниципального образования:

–наименование гаранта (субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;

–обязательство, в обеспечение которого выдаётся гарантия;

–объём обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;

–определение гарантийного случая;

–наименование принципала;

–безотзывность гарантии или условия её отзыва;

–основания для выдачи гарантии;

–вступление в силу (дата выдачи) гарантии;

–срок действия гарантии;

–порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;

–порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;

–наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);

16 Статья 15 Закона в редакции Федерального закона № 79-ФЗ от 14.06.2012 года.

24

– иные сведения, определённые настоящим Кодексом, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.

Вступление в силу гарантии может быть определено календарной датой или наступлением события (условия) в будущем. При этом срок действия гарантии определяется условиями гарантии.

Предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных на момент предъявления требования бенефициара обязательств принципала, обеспеченных гарантией, но не более суммы, на которую выдана гарантия.

Естественно, что финансовая ответственность гаранта наступает только в случае неплатёжеспособности принципала (заёмщика) перед бенефициаром (кредитором). Однако и в случае финансовой состоятельности принципала (заёмщика) исполнительные органы властигаранты могут нести вполне определённые затраты.

Во-первых, в целях предоставления гарантии необходимо провести анализ финансового состояния принципала в установленном порядке.

Во-вторых, законом субъекта РФ (решением представительного органа муниципального образования) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий соответственно 17.

В-третьих, предоставление и исполнение государственной или муниципальной гарантии подлежат отражению в соответствующей долговой книге.

В-четвёртых, соответствующие финансовые органы (финансовый орган субъекта РФ, финансовый орган муниципального образования) ведут учёт выданных гарантий, исполнения обязательств принципала, обеспеченных гарантиями, а также учёт осуществления гарантом платежей по выданным гарантиям 18.

Наконец, стоит сказать о последствиях исполнения гарантии. Если

17См. статью 115.2 БК РФ.

18Там же. Статьи 116 – 117.

25

исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии ведёт к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного кредита. В противном случае исполнение гарантий подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета.

Стоит заметить, что, согласно статье 110.2 БК РФ, начиная с 2008 года программы государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ являются отдельным приложением к соответствующему закону (решению) о бюджете. Такие программы представляют собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), где также указывается:

1)общий объём гарантий;

2)направления (цели) гарантирования с указанием объёма гарантии по каждому направлению (цели);

3)наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу;

4)общий объём бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.

В программе государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ должно быть отдельно предусмотрено каждое направление (цель) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объём которого превышает:

– 10 миллионов рублей – для государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

– 100 тысяч рублей – для муниципальных гарантий.

Особо указывается, что гарантии подлежат реализации только при

условии их утверждения в составе соответственно программы

26

государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.

Стоит заметить, что в прежней редакции БК РФ (статья 117) чётко определялся круг потенциальных принципалов по государственным гарантиям субъектов РФ: субъекты РФ, муниципальные образования и юридические лица. Кроме того, законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год должен был устанавливаться перечень всех без исключения предоставляемых гарантий, превышающих 0,01 процента расходов бюджета субъекта РФ в расчёте на одного заёмщика (принципала).

Российское бюджетное законодательство строго ограничивает полномочия субъектов и муниципальных образований РФ в предоставлении обеспечения гарантий и чётко определяет процедуру выдачи обеспечения и погашения требований по нему.

Так, в соответствии со статьёй 117 БК РФ от имени субъекта РФ (муниципального образования) гарантии могут предоставляться только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта или местной администрацией муниципального образования и только в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта РФ (решении представительного органа муниципального образования) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в соответствии с требованиями Кодекса и в порядке, установленном законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального образования) заключают договоры о предоставлении государственной гарантии субъекта РФ (муниципальной гарантии), об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, и выдают государственные гарантии субъекта РФ (муниципальные гарантии).

Предоставление и исполнение государственной гарантии субъекта РФ

27

(муниципального образования) подлежит отражению в государственной долговой книге субъекта РФ (муниципальной долговой книге муниципального образования). Учёт выданных гарантий, исполнения обязательств принципала, обеспеченных гарантиями, а также учёт осуществления гарантом платежей по выданным гарантиям уполномочен вести финансовый орган субъекта РФ (финансовый орган муниципального образования).

На уровне субъектов РФ (муниципальных образований) в соответствии с нормативно-правовыми актами субъекта РФ (муниципального образования) самостоятельно определяются:

–финансовые органы, в полномочия которых входят учёт выданных государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) и иных связанных с этим сведений, а также оценка финансового состояния заёмщика (принципала);

–контрольные органы, которые в необходимых случаях по поручению законодательного (представительного) органа власти проводят оценку финансового состояния заёмщика (получателя гарантии);

–органы власти, на рассмотрение которых выносится отчёт о выданных государственных гарантиях субъектов РФ (муниципальных гарантиях).

Итак, как было отмечено выше, Бюджетный кодекс РФ является основополагающим документом, регулирующим порядок и условия предоставления государственных гарантий субъектов РФ. Однако субъекты РФ вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие процесс предоставления государственных гарантий. Подход к формированию нормативно-правовой базы в этой области может быть совершенно различным.

В этой связи определённый интерес представляют результаты анализа практики принятия и применения законодательства субъектов РФ в области регулирования предоставления субфедеральных гарантий,

28

проведённого Уральским институтом регионального законодательства (г. Екатеринбург) 19.

Предлагается выделять пять основных моделей правового регулирования:

Модель 1. Принятие закона субъекта РФ о государственном долге, устанавливающего наравне с иными долговыми обязательствами общие принципы предоставления государственных гарантий этим субъектом. Далее порядок и условия предоставления государственных гарантий субъекта РФ конкретизируются в отдельно принимаемом нормативноправовом акте исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Такая модель используется, например, в городе Москве и Тюменской области.

Модель 2. Принятие специального закона субъекта РФ, регулирующего исключительно вопросы предоставления государственных гарантий. На основании этого закона в случае необходимости принимаются нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Эта модель используется, например, в Калининградской, Новосибирской, Тульской, Рязанской, Тверской областях, Ставропольском крае, Ханты-Мансийском автономном округе.

Модель 3. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта РФ в законах субъекта РФ, посвященных бюджетному устройству и бюджетному процессу соответствующего субъекта. Эта модель используется, например, в городе Санкт-Петербурге, Приморском крае.

Модель 4. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта РФ нормативными правовыми актами, принимаемыми исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Эта модель используется, например, в Свердловской и Ярославской областях.

Модель 5. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта РФ непосредственно в законе о бюджете

19 Еременко Т. А. Обзор законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о порядке и условиях предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации. Екатеринбург : Уральский институт регионального законодательства, 2009 // Электронный ресурс. http://www.uirz.ru/Obzor/obzor6.html.

29

соответствующего субъекта РФ. Эта модель используется, например, в Ленинградской области.

По результатам проведённых исследований делается вывод о том, что наиболее удобной для применения является модель правового регулирования, при которой принимается специализированный закон субъекта РФ, регулирующий исключительно вопросы предоставления государственных гарантий, и на основании которого в случае необходимости исполнительными органами государственной власти субъекта РФ принимаются нормативные правовые акты (модель 2). По мнению авторов, именно такая модель позволяет максимально унифицировать процедуру предоставления государственных гарантий субъекта РФ и предотвратить проявление коррупции на всех этапах этого процесса.

Нам представляется, что более логичным всё-таки стоит считать отражение элементов и процедур функционирования института гарантий субъектов РФ (как, впрочем, и муниципальных образований) в едином законе (решении) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, что соответствует по данной классификации модели 3.

Проведённый нами анализ правового обеспечения функционирования института гарантий ряда дальневосточных субъектов РФ выявил отсутствие здесь единства подходов.

Так, согласно вышеупомянутой классификации, например, в Хабаровском крае используется 1-я модель правового регулирования предоставления гарантий субъекта РФ: действует постановление правительства Хабаровского края от 1 февраля 2008 года №37-пр (в ред. от 6 августа 2012 года) «Об утверждении Правил предоставления государственных гарантий Хабаровского края».

Во исполнение Закона Хабаровского края от 26 декабря 2007 года №170 «О реализации государственных полномочий Хабаровского края в сфере управления государственным долгом Хабаровского края» данным постановлением правительство края утвердило:

– Правила предоставления государственных гарантий Хабаровского края;

30

–типовую государственную гарантию Хабаровского края;

–типовой договор о предоставлении государственной гарантии Хабаровского края.

Представляется, что схема, по которой пошла администрация Сахалинской области, может быть выделена во вполне самостоятельную модель 6. Администрация Сахалинской области приняла 24 апреля 2009 года постановление № 158-па «Об утверждении Порядка организации работы по рассмотрению, предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий Сахалинской области». Однако «импульсом» здесь послужил Закон Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2009 год» (статья 26).

Одним из аспектов регулирования правоотношений в области гарантий является утверждение формы самой гарантии и договора о предоставлении государственной гарантии субъекта РФ. Нужно отметить, что этот вопрос находится целиком в компетенции самого субъекта РФ.

1.3Определение и регламентация субфедерального и муниципального долга в российском бюджетном законодательстве: критический взгляд

Общая логика такова: осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление государственных и муниципальных гарантий ведёт к образованию соответственно государственного или муниципального долга. То есть нельзя отрицать, что образование долга есть следствие осуществления заимствований. При этом заимствование денежных средств вовсе не является единственной причиной возникновения долга.

Чёткое разграничение долговых обязательств всех уровней власти, в том числе субъектов РФ и органов местного самоуправления, в соответствии с государственным устройством РФ произошло лишь с принятием и вступлением в силу в 2000 году Бюджетного кодекса РФ. Ранее такое разграничение в российском бюджетном законодательстве просто отсутствовало.

31

Вместе с тем впервые попытки разграничения долговых обязательств государства и субъектов РФ были предприняты ещё в 1992 году с принятием Закона РФ от 13 ноября 1992 года № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» 20. В статье 2 Закона определялись формы и состав государственного внутреннего долга Российской Федерации. Устанавливалось, что Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам национально-государственных и административно-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. При этом формы таких долговых обязательств и условия их выпуска (выдачи) должны были определяться соответствующими органами национально-государственных и административно-территориальных образований РФ в соответствии с законодательством РФ.

Но, собственно, никакого законодательного акта в этой области до принятия Бюджетного кодекса РФ так и не появилось.

В нынешней редакции БК РФ (статья 6) даётся лишь общее определение понятия «государственный и муниципальный долг». Применительно к государственному долгу субъекта РФ его можно сформулировать как обязательства, возникающие из государственных заимствований субъекта РФ, гарантий, предоставленных субъектом РФ по обязательствам третьих лиц, другие обязательства (в соответствии с видами долговых обязательств, установленными в БК РФ), принятые на себя субъектом РФ. Стоит подчеркнуть государственный статус долга субъекта РФ.

Как и в отношении долга субъекта РФ, Бюджетный кодекс РФ не даёт отдельной трактовки муниципального долга: здесь необходимо руководствоваться общим определением понятия «государственный и муниципальный долг», содержащимся в статье 6 Кодекса 21.

20 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 1. Ст. 4.

21 В прежней редакции БК РФ содержались отдельные понятия государственного долга субъекта РФ (ст. 99) и муниципального долга (ст. 100), однако они носили более абстрактный и, скорее, формальный характер, так как под этим понимались соответственно совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

32

Долг всех субъектов РФ является составной частью общего (консолидированного) государственного долга РФ. По сути, консолидированный долг РФ представляет собой совокупность (суммарный объём) государственного долга Российской Федерации и государственных долгов всех субъектов РФ. Таким термином нередко пользуется Минфин России. В качестве аналитического инструмента управления обязательствами Минфин России использует также термин «консолидированный долг субъекта РФ», под которым понимается суммарный объём государственного долга субъекта РФ как такового и долгов всех муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ 22. При этом надо иметь в виду, что ни консолидированный государственный долг РФ, ни консолидированный долг субъекта РФ не являются в российском бюджетном законодательстве объектами регламентации и управления.

На наш взгляд, можно выделить следующие аспекты регламентации долговых обязательств субъектов РФ и муниципалитетов Бюджетным кодексом РФ:

–условия и границы «долговой ответственности» (статья 102);

–виды и срочность долговых обязательств (статьи 99, 100);

–эвристический алгоритм определения суммарного объёма долга

(статьи 99, 100);

–предельный объём долга (статья 107);

–возможные случаи и механизм прекращения и списания долговых обязательств (статьи 99.1, 100.1).

Ответственность по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования) предусматривает следующее:

–такие обязательства полностью и без условий обеспечиваются всем имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ (муниципального образования) и составляющим их казну;

–исполняются за счёт средств соответствующего бюджета.

22 Стоит заметить, что существует несколько иная трактовка данного понятия: суммарный объём прямого долга всех хозяйствующих субъектов государственного и муниципального сектора региона за вычетом их взаимных обязательств друг перед другом (Руководство по управлению общественными финансам. М. : Институт общественных финансов, 2006).

33

При этом Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъект РФ не несёт ответственности по долговым обязательствам РФ, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.

БК РФ регламентирует виды и срочность долговых обязательств субъекта РФ, определяет объём долга, причём как внутренней, так и внешней его частей. Структура государственного долга субъекта РФ представляет собой группировку долговых обязательств субъекта РФ. Устанавливается исключительный перечень видов долговых обязательств.

У субъекта РФ могут существовать следующие виды обязательств:

1)по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

2)бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3)кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4)государственным гарантиям субъекта РФ.

Поскольку муниципальное образование не имеет права осуществлять внешние заимствования, долговые обязательства муниципального образования допускаются в виде обязательств:

1)по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2)бюджетным кредитам, привлечённым в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3)кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4)гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям). В общий объём государственного долга субъекта РФ включаются:

1)номинальная 23 сумма долга по государственным ценным бумагам

23 В прежней редакции БК РФ использовалось словосочетание «основная номинальная сумма долга». Но именно в случае эмиссии ценных бумаг основной долг представляет собой не что иное, как номинальную стоимость таких бумаг, то есть сумму номиналов. Поэтому с 2008 года слово «основная» из данного пункта Кодекса исчезло.

34

субъекта РФ;

2)объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

3)объём основного долга по бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ 24;

4)объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ;

5)объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ.

В объём государственного внутреннего долга субъекта РФ включаются:

1)номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

2)объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

3)объём основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

4)объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ, выраженным в валюте РФ;

5)объём обязательств субъекта РФ перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

6)объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ.

В объём государственного внешнего долга субъекта РФ включаются:

1)номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2)объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

3)объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;

4)объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых

24До 2005 года в данном пункте Кодекс предусматривал также долговые обязательства в виде бюджетных ссуд.

35

обязательств субъекта РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Долговые обязательства субъекта РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) или долгосрочными (от 5 до 30 лет включительно). Что касается муниципальных образований, то законодательство ограничивает для них максимальный срок долговых обязательств 10 годами.

Соответственно видам муниципальных долговых обязательств в объём муниципального долга включаются:

1)номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

2)объём основного долга по бюджетным кредитам, привлечённым в местный бюджет;

3)объём основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

4)объём обязательств по муниципальным гарантиям;

5)объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

То есть законодательство допускает для муниципального образования образование только внутреннего долга. Надо иметь в виду, что у муниципального образования могут быть долговые обязательства в иностранной валюте. Однако они являются следствием заимствований в форме получения целевых иностранных кредитов у вышестоящих бюджетов бюджетной системы РФ, и поэтому Бюджетный кодекс РФ относит их к внутренним заимствованиям и, соответственно, долговым обязательствам.

Определённая логика в этом, несомненно, есть. Но в целом приходится говорить о непоследовательности и беспринципности общего подхода законодателя при закреплении критерия отнесения долговых обязательств

квнутренним или внешним обязательствам.

Дело в том, что с принятием Бюджетного кодекса в 1998 году в России был закреплён в качестве главного критерия деления долговых обязательств на внутренние и внешние признак вида валюты, в которой номинировано долговое обязательство. Поэтому в течение длительного времени (до принятия и вступления в силу принципиально иной редакции

36

Кодекса с 1 января 2008 года) определения были просты и понятны: внешний долг – обязательства в иностранной валюте, а внутренний – обязательства в валюте РФ.

Теперь же появилось исключение, зафиксированное в Кодексе: получение субъектами РФ и муниципалитетами целевых иностранных кредитов в иностранной валюте у вышестоящего бюджета в иностранной валюте ведёт к образованию соответственно государственного внутреннего долга субъекта РФ или внутреннего муниципального долга. Согласно статье 6 Кодекса, под внешним долгом стоит понимать обязательства, возникающие в иностранной валюте за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Под внутренним долгом теперь понимаются обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Необходимо отметить, что к подходу классификации долга, когда главным критерием выступает вид валюты, в российских научных кругах сложилось далеко неоднозначное отношение. И здесь трудно не согласиться с тем, что с повышением степени интегрированности национальной экономики в мировое хозяйство и выпуском внутренних займов, номинированных в иностранной валюте, разделение долга на внутренний и внешний по такому принципу становится некорректным 25.

М.В. Романовский более корректным считает определение внутреннего долга как совокупности обязательств федерального правительства перед резидентами, а внешнего долга – как совокупности обязательств федерального правительства перед нерезидентами (вне зависимости от

25 В качестве примера существования противоречия можно привести такой вид государственной ценной бумаги, как ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа). «Вэбовки», как ещё называют ОВГВЗ, стали первыми валютными облигациями России. Они представляют собой особый финансовый инструмент, номинированный в долларах США и обращающийся в основном внутри России. Бумаги размещались среди резидентов. Фактически ОВГВЗ не являются внешним суверенным долгом, однако они до сих пор учитываются в составе внешнего долга РФ.

37

того, в какой валюте номинировано обязательство) 26. Представляется, что такой подход в полной мере может быть применён также и в отношении трактовки долга субъекта РФ и муниципального образования.

Ю.Я. Вавилов первоначально считал целесообразным признать в качестве государственного внутреннего долга обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами, а в качестве государственного внешнего долга – обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами 27.

Впоследствии он несколько скорректировал свои взгляды, объясняя разницу между внутренними и внешними заимствованиями следующим образом: внутренние заимствования проводятся на национальном рынке и

внациональной валюте, внешние – осуществляются на внешних рынках и

виностранных валютах 28. Несмотря на то, что здесь не содержится прямых определений внутреннего и внешнего долга, нетрудно представить себе их содержание, помня о том, что образование долга есть прямое следствие осуществления заимствований. В данном случае весьма корректно учитываются одновременно оба критерия.

Здесь уместно привести ещё один пример разделения долга, также основанного на двойственном подходе (критерии): «в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг. Под внутренним государственным долгом понимается задолженность государства перед гражданами, фирмами и учреждениями своей страны, выраженная в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве

соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте» 29.

Таким образом, неоднозначность в определении внутреннего и внешнего долга, заложенная в БК РФ, затрудняет формулировки, делает их

26 Финансы : учебник для вузов / под ред. М. В. Романовского и др. М. : Перспектива;

Юрайт, 2000. С. 123.

27Вавилов Ю. Я. Государственный долг : учеб. пособие для вузов. М. : Перспектива, 2000.

С. 13.

28Финансы : учебник / А. Г. Грязнова, Е. В. Маркина, М. Л Слепова и др.; под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Финансы и статистика; ИНФРА-М, 2010. С. 404.

29Финансы : учебник / С. А. Белозёров, Г. М. Бродский, С. Г Горбушина и др.; отв. ред. В. В. Ковалёв. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Проспект, 2013. С. 373.

38

недостаточно чёткими и ясными для понимания. На наш взгляд, нецелесообразно принимать признак валюты обязательств в качестве базового критерия. Кстати, большая часть экономически развитых стран придерживается похода, принятого Международным валютным фондом: долг делится в зависимости от типа кредитора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или внешний рынок).

Показателен в этом плане подход, которого придерживаются Стэнли Л. Брю и Кэмпбелл Р. Макконнелл: внешний государственный долг (external public debt) – часть общего государственного долга, правами на получение которого владеют граждане и организации из других стран 30.

Стоит заметить, что до принятия Бюджетного кодекса РФ российским законодательством в целях разделения государственных заимствований на внутренние и внешние одновременно принимались два разных признака:

–валюта, в которой выражались заимствования;

–источник заимствований.

Так, согласно статье 1 Закона РФ от 13 ноября 1992 года № 3877-1 «О государственном внутреннем долге РФ» внутренними заимствованиями являлись долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами.

Федеральным законом от 26 декабря 1994 года № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическими лицами и международными организациям» государственным внешним долгом России признавались внешние заимствования, привлекавшиеся из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства РФ как заёмщика средств или гаранта погашения внешних заимствований других заёмщиков.

Такая двойственность подхода имела отрицательные последствия. Например, долг по внутреннему государственному валютному займу (ОВГВЗ), облигации которого были выпущены в 1993 году в счёт погашения задолженности ВЭБ СССР перед юридическими лицами, до

30 Брю С. Л., Макконнелл К. Р. Экономикс : краткий курс / пер.1-го англ. изд. – М. : ИНФРА-

М., 2011. С. 316.

39

1997 года просто не учитывался ни во внутреннем, ни во внешнем государственном долге.

Заложенный в БК РФ подход к делению государственного долга, по мнению ряда экономистов, является сомнительным. Кризис 17 августа 1998 года со всей определённостью показал, что рублёвый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, что он имеет черты внешнего долга 31.

Вроссийской энциклопедической и учебно-научной литературе чётко просматривается тенденция на закрепление в качестве признака деления долга на внутренний и внешний источники заимствований – внутренний или внешний кредитор.

Право установления предельного объёма государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, представительному органу муниципального образования соответственно в законе (решении) о бюджете.

Предельный объём государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) представляет собой объём долга, который не может быть превышен при исполнении бюджета субъекта РФ (муниципального образования).

Всоответствии со статьёй 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

В Бюджетном кодексе РФ зафиксированы лишь общие критерии

31 Вавилов Ю. Я. Государственный долг : учеб. пособие для вузов. М. : Перспектива, 2000. С. 10 – 11.

40

определения предельных объёмов долга: долг субъекта РФ (муниципального образования) не должен превышать утверждённый общий годовой объём доходов бюджета субъекта РФ без учёта утверждённого объёма безвозмездных поступлений. В случае, когда в отношении субъекта РФ осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 БК РФ 32, объём долга не должен превышать 50 процентов такой разницы.

Такими мерами могут быть, например, подписание соглашений с Минфином РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства.

Предельный объём муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учёта утвержденного объёма безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 БК РФ 33, предельный объём муниципального долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объёма доходов местного бюджета без учёта утвержденного объёма безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам

32 Это касается субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трёх последних отчётных финансовых лет превышала 60 процентов объёма собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

33 В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трёх последних отчётных финансовых лет превышала 70 процентов объёма собственных доходов местных бюджетов.

41

(представительный орган муниципального образования) вправе утвердить дополнительные предельные ограничения.

В новой редакции БК РФ впервые предусмотрена процедура прекращения долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, выраженных в валюте РФ, и их списания с муниципального долга (статьи 99.1 и 100.1 соответственно).

Так, в случае, если долговое обязательство субъекта РФ (муниципальное долговое обязательство), выраженное в валюте РФ, не предъявлено к погашению в течение трёх лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства, или истёк срок гарантии субъекта РФ (муниципалитета), указанное обязательство считается полностью прекращённым и списывается с государственного долга субъекта РФ (муниципального долга).

Издаётся соответствующий нормативный правовой акт о списании с долга долговых обязательств. Списание осуществляется посредством уменьшения объёма долга по видам списываемых долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Стоит заметить, что данный порядок не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства субъектов РФ и муниципалитетов перед Российской Федерацией, другими субъектами РФ и другими муниципальными образованиями. Процедура списания с муниципального долга реструктурированных, а также погашенных (выкупленных) муниципальных долговых обязательств предусмотрена статьями 105 и 113 БК РФ.

Выпуски государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), выкупленные в полном объёме их эмитентом в соответствии с условиями выпуска муниципальных ценных бумаг до наступления даты погашения, могут быть признаны по решению эмитента досрочно погашенными.

42

1.4 Регулирование размера заимствований и долговых обязательств субъектов Российской Федерации и

муниципальных образований как фактор поддержания экономической безопасности

В последнее время всё чаще дискутируется вопрос не столько о существующих прямых силовых угрозах и возможности силового давления со стороны отдельных государств, сколько о необходимости обеспечения экономической безопасности российского государства. Несомненно, что эти стороны проявления общенациональной безопасности тесным образом взаимосвязаны: силовое вмешательство в дела государства является прямой угрозой потери его экономической, а возможно, и политической безопасности.

Однако, что касается российского государства, можно говорить о том, что защита границ, обеспечение силовой безопасности, оставаясь важнейшей функцией государства, благодаря, прежде всего, активной внешнеполитической деятельности, внутренним усилиям по укреплению обороноспособности государства, проводимым руководством страны, как бы отодвигается на второй план.

Ситуация такова, что первостепенную важность сегодня приобретает вопрос обеспечения и поддержания экономической безопасности нашего государства. Под экономической безопасностью мы будем понимать такое состояние экономической и политической системы государства, когда процесс устойчивого социально-экономического развития и стабильность общества поддерживается независимо от наличия и действия внешних факторов и угроз. Экономическая безопасность, являясь частью национальной безопасности государства, включает в себя совокупность экономических, политических, социальных, военных, научнотехнологических аспектов и факторов.

Например, вступление России в ВТО, ставшее фактом в августе 2012 года, при всех своих преимуществах всё-таки таит в себе определённые угрозы снижения экономической безопасности страны. Очевидно, что вынужденная открытость национальной экономики в первую очередь отразится на отраслях, обладающих слабым производственным

43

потенциалом, высокой долей ручного труда, низкой конкурентоспособностью продукции, то есть на сельском хозяйстве, значительной части промышленности, транспорте, торговле, даже финансовом секторе российской экономики.

Более того, неконкурентоспособность, закрытость ряда отраслей государство поддерживало, поддерживает и, вероятно, продолжит поддерживать. Следовательно, в условиях мировой конкуренции государство вынуждено будет тратить значительные финансовые средства на государственную поддержку ряда отраслей экономики. Вопрос заключается в том, будет ли размер фискальной отдачи в виде поступлений в бюджетную систему превышать затраты на обеспечение такой господдержки. Вряд ли это в принципе возможно в ряде отраслей российской экономики.

Ухудшение наполняемости бюджетов вследствие снижения налоговой базы может стать существенным фактором ухудшения экономической безопасности страны. С другой стороны, не менее важной проблемой является контроль исполнения бюджета и предотвращение нецелевого расходования средств.

Сегодня решение вопросов обеспечения экономической безопасности предусмотрено в рамках реализации общей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 34. Стратегия призвана стать мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.

Важно отметить, что экономический потенциал страны во многом предопределяет состояние национальной безопасности Российской Федерации. Сокращение доходных статей бюджета наряду с недостаточной эффективностью государственного регулирования

34 Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537. Этим же Указом была признана утратившей силу Концепция национальной безопасности Российской Федерации, принятая в 2000 году.

44

национальной экономики, снижением темпов экономического роста, появлением дефицита торгового и платёжного баланса могут привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране.

К важнейшим проблемам обеспечения экономической безопасности регионального уровня Стратегия относит следующие:

–сбалансированное, комплексное и системное развитие субъектов РФ. Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности на региональном уровне на среднесрочную перспективу определяется создание механизмов сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ путём сбалансированного территориального развития (п. 64 Стратегии);

–осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления их полномочий за счёт координации и реализации принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер, направленных на развитие региональной экономики и социальной сферы, включая выравнивание их бюджетной обеспеченности (п. 65 Стратегии).

Тем самым подтверждается, что важнейшим аспектом экономической безопасности государства является региональный аспект. Для России как федеративного государства необходимым условием экономической безопасности становится обеспечение экономической безопасности каждой административно-территориальной единицы.

Экономическая безопасность национальной экономики России и её регионов (субъектов Федерации) характеризуется, прежде всего, возможностью федеральных и региональных органов власти обеспечить стабильное поступательное развитие и соответствующую защиту экономическими методами как субъекта Федерации, так и Федерации в целом. Такая взаимозависимость представлена схематично на рисунке 1.

Сегодня проблема бюджетного дефицита является актуальной для 2/3 российских регионов (субъектов РФ). Практически у всех субъектов имеются долговые обязательства 35.

35 Исключением является Ненецкий АО, у которого, по данным Минфина России, долг отсутствует.

45

Национальная безопасность государства

Экономическая безопасность государства

Общая финансовая безопасность (устойчивость)

Устойчивость национальной бюджетной системы

Устойчивость субнациональной бюджетной системы (бюджетов субъектов Российской Федерации)

Рисунок 1 – Взаимосвязь национальной и экономической

безопасности государства и субъектов Российской Федерации

Более того, в последние годы наметился значительный рост таких обязательств. По данным Минфина России, в 2007 – 2011 годах динамика роста государственного внутреннего долга субъектов РФ (без учёта долгов муниципалитетов) составила: на 1 января 2008 года – 456 881,5 млн руб., на 1 января 2009 года – 599 572,0 млн руб. (рост на 31,2 процентов), на 1 января 2010 года – 889 585,7 млн руб. (рост на 48,3 процентов), на 1 января 2011 года – 1 095 993,1 млн руб. (рост на 23,2 процентов), на 1 января 2012 года – 1 154 039,6 млн руб. (рост на 5,2 процентов) 36. Таким образом, субфедеральный долг увеличился за 2008 – 2011 годы в целом на 697 158,1 млн руб., или на 152,6 процента. Ежегодно долг увеличивался в среднем более, чем на четверть.

36 Объём государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований. Режим доступа: http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/subdbt/

46

По состоянию на 1 декабря 2012 года размер долга составлял 1 147 109,9 млн руб., то есть несколько снизился по сравнению с началом года.

В структуре общего государственного долга субъектов РФ на долю внешних долговых обязательств приходится всего 1,5 процента. Внешний долг сегодня отмечен только у двух субъектов (г. Москва и Республика Башкортостан). В структуре долговых обязательств этих субъектов на долю внешних обязательств приходится соответственно 8,4 и 7,8 процента.

Быстрый рост абсолютных размеров долговых обязательств органов власти субъектов РФ и увеличение долговой нагрузки на их бюджеты, отмеченные в последние годы, возможное банкротство регионов являются угрозами экономической безопасности и поэтому вызывают вполне обоснованные опасения у федеральной власти.

На состоявшемся в июле 2012 года заседании Государственного совета отмечалось, что «ряд субъектов Федерации постоянно наращивает свои долги, в том числе коммерческим банкам, что ведёт к утрате контроля за балансом бюджетов. Так, 32 региона имеют задолженность, составляющую 30 процентов собственной доходной базы. Доля задолженности 12 регионов превышает 50 процентов собственных годовых доходов» 37.

Оценка и контроль долговой устойчивости субъектов РФ имеют непосредственное отношение к обеспечению экономической безопасности.

На рисунке 2 схематично изображены важнейшие факторы, снижающие устойчивость субнационального сектора бюджетной системы.

При этом под долговой устойчивостью субъекта РФ стоит понимать такое состояние его бюджетной системы, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определённых нормативов, а осуществляемые субъектом заимствования строятся исходя из оптимальной структуры и максимального использования возможностей долговых инструментов.

37 О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан: стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012 года. Режим доступа http://news.kremlin.ru/transcripts/16004.

47

Значительная социальная нагрузка на региональные бюджеты

Рисунок 2 – Факторы, снижающие устойчивость субнационального сектора бюджетной системы

Неоптимальная структура доходов бюджетов субъектов РФ. Нынешняя система формирования доходов и построения межбюджетных отношений привела к тому, что у большинства региональных бюджетов доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета превышает 30 – 50 процентов, а налоговые поступления составляют менее половины (таблица 1).

Таблица 1 – Структура доходов бюджетов субъектов Дальневосточного федерального округа за 2011 год, в процентах 38

38 Рассчитано автором по данным Федерального казначейства об исполнении бюджетов субъектов РФ по состоянию на 1 января 2012 года.

48

Продолжение таблицы 1

Таким образом, в пяти из девяти субъектов ДФО безвозмездные перечисления превышают налоговые поступления. В ЕАО, Камчатском крае и Магаданской области доля безвозмездных перечислений превышает 60 процентов доходной части бюджета. Напротив, у Сахалинской области этот показатель наименьший – всего 17,1 процентов. В ряде промышленно развитых регионов России доля безвозмездных перечислений также значительна: в Тюменской области она составляет 21,8 процентов, Ярославской – 23,9, Новосибирской – 24,3, Челябинской – 26,4, Тульской – 32,7, Саратовской –34,4, Ростовской – 39,4. Исключением являются города Санкт-Петербург (9,6 процентов) и Москва (10,7 процентов), Свердловская область (12,8 процентов) 39.

Такая ситуация сложилась после 2002 года со вступлением в силу нового Налогового кодекса РФ. В результате произошло перераспределение фискальных потоков от субъектов РФ к федеральному центру. Более 80 процентов регионов столкнулись с проблемами исполнения своих бюджетов. Резкое снижение объёмов собственных доходов регионов стало причиной активного использования финансовой помощи федерального центра. Кроме того, часть выпадающих доходов регионы стали замещать заёмными средствами в виде облигационных займов и коммерческих кредитов. Всё это в конечном счёте привело к абсолютному росту субфедеральных долгов, а в ряде регионов – к снижению долговой устойчивости бюджетов.

Федеральное правительство по-прежнему проводит курс на централизацию налоговых поступлений. Статистика свидетельствует,

49

что темп роста налоговых доходов федерального бюджета опережает темп роста основных макроэкономических показателей страны. Однако это не ведёт к адекватному увеличению расходов федерального бюджета на финансирование бюджетных услуг. Напротив, темпы роста расходов федерального бюджета здесь отстают от аналогичных показателей консолидированного бюджета Российской Федерации. К примеру, за период 2002 – 2009 годов расходы федерального бюджета на социальнокультурные мероприятия увеличились на 64 процента, а консолидированного бюджета РФ – на 414,5 процентов 40.

Значительная социальная нагрузка на региональные бюджеты является достаточно существенным фактором, снижающим устойчивость бюджетной системы субъектов РФ. Проводимая сегодня государством бюджетная политика в значительной мере ориентирована на решение социальных задач. Всё чаще говорится о социальной направленности бюджетов бюджетной системы РФ и невозможности сокращения социальных расходов, о непомерном бремени социальных расходов бюджетов. Как известно, значительную часть социальных расходов несут бюджеты территорий. Приведённые выше данные свидетельствуют именно об этом. Также весьма показательна информация в разрезе отдельных регионов.

К примеру, доля «социальных» статей (образование, ЖКХ, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика) в структуре расходов областного бюджета (бюджета субъекта) Сахалинской области в 2009 году составляла 23,1 процентов, в 2010 году – 23,3 процентов, в 2011 году – 39,1 процентов. В абсолютном выражении социальные расходы областного бюджета выросли за тот же период с 10,9 до 25,6 млрд руб., или в 2,3 раза. В расходной части краевого бюджета Хабаровского края на 2013 год только на исполнение указов Президента

39Рассчитано автором по данным Минфина России (режим доступа: http://www.minfin.ru).

40Горшенина О. В. Регионы – за пересмотр принципов сбалансированности бюджетов // Бюджет. 2011. Декабрь. С. 30.

50

России, касающихся вопросов социальной политики, дополнительно запланировано 4,7 млрд руб., или 7,0 процентов расходов 41.

Проблема заключается в следующей российской специфике осуществления бюджетных расходов социального характера:

–в случае долгового финансирования экономики (покрытия образующегося бюджетного дефицита) действуют ограничения на размеры заимствований только общего плана, то есть не учитывается целевая направленность (социальная, инвестиционная);

–значительная часть таких расходов малоэффективна.

Например, в Германии существует законодательное ограничение верхнего предела привлекаемых кредитов в пределах финансового года размером запланированных бюджетом инвестиционных расходов. Для России в целом и в особенности для регионов характерно явное преобладание социальных расходов не только над расходами инвестиционными, но и над размером заимствований. В перспективе это может грозить потерей экономической эффективности заимствований, так как, несомненно, социальные расходы являются намного менее производительными по сравнению с расходами инвестиционного плана.

Нельзя не согласиться с Н.А. Попковой в том, что направления подавляющего объёма средств, финансируемых за счёт займов, на менее производительные, по сравнению с инвестиционными, социальные расходы существенно умаляют мультипликационный эффект от заимствований и нивелируют их стимулирующее влияние на экономику 42.

Власти ряда регионов начинают проявлять беспокойство по поводу значительных социальных расходов бюджетов и даже считают целесообразным проверить обоснованность их выплат.

Марат Абдулхалыков, министр финансов Волгоградской области: «Назрела необходимость кардинально поменять подходы к формированию главного финансового документа региона. И прежде всего, к его расходной части. В основе планирования должен лежать программноцелевой метод... Данный принцип позволит избежать пустых трат и «раздувания» бюджета, даст возможность финансировать только те расходы, которые будут иметь общественно полезный результат».

41 Бюджет Хабаровского края в 2013 году будет дефицитным. Режим доступа: http://news.mail.ru/inregions/fareast/27/economics/10708761/

42 Попкова Н. А. Управление государственным долгом : проблемы и возможности // Финансы. 2010. № 1. С. 50.

51

Председатель Волгоградской областной Думы Владимир Ефимов: «Сегодня более 60% расходов бюджета составляют социальные статьи, причем, зачастую неоправданные. Поэтому необходимо менять сами принципы установления и распределения поддержки. Бюджетные средства должны направляться на оказание помощи тем, кто действительно в ней нуждается. Не секрет, что существует категория социальных иждивенцев, которые живут неплохо, а пользуются социальными льготами по полной программе... Адресность исключит это в будущем».

Сергей Боженов, губернатор Волгоградской области: «Сегодня надо серьёзно задумываться

над увеличением в бюджете региона доли его инвестиционной составляющей, то есть бюджета развития» 43.

Слабая инвестиционная направленность бюджетов ряда субъектов РФ. Практика свидетельствует о том, что во многом возможности бюджетов субъектов РФ в выделении средств на инвестиционные цели зависят от структуры доходной части бюджета, доли в ней налоговых поступлений, от бремени социальных расходов.

Как было показано выше, при принятии решения о распределении расходов бюджета региональные власти стоят перед дилеммой: сохранить социальную направленность бюджетов, то есть продолжить наращивание социальных расходов, что неминуемо ведёт к образованию дефицита, или, напротив, сдержать (урезать) социальные расходы, направив дополнительные средства на мероприятия капитального характера, обеспечивающие поступательное развитие экономики региона.

Именно увеличение доли инвестиционных расходов бюджетов субъектов РФ приводит к увеличению собственных доходных поступлений

иобъёма долговой ёмкости бюджетов.

Сэтой точки зрения можно говорить о том, что, например, в Хабаровском крае инвестиционная направленность бюджета снижается. Так, в краевом бюджете Хабаровского края из года в год сокращается доля расходов, направляемых на поддержку национальной экономики: 2003 год – 19,7 процентов, 2009 год – 13,9 процентов, 2012 год – 9,1 процентов (5 729,0 из 62 718,9 млн руб.). Напротив, в областном бюджете Сахалинской области в 2009 году доля расходов на это направление составила 21,1 процентов, а в 2012 году – 26,8 процентов (16 747,7 из 62 456,96 млрд руб).

43 Губернатор Сергей Боженов: «Волгоградской области необходим бюджет развития».

Режим доступа: http://www.volganet.ru/news/news/2012/05/news_00319.html (дата обращения 25

января 2013 года).

52

постепенно сокращается. На реализацию региональных инвестиционных проектов могут направляться средства Инвестиционного фонда России, но приоритетом здесь выступают проекты, имеющие общегосударственное значение.

Очевидно, что инвестиционная направленность региональных бюджетов наряду с их кредитоспособностью способствует улучшению инвестиционного климата и привлекательности субъекта, и в условиях определённой конкуренции между регионами в привлечении инвестиций является весьма значимым фактором. Например, при покупке долговых ценных бумаг (облигаций), эмитируемых субъектом Федерации, для потенциального инвестора важны не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но также экономическая и инвестиционная привлекательность самого субъекта-эмитента. Стоит напомнить, что обязательным условием получения разрешения Минфина РФ на эмиссию субфедеральных ценных бумаг сегодня является наличие рейтинга от 2 – 3 ведущих рейтинговых агентств.

Ярким примером этому может служить эмиссионная деятельность Республики Саха (Якутия): в 2010 году размещены облигации внутреннего государственного займа субъекта на сумму 1 600 млн руб. (срок – 3,5 года), а в 2011 – 2012 годах – ежегодно на 2 500 млн руб. (оба выпуска со сроком размещения на 5 лет). Причём спрос инвесторов на покупку облигаций майской серии RU35004RSY0 2012 года составил 7,825 млрд рублей, что более чем в 3 раза объёма самого размещаемого выпуска 44.

Как видно, помимо роста абсолютных размеров заимствований субъекта, увеличиваются сроки размещения субфедеральных ценных бумаг. 5-летний период размещения для субъекта РФ можно считать очень хорошим сроком. В целом по России максимальный срок эмиссий субъектами РФ своих ценных бумаг не превышает 5 лет. Продолжительность значительной части выпусков не превышает 3-х лет.

44 Спрос на облигации Якутии серии 35004 составил 7,8 млрд рублей. http://ru.cbonds.info/news/item/569033 (дата обращения 24 января 2013 года).

53

Ещё одним фактором, серьёзным образом повлиявшим на снижение ликвидности бюджетов субъектов Федерации, на увеличение масштабов заимствований и региональных долговых обязательств, на удорожание стоимости заимствований, а следовательно, стоимости долговых обязательств и увеличение долговой нагрузки на бюджет, рост бюджетных расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств, станет существенное сокращение выделяемых в федеральном бюджете средств на предоставление субъектам бюджетных кредитов.

Динамика здесь весьма показательна: в 2010 году на эти цели в бюджете было заложено 140,0 млрд руб., в 2011 году – 113,6 млрд руб., в 2012 году – 105,0 млрд руб., в том числе 8,0 млрд руб. было выделено на поддержку дошкольных образовательных учреждений 45.

Дело в том, что для ряда субъектов РФ привлечение бюджетных кредитов является существенным источником финансирования дефицита бюджета и реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, например, связанных со строительством, реконструкцией и содержанием региональных автомобильных дорог общего пользования. Так, в структуре госдолга ЕАО на долю бюджетных кредитов, полученных из вышестоящего (федерального) бюджета приходится 65,4 процентов 46, в структуре внутреннего госдолга Республики Башкортостан – 66,5 процентов 47.

В перспективе государство планирует ограничиться предоставлением бюджетных кредитов регионам в основном на покрытие временных кассовых разрывов и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Минфин России и Федеральное казначейство предполагают внедрить современные методы краткосрочного кредитования субъектов РФ, в частности предоставление Федеральным казначейством краткосрочных (до 30 дней) бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов

45Данные взяты из федеральных законов о федеральном бюджете соответственно на 2010 –

2012, 2011 – 2013 и 2012 – 2014 годы. Режим доступа: http://www.minfin.ru

46Государственная долговая книга Еврейской автономной области по состоянию на

01.10.2012 года. Режим доступа: http://eao.ru/state/UPR/fin/gosdolg_0110.xls

47Государственный долг Республики Башкортостан на 01.11.2012 года. Режим доступа: http://minfinrb.bashkortostan.ru/11/dolg_2012.htm

54

субъектов РФ и местных бюджетов 48. Кроме того, происходит постепенное удорожание (повышение ставок) таких кредитов для субъектов Федерации.

Рисунок 3 – Аспекты государственного регулирования

долговой устойчивости субъектов Российской Федерации

Ранее уже назывались возможные угрозы для экономической безопасности России, связанные с качеством и масштабом проводимой субъектами долговой политики (рост абсолютных размеров долговых обязательств, увеличение долговой нагрузки на бюджеты, возможная финансовая несостоятельность регионов). Поддержание на оптимальном уровне долговой устойчивости субъектов является сегодня первостепенной задачей как для государства, так и для самих органов государственной власти субъектов. На рисунке 3 показаны важнейшие аспекты регулирования долговой устойчивости субъектов.

Стоит отметить, что российское бюджетное законодательство чётко обозначает допустимые цели государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Федерации – финансирование дефицита бюджета

48 Артюхин Р. Е. Задачи и направления развития казначейской системы России // Финансы. 2011. № 3. С. 9 – 10.

55

субъекта и/или погашение имеющихся долговых обязательств (статья 103 Бюджетного кодекса РФ).

Регулирование размера заимствований субъектов РФ проводится через установление следующих нормативных ограничений: предельных объёмов заимствований, порядка отражения предоставления субъектом гарантий и др. Об этом шла речь выше.

К нормативам, регламентирующим размер долговых обязательств субъекта, стоит отнести установление предельного объёма государственного долга, видов долговых обязательств и их срочности, а также количественной оценки объёмов долга субъекта РФ в целом, в том числе внутреннего и внешнего долгов, порядка учёта и регистрации государственных долговых обязательств в государственной долговой книге субъекта РФ, механизма ответственности по долговым обязательствам субъекта, механизма прекращения долговых обязательств субъекта.

Регулирование размера бюджетных расходов на обслуживание долга субъекта осуществляется посредством установления предельных объёмов расходов на обслуживание долга, списания долговых обязательств с долга субъекта РФ.

Превышение установленных ограничений является серьёзным нарушением бюджетного законодательства РФ и влечёт применение мер принуждения.

Более «мягкие» нормативы касаются установления права осуществления субъектами государственных внутренних или внешних заимствований, механизма управления государственным долгом, порядка обслуживания государственного долга.

Результатом регулирования просроченной задолженности может стать введение в субъекте Федерации временной финансовой администрации.

Стоит отметить, что в России институт банкротства субъектов Федерации и муниципальных образований не существует. При этом, однако, российским бюджетным законодательством предусмотрена возможность введения временной финансовой администрации в субъекте в целях восстановления его платёжеспособности. Основания, порядок

56

введения, полномочия временной финансовой администрации изложены в статьях 168.1–168.5 Бюджетного кодекса РФ.

Пока в России не отмечено фактов введения в субъектах Федерации временных финансовых администраций. Причина в первую очередь кроется в достаточно жёстких барьёрах для принятия такого решения:

–просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Федерации должна превышать 30 процентов объёма собственных доходов бюджета субъекта в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта;

–ходатайство Правительства Российской Федерации о введении в

субъекте Федерации временной финансовой администрации;

–положительное решение арбитражного суда по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации.

Кроме того, временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, а срок полномочий введённой администрации не может превышать одного года.

Наряду с ограничениями, установленными российским бюджетным законодательством, субъекты РФ наделены правами самостоятельно «ужесточать» параметры проводимой ими долговой политики в целях поддержания на оптимальном уровне долговой устойчивости. Речь идёт об использовании ряда показателей в качестве дополнительных к предельным показателям долговой нагрузки субъектов Российской Федерации.

Несколько лет назад Москва ввела существенно более жёсткий критерий безопасности, определив показатель «отношение размера долга/совокупные доходы бюджета» на уровне 24 процентов.

Позже, в целях сохранения экономически безопасного уровня государственного долга города Москва, а также структуры расходов, обеспечивающей финансовую устойчивость бюджета, в 2010 году были утверждены показатели долговой устойчивости бюджета города на 2012 – 2015 годы, а также Методика оценки и меры по обеспечению долговой

57

устойчивости бюджета города 49. Методика стала применяться при составлении проекта бюджета на 2012 год. Заложенные в Методике показатели долговой устойчивости бюджета города Москвы направлены на снижение риска неисполнения долговых обязательств в условиях, при которых новые заимствования невозможны, безусловное исполнение текущих расходов бюджета, использование заимствований при планировании бюджета города Москвы исключительно для бюджетных инвестиций.

Минфин России ведёт постоянный мониторинг соблюдения регионами нормативов проведения долговой политики. В ряде регионов долговая нагрузка на бюджеты сегодня близка к критической. Если региональные власти таких субъектов не предпримут радикальных шагов по приведению нормативов в соответствие, скорее всего стоит ожидать прецедента с введением в России временной финансовой администрации. Тем самым государство предотвратит угрозу снижения экономической безопасности самого субъекта и страны в целом.

В заключение стоит отметить, что такой важный для государства аспект долговой политики, как размер накопленных долговых обязательств корпоративного сектора страны, для субъекта РФ носит несущественный характер. Вместе с тем в последнее время всё больше специалистов признают, что такие долги несут потенциальную скрытую угрозу экономической безопасности государства. Это касается, прежде всего, внешней корпоративной задолженности.

Б.А. Хейфец считает целесообразным отнести корпоративные долги к обусловленным обязательствам государства, без чего нельзя полноценно оценить долговую ситуацию в России. Такие долги могут угрожать стабильности экономического развития страны, поэтому при определённых обстоятельствах государство должно нести за них частичную ответственность 50.

49Утвержденные постановлением правительства Москвы от 17 августа 2010 г. № 716-пп «Об обеспечении долговой устойчивости».

50Хейфец Б. Риски долговой политики России на фоне глобального долгового кризиса // Вопросы экономики. 2012. № 3. С. 88.

58

Во время глобального экономического кризиса 2008 – 2009 годов, а также европейского долгового кризиса 2011 – 2012 годов правительства большинства стран вынуждены были оказывать значительную финансовую помощь корпорациям и банкам, испытывающим проблемы с ликвидностью. С этой целью в России в октябре 2008 года был принят федеральный закон, направленный на поддержку финансовой системы Российской Федерации в условиях негативного воздействия на неё мирового финансового кризиса 51.

Представляется, что для субъекта РФ более реальная угроза экономической безопасности кроется в наращивании долговых обязательств муниципальными образованиями, расположенными на территории субъекта. В ряде субъектов РФ сложилась ситуация, когда совокупный муниципальный долг территории превышает государственный долг – долг органов исполнительной власти субъекта.

Такая ситуация для региональных властей должна быть объектом пристального анализа и регулирования.

ГЛАВА 2 АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАЁМНО-ДОЛГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Долговое финансирование развития России: оценка перспектив

Современный этап развития мировой экономики характеризуется ростом экономической и финансовой глобализации, одним из проявлений которой является международное движение кредитных ресурсов в различных формах внешнего заимствования. Страна, не имеющая долговых обязательств перед внешними или внутренними кредиторами, – явление сегодня довольно редкое. Статистика свидетельствует о том, что общая сумма совокупных долгов государств неуклонно возрастает: если

51 Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

59

внешний долг всех стран мира в 2010 году составлял 84,64 процента к ВВП, то в 2011 году – 87,05 процента 52. В 2012 году публичный долг ряда стран оценивался так: Японии – 218,9 процентов ВВП (1-место), Италия 126,1, Франция – 89,1, Великобритания – 88,7, Германия – 80,5, Израиль –

74,4, США – 73,6, КНР – 38,5 (2011 год), Ю. Корея – 33,7, Норвегия – 30,3,

Россия – 11,0 53.

Проблемой, однако, является не столько наличие у государства внешнего и (или) внутреннего долга как такового, сколько умелое использование заимствованных средств для достижения поступательного развития национальной экономики, обеспечения радикальных структурных преобразований, содержания инфраструктуры, реализации социальных проектов и т.п.

Россия идёт по пути интеграции в мировую экономику, предпринимая для этого определённые шаги. Очередным тому подтверждением явилось вступление страны в августе 2012 года в члены ВТО. В сентябре 2012 года во Владивостоке был успешно проведён саммит АТЭС, что также стало свидетельством признания мировой политической и экономической элитой усилий российского руководства, предпринимаемых в направлении интеграции.

Как и у большинства развитых стран, у России есть внутренние и внешние долговые обязательства. Вместе с тем для нивелирования отрицательного воздействия финансовой глобализации Правительство России с начала 2000-х годов проводило финансовую политику, направленную на постепенный перенос «центра тяжести» от внешних заимствований к внутренним. Россия не просто ушла с международного финансового рынка, принципиально отказавшись от иностранной финансовой помощи. Это было бы неразумным по ряду причин.

Поменялась, прежде всего, структура такой помощи: ставка была сделана на получение целевых иностранных кредитов инвестиционной направленности по линии ограниченного круга зарубежных коммерческих

52Ишаев В. И. Дальневосточный вектор России. СПб. : СПбУУЭ, 2012. С. 27.

53The World Factbook 2013. Источник: https://www.cia.gov/library/publications/the-world- factbook/rankorder/2186rank.html?countryName=Russia&countryCode=rs&regionCode=cas&rank=1 39#top. В источнике содержится информация по 152 странам (дата обращения 23.03.2013 года).

60

банков. Напротив, существенно сократись объёмы получения прямой финансовой помощи от стран-кредиторов, входящих в Парижский клуб. Более того, строго выполнялся график выплат по существующей задолженности России. Высказывались даже предложения по досрочному погашению ранее накопленных долговых обязательств, в частности остатков долга бывшего СССР.

Международные сравнения не подтверждают однозначно тот факт, что в результате высоких долговых платежей происходит замедление темпов экономического роста и, как следствие, снижение уровня жизни населения страны-должника. Практика свидетельствует, что страны, проводящие активную заёмно-долговую политику, предусматривающую привлечение существенных объёмов заёмных средств на внешнем и внутреннем финансовых рынках, выделение значительных бюджетных средств на обслуживание и погашение внешнего и внутреннего долга, имеют, как правило, более высокие темпы экономического роста и обеспечивают тем самым наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния своего населения.

Несомненно, что речь идёт о привлечении заёмных средств прежде всего на инвестиционные цели. Как правило, объём государственного долга возрастает на этапах активного экономического роста, так как развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных. Таким образом, в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития общества. Отчасти в условиях действия принципа добровольности осуществления заёмных операций наличие долга может служить своего рода индикатором доверия кредиторов и инвесторов к государству.

В этой связи стоит напомнить, что осуществление заимствований государством – это не самоцель, а в значительной степени мера вынужденная. Причина её кроется в хронической дефицитности бюджета, либо в наличии долговых обязательств, требующих урегулирования (погашения, отсрочки, реструктуризации).

61

Реальность такова, что большинство высокоразвитых стран имеют дефицитные бюджеты. По предварительным оценкам ЦРУ США, в 2012 году из 211 стран мира лишь 37 стран имели профицитные бюджеты, 6 стран – сбалансированные, а 168 – дефицитные. Например, профицит бюджета Норвегии оценивается в 15,2 процента, Ю. Кореи в 2,0 процента. Германия имела сбалансированный бюджет. Россия – первая в списке стран с дефицитными бюджетами (– 0,1 процента). Для сравнения можно привести уровни дефицитности ряда стран: КНР – 2,0, Италия – 2,9, Израиль, Канада, страны мира в среднем – 3,8, Франция – 4,5, США – 7,6, Великобритания – 7,7, Япония – 9,1 процентов 54.

Более того, бюджеты большинства государств хронически дефицитны, то есть расходы из года в год превышают доходы. Задача состоит лишь в поддержании правительством предельных уровней дефицита, что не всегда удаётся сделать даже самым развитым в экономическом плане и «финансово дисциплинированным» странам.

Здесь будет уместным привести статистику по США – стране, обладающей самой мощной экономикой в мире (таблица 2).

Таблица 2 – Динамика дефицита бюджета США в 2002 – 2017 годах 55

54 Оценка даётся в процентах к ВВП страны. Источник: https://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/rankorder/2222rank.html?countryName=Russia&countryCode= rs&regionCode=cas&rank=44#rs (дата обращения 23.03.2013 года).

55 Рассчитано автором по данным таблицы, размещённой на сайте Белого дома США.

Источник: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/budget/fy2013/assets/hist01z1.xls (дата обращения 16.03.2013 года).

62

Продолжение таблицы 2

Как видно из данных таблицы 2, последний раз профицит бюджета США был отмечен в 1998 – 2001 годах, то есть в тот период, когда разразился мировой финансовый кризис и предпринимались меры по устранению его последствий. В 2001 году профицит составил 6,4 процента к доходам бюджета.

Начиная с 2002 финансового года по настоящее время расходы федерального бюджета США существенно превышают его доходы. Более того, сводить бюджет США с дефицитом планируется, как минимум, в ближайшие пять лет. Вместе с тем правительство США намерено в 2013 – 2017 годах предпринять определённые шаги для существенного снижения объёма бюджетного дефицита как в абсолютном, так и в относительном выражении.

Резкий рост дефицита в 2003 году был связан, с одной стороны, со снижением доходной части бюджета, а с другой – с началом боевых действий в Ираке, что потребовало существенных дополнительных бюджетных расходов. Очередной «провал» в аккумулировании доходов произошёл в США в 2008 году, года разразился очередной мировой финансовый кризис. В 2009 году было отмечен самый низкий с 2005 года уровень доходов бюджета: к уровню 2007 года (последнего предкризисного года, когда были достигнуты рекордные показатели по доходам бюджета в размере 2 567 985 млрд дол. США) размер доходов составил всего 82,0 процента.

В КНР, второй по масштабам экономики стране мира, дефицит центрального бюджета также не является чем-то из ряда вон выходящим. В 2012 году в денежном выражении дефицит бюджета составил 850 млрд юаней (136,6 млрд дол. США), что оказались несколько выше ожидаемого

63

правительством целевого показателя на уровне 1,5 процента ВВП (800 млрд юаней). Поступления в казну выросли за год на 12,8 процентов – до 11,7 трлн юаней, в то время как расходы бюджета увеличились на 15,1 процентов – до 12,6 трлн юаней 56. Объём доходов бюджета в 2012 году оказался ниже запланированного из-за недопоступления в казну денежных средств со стороны компаний и снижения налоговых ставок. Таким образом, дефицит бюджета в 2012 году составил 7,3 процентов доходов.

Уместно привести ещё один пример. В феврале 2013 года рейтинговое агентство Moody s понизило суверенный рейтинг правительства Великобритании в иностранной и национальной валюте на одну ступень – до Аа1, лишив страну высшей кредитной отметки Ааа. Ранее, в декабре 2012 года, рейтинговое агентство Standard & Poor's понизило прогноз по суверенному долгосрочному рейтингу Великобритании со «стабильного» до «негативного» 57. Стоит заметить, что это произошло впервые за 40 лет. Причинами тому стали нежелание страны предпринимать меры по снижению дефицита бюджета, замедление темпов роста экономики и растущий уровень госдолга страны.

На мой взгляд, в определённой степени можно говорить о возврате правительств ряда государств к проведению политики дефицитного финансирования, когда регулирование экономического развития осуществляется путём преднамеренного планомерного превышения государственных расходов над доходами и поддержания дефицита бюджета на определённом уровне.

Здесь уместно вспомнить известного английского экономиста Джона М. Кейнса, рекомендовавшего в целях антициклического регулирования экономики государства проводить политику дефицитного финансирования, заключающуюся в увеличении размеров совокупного спроса и «взбадривании» экономики.

Надо признать, что до середины 70-х годов ХХ века такая политика давала свои положительные результаты. Однако существенный рост

56Бюджетный дефицит КНР превысил целевые 1,6 % ВВП по итогам 2012 года. Источник: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20130122145235.shtml (дата обращения 16.03.2013 года).

57Moody’s понизило кредитный рейтинг Великобритании до «Aa1». http://www.rbcdaily.ru/world/ 562949985845283 (дата обращения 23.02.2013 года).

64

инфляции, приход к власти в ряде ведущих стран консерваторов и ряд других факторов послужили причинами мощной критики в начале 80-х годов такого курса со стороны учёных-экономистов и политиков. Основные аспекты такой критики сводились к следующему: бюджетный дефицит обусловливает несбалансированность внешней торговли и высокую инфляцию, ведёт к повышению процентных ставок и понижению уровня инвестиций, накладывает несправедливое бремя на будущие поколения налогоплательщиков.

Таким образом, в политике государственного регулирования на смену идеологии кейнсианства пришла идеология неоконсерватизма, нашедшая свое идейное обоснование в теориях монетаризма и экономики предложения.

Надо сказать, что идеи Дж. М. Кейнса до сих пор находят сторонников среди ведущих экономистов. Этих позиций в целом придерживается Дж. Ю. Стиглиц. В ряде работ он критикует монетаризм, новую классическую экономическую теорию и экономику предложения.

Возникновение бюджетного дефицита связано с особенностями развития страны на определённом историческом этапе. Стоит заметить, что, пока темпы экономического роста страны достаточно высоки, дефицит чаще всего не рассматривается как слишком уж отрицательное явление.

Дефицит надо расценивать как действительно негативное явление, когда природа его возникновения – последствие ведения войн, милитаризации экономики, снижения уровня национального производства, политических ошибок и экономических просчётов правительства и т.п. Позитивным можно считать наличие дефицита, если он отражает активное участие государства в экономическом росте страны. В этом случае его преодоление встречает меньше трудностей. В конечном счёте наличие у государства сбалансированного по доходам и расходам бюджета свидетельствует о пропорционально развивающейся стабильной национальной экономике 58.

58 В 1985 году это побудило Конгресс США принять Закон о сбалансированном бюджете и контроле за дефицитом в чрезвычайных условиях. Этот Закон широко известен как Закон Грэмма – Рудмена – Холлингса (по имени его инициаторов). Закон оговаривал ежегодные меры

65

Интересный факт. В период с 1974 по 1986 годы в США стал резко расти валовой публичный федеральный долг: по отношению к ВНП долг вырос с 25 процентов в 1975 году до 41 процента в 1986 году. В период 1980 – 1986 годов в результате высокого уровня дефицита федерального бюджета и снижения темпов инфляции произошло практически удвоение публичного долга в реальном выражении с 834 млрд дол. (1980 год) до 1525 млрд дол. (1986 год). К 1986 году процентные платежи по долгу достигли 13 процентов от расходов федерального правительства 59.

При этом идея введения конституционного запрещения дефицитного финансирования за исключением военного времени на федеральном уровне в отличие от регионального (некоторые штаты имеют такие ограничения) встречает серьёзные возражения. Говоря словами Дж. Ю. Стиглица, «критики конституционных ограничений озабочены тем, что они будут сужать возможность государства стимулировать экономику в необходимых случаях. Более того, они обеспокоены тем, что ограничение может просто подтолкнуть использование манипуляций с бюджетом, чтобы следовать букве закона, а не его духу» 60.

Можно с уверенностью утверждать, что Россия сегодня является страной, сознательно поддерживающей дефицит федерального бюджета, а следовательно, стимулирующая осуществление государственных внутренних и внешних заимствований и поддержание долгового финансирования экономики.

В сентябре 2012 года Минфин РФ ожидал, что дефицит федерального бюджета по итогам года составит 142,8 млрд руб., или 0,2 процента ВВП. Ожидаемые доходы федерального бюджета должны составить 12,675 трлн руб., расходы – 12,817 трлн рублей. Серьёзную озабоченность попрежнему вызывал сохраняющийся значительный уровень ненефтегазового дефицита. Предполагалось, что по итогам года он может

по снижению дефицита федерального бюджета, направленные на достижение сбалансированного бюджета в 1991 году (в дальнейшем этот срок несколько раз продлевался). Закон ограничил принятие актов, увеличивающих расходы и уменьшающих доходы, включительно до 1998 года. Впоследствии Закон был дополнен общим законом о бюджетном согласовании от 1993 года.

59 Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Пер с англ. М. : Изд-во МГУ:

ИНФРА-М, 1997.С. 59.

60 Там же. С. 60.

66

составить 10,7 процентов ВВП, что значительно больше уровня 2011 года. В этой связи вопрос о реализации бюджетных правил с 2013 года, ограничения расходов и их ненаращивания оставался для Минфина РФ попрежнему актуальным 61.

Стоит заметить, что первичный дефицит федерального бюджета, утверждённый Законом № 371-ФЗ от 1 декабря 2011 года, предполагался на уровне 7,4 процента к доходам бюджета (доходы бюджета – 11 780 млрд руб., расходы – 12 656 млрд руб., дефицит – 876,6 млрд руб.), или 1,5 процента ВВП). Финансирование дефицита бюджета предусматривалось преимущественно за счёт государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности. Закон предусматривал постепенное снижение доли нефтегазовых доходов и увеличение доли ненефтегазовых доходов. При этом рост ненефтегазовых доходов в основном должен быть связан с прогнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость (НДС) и акцизам.

Динамика фактической дефицитности федерального бюджета за 2007 – 2012 годы представлена в таблице 3. Какие выводы напрашиваются из анализа данных таблицы?

Во-первых, качество бюджетного планирования вызывает много вопросов. За рассматриваемый период 2007 – 2012 годов фактические доходы ни разу не соответствовали планируемым. Причём фактические доходы превышали планируемые минимум на 9,1 (2012 год), а максимум – на 39,6 (2008 год) процентов.

В 2009 году единственный раз фактические поступления оказались существенно ниже (всего 67,1 процента) запланированных. Более того, это был единственный год, когда вместо запланированного профицита федерального бюджета в размере 1 902,5 млрд руб. фактический дефицит составил 1 348,5 млрд руб., или 18,4 процента к доходам, или 3,5 процента к ВВП. Напротив, в 2011 году вместо запланированного дефицита в размере 1 814,0 млрд руб. бюджет был фактически исполнен с профицитом в размере 430,8 млрд рублей.

61 Из доклада министра финансов А. Силуанова на заседании правительства РФ 06.09.2012

года. Источник: http://ria.ru/economy/20120906/744305253.html

67

Таблица 3 Динамика дефицита ФБ 2007-2015 гг (см файл)

68

Врассматриваемом периоде фактические расходы федерального бюджета были, как правило, больше первоначально запланированных: в 2007 году – 109,5 , в 2008 году – 101,2, в 2011 году – 130,2, в 2012 году –

109,4 процента. Исключением стали 2009 – 2010 годы, когда фактические расходы составили соответственно 96,2 и 91,5 процентов от запланированных.

Дефицит бюджета стал обычным явлением при принятии бюджета с 2010 года. Также дефицит запланирован на период 2013 – 2015 годов. Несомненно, правительство предпринимает и будет предпринимать шаги по целенаправленному «подавлению» дефицитности бюджета и сведению его к минимуму как в абсолютном, так и в относительном выражении (в процентах к ВВП). Причём пока речь не идёт о снижении планируемых расходов. Не идёт речь и о снижении налоговых ставок. Скорее всего, усилия правительства будут направлены в первую очередь на повышение собираемости налогов.

Как следует из проекта Бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года, размещённой на сайте Минфина России в августе 2008 года, несмотря на абсолютный рост, доля доходов бюджетной системы России постепенно снижается с 40,2 процентов ВВП в 2007 году до 31,7 процентов ВВП к 2023 году, а доля федерального бюджета – с 23,6 процента в 2007 году до 12,9 процента в 2023 году.

К сожалению, «взбадривание» отечественной экономики происходит специфичным образом – в значительной степени путём увеличения пенсионных выплат и индексации заработной платы бюджетников.

ВБюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 – 2015 годах говорится о высокой степени зависимости бюджетной системы России от ситуации на мировых сырьевых рынках. Это ограничивает возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом

69

принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части 62.

Для сравнения целесообразно привести выдержку из аналогичного документа – Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010 – 2012 годах»:

«Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы. Следует предусмотреть последовательное снижение бюджетного дефицита, сохранив таким образом резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств» 63.

О бремени социальных расходов бюджетов, целесообразности их поддержания сегодня говорят и спорят немало. Причём у региональных бюджетов это бремя значительно выше. По сути, происходит следующее: для того чтобы сократить размер дефицита бюджета, приходится сокращать стратегические расходы, как, например, поддержка национальной экономики и т.п.

Корни нынешней политики долгового финансирования российского государства в определённой мере кроются в экономической политике, проводившейся руководством бывшего СССР в середине 1980-х годов. Обратимся к истории вопроса.

До 1983 года внешний долг России (доля России в обязательствах

СССР) не превышал 5 млрд дол. (1 – 1,5 процента ВНП). В основном эта небольшая задолженность образовалась ещё в годы Второй мировой войны в результате крупных поставок военной техники из США, Англии и Канады по ленд-лизу. Резкий рост задолженности СССР произошёл в 1984 году. Тогда на внешнем рынке было занято более 15 млрд дол. (внешний долг составил уже 5 процентов ВНП).

В 1985 году существенно сократились доходы государственного бюджета в результате падения объёмов производства и реализации через государственную розничную сеть алкогольной продукции. В результате

62http://www.kremlin.ru/acts/15786

63http://www.kremlin.ru/acts/4187

70

заимствования на внешнем рынке стали носить для госбюджета СССР, по сути, бюджетозамещающий характер. В 1986 году сумма внешних займов превысила 30 млрд дол. (50 процентов экспорта), а в 1989 году внешний долг достиг уже 50 млрд дол. (8 процентов ВНП) 64.

С целью проведения различных экономических преобразований («перестройки») в условиях постоянной нехватки денежных средств в казне Советского Союза объёмы привлекаемых иностранных займов и кредитов росли ежегодно. Только в 1990 – 1991 годах преимущественно для финансирования государственного бюджета было получено кредитов почти на 40 млрд долларов. В начале 1990 года правительство СССР при помощи Внешэкономбанка СССР осуществило размещение еврооблигационного займа на 75 млрд итальянских лир. По имеющимся оценкам, к концу 1991 года задолженность иностранным кредиторам бывшего СССР составляла 67,8 млрд долларов 65.

Как известно, после распада СССР Россия стала правопреемницей по внешним долгам СССР. Долг бывшего СССР до сих пор остаётся непогашенным, хотя размер его относительно небольшой и не вызывает опасений. Плановое погашение долга идёт в соответствии с графиком выплат. На рисунке 4 приведена структура государственного внешнего долга России на 1 апреля 2006 года.

21 августа 2006 года Россия полностью расплатилась с долгами бывшего СССР перед иностранными государствами – членами Парижского клуба кредиторов. Как говорится в официальном заявлении Минфина РФ, размещённом на сайте ведомства, «российские обязательства перед всеми 17 государствами – членами Клуба в сумме 21,6 млрд дол. погашены в полном объёме и Россия более не является страной-дебитором Клуба».

Что касается самой суммы погашения, то информация о ней разнится. Например, на предшествующем процедуре погашения саммите «большой восьмерки», состоявшемся в Санкт-Петербурге, со странами Парижского клуба кредиторов удалось договориться о погашении всей задолженности

64Андрианов В. Проблемы внешней задолженности РФ // Маркетинг. 2003. № 3. С. 24.

65Илларионов А. Долговая катастрофа 1991 года. http://aillarionov.livejournal.com/ 358666.html. Здесь автор ссылается на данные World Bank Debt Tables, 1981-2000.

71

в размере 21,3 млрд дол. США, правда, с «доплатой» в 1 миллиард долларов 66. По информации пресс-службы Внешторгбанка, являющегося платежным агентом по выплате долга, Минфин выплатил 22 млрд 468 млн 547,413 тыс. дол. (плановые выплаты) и произвел в счёт погашения и обслуживания долга расходы на общую сумму 1 млрд 268 млн 547 тыс. 413,76 долларов. Таким образом, кредиторам Парижского клуба выплачено 23 млрд 737 млн 038 тыс. 657,61 долларов. Платежи осуществлены в девяти валютах 67. По данным Банка России, на 1 октября 2012 года долг бывшего СССР оценивался в размере 2 179 млн дол. США 68.

Рисунок 4 – Структура государственного внешнего долга России по состоянию на 1 апреля 2006 года, млрд дол. США 69

Простой подсчёт показывает, что в структуре долга федеральных органов государственного управления России долг бывшего СССР

составил на ту же дату 5,2 процента, а в структуре общего внешнего долга

66Кукол Е. Россия расплатилась за СССР. Источник: http://www.rg.ru/2006/08/21/dolgprocenti.html.

67Россия погасила долг перед Парижским клубом. Источник: http://izvestia.ru/news/384041

68Платёжный баланс и внешний долг Российской Федерации : январь – сентябрь 2012 года. М. : Центральный банк Российской Федерации. С. 58. – http://www.cbr.ru/statistics/ credit_statistics/bp.pdf.

69По данным Минфина РФ; возможны неточности из-за округления. Источник: Кукол Е.

Россия расплатилась за СССР. http://www.rg.ru/2006/08/21/dolg-procenti.html.

72

Российской Федерации – 0,4 процента. В январе – сентябре 2012 года долг сократился на 331 млн дол. США, или на 13,2 процента.

Создание и стимулирование развития в начале 1990-х годов рынка ГКО-ОФЗ ознаменовало по сути дела переход в российском государстве от монетарного финансирования бюджетного дефицита к долговому финансированию. Такой метод казался высокоэффективным до того момента, пока не разразился мировой финансовый кризис 1998 года.

Сегодня руководством страны не ставится цель достижения в перспективе в принципе бездефицитности бюджета. Приоритетом сегодня является обеспечение макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости. Речь идёт о необходимости противодействия факторам нестабильности – высокой инфляции и бюджетному дефициту. На это должны быть нацелены инструменты бюджетной политики 70.

Врезультате с 2013 года осуществлён возврат к применению ранее действовавшего бюджетного правила, исключающего возможность использования доходов, получаемых в результате высокого уровня цен на нефть и газ, для осуществления текущих расходов федерального бюджета.

Возвращаясь к особенностям осуществления бюджетной политики в России, стоит признать, что решение задачи удержания бюджетного дефицита на минимально приемлемом уровне, поддержания бюджетной устойчивости

вближайшие годы будет, как и прежде, во многом зависеть от состояния сырьевого сектора национальной экономики, в первую очередь от объёмов добычи и экспорта нефти и газа. Несомненно, существенным фактором ухудшения экономической ситуации и бюджетной напряжённости в перспективе также станет старение населения. Ведущие экономические державы уже столкнулись с этим явлением.

Втаблице 4 приведены данные об объёмах долгового финансирования для разных уровней бюджетной системы России. Долговое финансирование расходов федерального бюджета в 2020 году сокращается из-за сокращения трансферта в ПФР в результате повышения поступлений

70 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 – 2015 годах. http://www.kremlin.ru/acts/15786

73

Таблица 4

ЧИСТОЕ ДОЛГОВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ (% ВВП)

74

страховых взносов в этот период. Таким образом, в ближайшее десятилетие развитие России по-прежнему во многом будет зависеть от масштабов долгового финансирования российской экономики.

Внимательный анализ данных таблицы 4 позволяет усомниться в реалистичности масштабов внешнего долгового финансирования федерального бюджета, предусмотренных в 2012 – 2023 годах.

Действительно, в Законе о федеральном бюджете на 2012 – 2014 годы впервые за последнее время было предусмотрено резкое снижение размера верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года (87,0 процентов к уровню на 1 января 2012 года).

Однако в Законе о федеральном бюджете на 2013 – 2015 годы уже предусмотрено резкое увеличение размеров верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации, что надо расценивать как возврат к осуществлению массированных заимствований на внешнем рынке и к активному внешнему долговому финансированию развития российской экономики в ближайшие годы.

Стоит заметить, что темпы внутреннего долгового финансирования при этом существенно не снизятся, что было бы логичным, говоря, о замещении внутренних заимствований внешними. Россия начинает наращивать внешние долговые обязательства. Таблица 5 даёт представление о темпах заёмной деятельности российского правительства в 2011 – 2015 годах.

Таблица 5 – Предельные уровни государственного внешнего и внутреннего долга РФ в 2012 – 2016 годах 71

71 Данные по уровням взяты из первоначальных редакций федеральных законов о бюджете.

75

Продолжение таблицы 5

политическиё корни:

–наличие бюджетного дефицита как такового, причём существенный рост ненефтегазового дефицита;

–относительно низкая долговая нагрузка на экономику страны (отношение размера федерального внутреннего и внешнего долга к размеру ВВП страны); 72

–в ряде случаев более низкая стоимость внешних заимствований.

2.2 Организационно-правовое регулирование заёмной деятельности региональных органов власти

Успех экономических реформ на региональном уровне в немалой степени зависит от достаточности и эффективности использования властями региона и муниципальных образований имеющихся финансовых ресурсов.

Как уже отмечалось ранее, если расходы бюджета в финансовом году превышают доходы, возникает дефицит, для покрытия которого допускается чётко оговорённый по формам и ограниченный по объёмам набор источников финансирования. Также ранее оговаривались

72 Такой механизм расчёта не даёт реальной картины. Дело в том, что в данном случае «база» расчёта (размер ВВП) существенно завышена. Ведь по действующей методике при определении ВВП учитывается результат работы всего государства, всего населения, всёх административно-территориальных единиц, или регионов (субъектов РФ). Логичнее было бы в числителе дроби при определении долговой нагрузки учитывать все долги органов власти, то есть совокупность федерального долга, государственных долгов субъектов РФ, а также всех долгов муниципальных образований. Взаимные долговые обязательства можно нивелировать, так как они хотя и допускаются российским бюджетным законодательством, но практически отсутствуют. То есть в таком суммировании полностью исключается двойной счёт.

76

предельные размеры дефицита для бюджета субъекта РФ и для бюджета муниципального образования.

Сегодня российское бюджетное законодательство предусматривает для субъектов Федерации 4 группы источников финансирования бюджетного дефицита:

–внутренние;

–иные внутренние;

–внешние;

–иные внешние.

Вкачестве источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, установленных статьёй 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации 73, выделены:

– разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

– разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;

– разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъекта РФ другими бюджетами бюджетной системы РФ;

– разница между полученными и погашенными субъектом РФ в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

– разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;

– изменение остатков средств на счетах по учёту средств бюджета субъекта РФ в течение соответствующего финансового года.

Всоставе иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ выделены:

73 Федеральный закон от 26.04.2007 года № 63-ФЗ (в ред. 01.12.2007 года).

77

–поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ;

–курсовая разница по средствам бюджета субъекта РФ;

–объём средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта РФ ведёт к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

–объём средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, предоставленных Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта РФ ведёт к возникновению прав регрессного требования гаранта к принципалу;

–объём средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта РФ в валюте РФ;

–разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета субъекта РФ юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета субъекта РФ юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ;

–разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета субъекта РФ другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета субъекта РФ другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ.

В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ включаются:

–разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

–разница между полученными и погашенными субъектом РФ кредитами иностранных банков в иностранной валюте.

78

К иным источникам внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ отнесены:

–объём средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта РФ ведёт к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

–объём средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта РФ в иностранной валюте.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 244-ФЗ с 2013 года действует новый механизм использования остатков средств бюджета субъекта РФ на начало текущего финансового года:

–остатки в объёме неполного использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда субъекта РФ, дорожного фонда субъекта РФ отчётного финансового года направляются соответственно на реализацию

втекущем финансовом году проектов за счёт средств инвестиционного фонда субъекта РФ, на увеличение в текущем финансовом году объёмов бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ;

–остатки в объёме, определяемом законом субъекта РФ, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов.

Стоит заметить, что до редакции Бюджетного кодекса РФ 2007 года на протяжении долгого периода времени действовала совершенно иная

трактовка перечня источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ 74.

Во-первых, допускались только внутренние источники финансирования дефицита бюджета;

Во-вторых, предусматривались следующие формы источников:

– государственные займы, осуществляемые путём выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

74 В ред. Федерального закона от 05.08.2000 года № 116-ФЗ

79

–бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ 75;

–кредиты, полученные от кредитных организаций;

–поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

–изменение остатков средств на счетах по учёту средств бюджета субъекта РФ.

Таким образом, заимствования, осуществляемые субъектами РФ в форме эмиссии ценных бумаг и получения кредитов, в том числе бюджетных, а также остатки средств на счетах по учёту средств бюджета являются в настоящее время наиболее существенными источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ. При этом привлечение в качестве источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ кредитов Центрального банка РФ, а также приобретение Центральным банком РФ государственных ценных бумаг субъектов РФ при их размещении запрещено статьёй 92.1 Бюджетного кодекса РФ.

2.3 Долговые обязательства субъектов Российской Федерации: характеристика современного состояния

Информация, полученная Минфином России из долговых книг субъектов РФ и размещённая на его сайте, свидетельствует о наличии долговых обязательств у всех субъектов РФ, за исключением лишь Ненецкого АО. По состоянию на 1 января 2013 года размер государственного долга субъектов РФ (то есть органов власти субъектов за исключением долга муниципальных образований, расположенных на его территории) превысил 1 355,0 млрд руб., увеличившись за 2012 год на 183,2 млрд рублей. Что касается внутренней и внешней составляющих долга, то стоит констатировать: на 1 января 2013 года внешний долг был отмечен только у двух субъектов Федерации (г. Москва, долг составил 14 млрд руб.; Республика Башкортостан, долг составил 0,8 млрд руб.). Таким образом, на долю внешнего долга в совокупном долге субъектов

75 В ред. Федерального закона от 20.08.2004 года № 120-ФЗ.

80

приходится всего лишь 1,26 процента. В абсолютном значении размер внешнего долга ежегодно сокращается.

Если вернуться к истории образования у субъектов РФ внешних долговых обязательств (по статусу – государственных), то стоит отметить, что после выхода Российской Федерации из состава СССР всего лишь 5 субъектов были допущены Минфином РФ к осуществлению внешних заимствований: г. Москва, г. Санкт-Петербург, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, а также Нижегородская область. Отправной точкой в практике внешних субфедеральных заимствований стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 304 «О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области».

Стоит признать, что в последние годы число новых субъектов РФ, имеющих внешние долговые обязательства, не увеличивается. Напротив, ряд субъектов погасил свои внешние долговые обязательства и активизировал свою заёмную деятельность на внутреннем рынке России. Например, Нижегородская область погасила свой внешний долг в марте 2005 года, а г. Санкт-Петербург – в августе 2010 года.

На наш взгляд, достоверность данных Минфина РФ о внутренних и внешних долговых обязательствах можно поставить под сомнение. Но причина этого кроется в объективности данных, предоставляемых финансовыми органами субъектов РФ. Вот пример. По состоянию на 1 января 2012 года внешний долг, по данным Минфина РФ, был отмечен только у Москвы и Республики Башкортостан.

Вместе с тем в Долговой книге внутреннего долга Республики Татарстан по состоянию на ту же дату такой вид долга, как государственные гарантии Республики Татарстан, предоставленные Российской Федерации в иностранной валюте, на самом деле отражён в валюте РФ в размере 7 403 728 946,00 рублей 76. Удивляет сам факт отнесения такого долга к внутреннему, так как это прямо противоречит подпункту 3 пункта 5 статьи 99 Бюджетного кодекса РФ.

76 Долговая книга внутреннего долга Республики Татарстан. Источник: http://minfin.tatar.ru/rus/file/pub/pub_104585.doc

81

Таблица 6

Динамика долговых обязательств субъектов РФ в разрезе федеральных округов за 2007–2012 годы (по состоянию на 1 янв), в млн руб.

82

Что же касается российских муниципальных образований, то, согласно действующему бюджетному законодательству, они лишены права осуществлять внешние заимствования. Соответственно у них не могут образовываться внешние долговые обязательства. Тем не менее часть долговых обязательств муниципалитетов может быть выражена в иностранной валюте, что является следствием специфической формы заимствований – получения бюджетных кредитов у Российской Федерации 77.

Надо отметить, что в царской России внешние заимствования местных органов власти (городских, земских) не были чем-то сверхъестественным. Наиболее крупные российские муниципальные займы котировались на фондовых рынках Западной Европы. Только Москва в последнее десятилетие XIX века разместила за рубежом 12 облигационных займов. К началу 1917 года общая сумма муниципальных займов российских городов достигла 725 млн рублей. Декретом СНК от 9 октября 1919 года институт муниципальных займов был упразднён 78.

В таблице 6 дана информация о совокупных долговых обязательствах субъектов РФ с 1 мая 2007 по 1 января 2013 годы.

Для наглядности информация, начиная с 2010 года, представлена в разрезе федеральных округов.

Как видно из данных таблицы, в целом за 6 последних лет (2007 – 2012 годы) общий долг всех субъектов Федерации (без учёта муниципальных образований, расположенных на их территории) вырос в абсолютном значении в 3,3 раза, то есть ежегодно прирост составлял чуть более 20 процентов.

Существенный прирост долга был отмечен в 2008 году (в год мирового финансового кризиса прирост составил 32,3 процента к предыдущему году) и в 2009 году (прирост составил 48,4 процента). В 2010 – 2012 годах долг продолжил увеличиваться в абсолютном размере, однако темпы его прироста замедлились. Тем не менее факт остаётся фактом: ежегодно с 2008 года номинальный долг субъектов прирастает в среднем на 150 – 200

77Бюджетный кодекс Российской Федерации. М. : Прспект; КноРус, 2012. С. 8.

78Фельдман А. А. Государственные ценные бумаги. М. : Инфра-М., 1999. С. 42.

83

млрд рублей. Рекордный прирост произошёл в 2009 году – 290 млрд руб., минимальный – в 2011 году («всего» 75,8 млрд руб.).

Стоит заметить, что специально предпринимаемые руководством страны меры, направленные на замедление темпов роста долговых обязательств российских регионов, пока не приносят ожидаемого эффекта. Так, одним из вопросов повестки проведённого в июле 2012 года заседания Госсовета был вопрос, посвящённый сложившейся ситуации с региональными долгами. Результаты анализа ежемесячной динамики состояния долга субъектов за 2012 год свидетельствуют о том, что большее воздействие на «долговую дисциплину» регионов оказала подготовка к заседанию Госсовета, нежели меры, предусмотренные по итогам заседания (таблица 7).

Таблица 7 – Динамика фактического размера долга субъектов Российской Федерации в январе – сентябре 2012 года

Приведённые в таблице 7 данные свидетельствуют о том, что в первой половине 2012 года региональные власти искусственно сдерживали наращивание долговых обязательств. В результате к концу июля 2012 года долг снизился до минимального уровня и составил к уровню января всего 94,9 процентов. Однако в августе – сентябре рост долгов регионов продолжился. Уже к 1 ноября 2012 года размер долга составил 1 151,5 млрд руб. (98,3 процентов к январю), а к 1декабря – 1 164,3 млрд руб. (99,4 процентов к январю). В итоге на 1 января 2013 года долг превысил 1 355,0 млрд руб., то есть 115,6 процентов к 1 января 2012 год. Таким образом, в

84

течение декабря 2012 года абсолютный прирост долга субъектов составил 190,7 млрд рублей. Власти субъектов «наверстали» упущенное.

Возникает вопрос: какой период 2012 года надо считать более ответственным в плане реализации субъектами РФ своей долговой политики? Нам представляется, что именно в августе – декабре региональные власти реализовали свои программы государственных внутренних заимствований, узаконенные бюджетами субъектов. В этом смысле такие шаги стоит, безусловно, считать вполне логичными, правомерными и ответственными. Более того, вторая половина календарного года в России – период подготовки бюджета на очередной финансовый год (финансовый год и плановый период), когда просчитывается в том числе и наполняемость бюджета на начало очередного календарного года для предотвращения кассового разрыва. Последний, понятно, несёт в себе риск необходимости осуществления новых заимствований, например, в виде бюджетных кредитов.

В России сложилась такая практика: в конце каждого календарного года регионы проводят наиболее значительные по объёму привлекаемых денежных средств заимствования. В этой связи, на наш взгляд, весьма показательна динамика состояния государственного долга Хабаровского края за ряд месяцев 2012 года (таблица 8).

Таблица 8 – Динамика состояния государственного долга Хабаровского края в 2012 году 79

79 Структура государственного внутреннего долга Хабаровского края. Источник: http://minfin.khabkrai.ru/portal/ Show/Content (дата обращения 28.03.2013 года).

85

Продолжение таблицы 8

Из данных таблицы видно, что в ноябре 2012 года заимствования краем не проводились. Однако в декабре 2012 года Минфин Хабаровского края осуществил широкомасштабные заимствования: во-первых, были получены кредиты от банков и других кредитных организаций на сумму 2 900 млн руб., во-вторых, были предоставлены госгарантии на сумму 740,2 млн рублей. В результате прирост государственного долга Хабаровского края за декабрь 2012 года составил 3 640,2 млн руб., или 186,0 процентов к ноябрю. В целом же за 2012 год долг увеличился на 2 748 млн руб., или почти в 2 раза (1,96 раза).

Приходится констатировать, что субъект Федерации де-факто нарушил долговую дисциплину. Дело в том, что, согласно Среднесрочному финансовому плану Хабаровского края на 2012 – 2014 годы 80, верхний предел государственного внутреннего долга края на 1 января 2013 года был установлен на уровне 4 880,5 млн рублей. Фактический размер долга края по итогам 2012 финансового года составил 5 591,8 млн руб., то есть превышение верхнего предела составило 711,3 млн руб., или 14,6 процента.

Напротив, положительной мерой в области долговой дисциплины, позволяющей элиминировать потребность в осуществлении новых заимствований, можно считать принятие Минфином Хабаровского края

80 Утверждён постановлением правительства Хабаровского края от 31 октября 2011 г. № 362-пр. Источник: http://minfin.khabkrai.ru/portal/Menu/Page/51

86

приказа № 23П от 29 января 2013 года «Об использовании и восстановлении средств Резервного фонда Хабаровского края на покрытие временных кассовых разрывов» 81.

Приказом устанавливается, что средства Резервного фонда края могут направляться на покрытие временных кассовых разрывов краевого бюджета с обязательным восстановлением до конца текущего финансового года в случае, если при составлении прогноза кассовых разрывов краевого бюджета в очередном месяце объём планируемых расходов краевого бюджета и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета превышает прогнозируемую сумму остатка средств на едином счёте бюджета на начало очередного месяца и прогнозную оценку поступления доходов и источников финансирования дефицита краевого бюджета. Несмотря на принимаемые меры, кассовый разрыв в бюджете Хабаровского края на 1 марта 2013 года составил 1 млрд рублей.

Возвращаясь к вопросу об эффективности административного воздействия федеральной власти на осуществление субъектами Федерации долговой политики, стоит признать, что только административным давлением федерального центра на региональные власти проблему сдерживания их долговых обязательств решить не получается. И дело здесь не в отсутствии необходимого федерального законодательства, слабости инструментов мониторинга, проводимых Минфином России, мягкости последствий нарушения норм бюджетного законодательства. На самом деле требуется радикальное изменение экономических условий функционирования регионов, прежде всего системы формирования их доходной базы.

Несомненно, необходимо формирование механизма ответственного отношения региональных властей к проводимой ими долговой политике. Такой механизм должен быть направлен на разумное сдерживание осуществления субфедеральных заимствований и предоставления гарантий, на оптимизацию структуры долговых обязательств, минимизацию их стоимости и, как следствие, сокращение расходных обязательств бюджета. Но также очевидно и то, что в условиях хронической дефицитности, долгового финансирования развития

81 Источник: http://www.consultant.ru/law/review/reg/rlaw/rlaw0112013-02-03.html

87

большинства регионов заимствования и гарантии стали для них существенным источником поддержания ликвидности бюджетов, привлечения инвестиций и выполнения социальных обязательств.

В принципе опасен не столько абсолютный рост долга региона, сколько рост относительный, например, по сравнению с доходами бюджета, с размером ВРП. Очень важно соизмерение размера расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств с возможностями (объёмом) расходной части бюджета. Несомненно, здесь должно устанавливаться предельное соотношение, достижение или превышение которого нужно расценивать как неэффективное привлечение заёмных средств. Стоит заметить, что с 2011 года расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств вновь выделены в самостоятельную статью бюджетных расходов.

2.4 Оценка среднесрочных перспектив долгового финансирования субъектов Российской Федерации

Укрепление макроэкономической стабильности, обеспечение бюджетной устойчивости и необходимой финансовой самостоятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления попрежнему остаются приоритетными направлением бюджетной и региональной политики российского государства. Подтверждение этому можно найти в ряде официальных документов.

В недавно принятой Государственной программе РФ «Региональная политика и федеративные отношения» (утверждена постановлением Правительства РФ № 435-р от 26 марта 2013 года) отмечается, что «осуществление региональной политики должно создавать все необходимые условия для социально-экономического развития субъектов РФ, вырабатывать предпосылки для развития экономического потенциала территорий, формирования положительного инвестиционного климата в субъектах РФ» 82.

82 Государственная программа РФ «Региональная политика и федеративные отношения».

Источник: http://www.minregion.ru/upload/documents/2013/04/1742030413-g-progr.pdf. С. 9.

88

В данном документе также указывается на значительное влияние на социально-экономическое развитие территорий деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, наряду с нерешённостью кадровой проблемы, по-прежнему актуальными остаются вопросы законодательного регулирования объёмов полномочий органов местного самоуправления, а также укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований 83.

Перераспределение бюджетных полномочий и обязательств между уровнями бюджетной системы России продолжается уже несколько лет. Например, при формировании проекта федерального бюджета на 2012 год

ина плановый период 2013 и 2014 годов в рамках намеченного процесса перевода с 2012 года финансового обеспечения полиции на федеральный уровень было запланировано:

–передать субъектам РФ федеральные учреждения среднего профессионального образования, полномочия в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам) и учреждения, осуществляющие дезинфекционную деятельность;

–исходить из финансового обеспечения выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью, содержания детей-сирот в семье опекуна

ив приёмных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц за счёт собственных средств бюджетов субъектов РФ, высвобождаемых в результате сокращения расходов бюджетов субъектов РФ на обеспечение полиции;

–передать в федеральный бюджет часть доходных источников, администрируемых федеральными органами исполнительной власти (государственную пошлину за регистрацию транспортных средств и штрафов за административные правонарушения в сфере дорожного движения), или фактически являющихся одной из форм межбюджетных

трансфертов (часть акцизов на алкогольную продукцию, распределяемых по нормативам) 84.

83Там же. С. 8.

84Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов. С. 18 – 19.

89

Разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных отношений стала одной их основных целей бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу. Для этого признано необходимым:

– предоставить право субъектам РФ самостоятельно определять те категории граждан, которым необходимо оказывать социальную поддержку, исходя из принципа нуждаемости;

–обеспечить переход к распределению всех межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете;

–осуществить переход к предоставлению субсидий по принципу «одна государственная программа − одна субсидия»;

–проработать механизмы передачи делегированных полномочий субъектам РФ в качестве их собственных полномочий с закреплением соответствующих доходных источников субъектов РФ;

–обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот по региональным и местным налогам, установленных на федеральном уровне;

–усилить ответственность регионов за неэффективную бюджетную политику;

–способствовать обеспечению в субъектах Российской Федерации взвешенной долговой политики 85.

К сожалению, приходится констатировать, что не всегда совершенствование межбюджетных отношений, заключающееся в перераспределении расходных полномочий между бюджетами разных уровней, приводит к реальному улучшению ситуации с наполняемостью бюджетов субъектов РФ. В этой связи уместно привести цитату, наглядно иллюстрирующую последствия недооценки федеральными органами власти ситуации с распределением расходных и доходных полномочий между региональными и муниципальными уровнями власти в конкретном субъекте РФ. Речь идёт о результатах формирования Пермским краем межбюджетной политики на 2012 – 2014 годы:

«При этом мы как субъект РФ лишились достаточно важного для нас доходного источника – 60 процентов доходов от акцизов на алкогольную продукцию, зачисляемых в региональные бюджеты через уполномоченный орган по так

85 Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. С. 10.

90

называемой смоленской схеме. В результате в собственно краевом бюджете произошло увеличение расходов на 7 млрд руб. и уменьшение доходов на сумму более 1 млрд рублей. Это не считая необходимости увеличения… расходов на дорожную деятельность в связи с созданием дорожных фондов.

В этой ситуации нами сделан вынужденный шаг назад в обеспечении самодостаточности муниципальных образований: перераспределение расходов

фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с 14 процентов от объёма доходов краевого бюджета до 11,5 процентов» 86.

Для более объективной оценки перспектив долгового финансирования российских регионов были проведены сопоставление и анализ параметров консолидированных бюджетов субъектов РФ в период 2008 – 2015 годы, определяемых федеральным центром. За базу взяты три официальных документа аналогичного содержания, в разные годы подготовленных Минфином РФ:

–Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов 87;

–Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года 88;

–Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов 89.

Все взятые из документов данные о сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ и результаты проведённых автором расчётов были сведены в таблицу 9.

86Антипина О. В. Межбюджетные отношения : два шага вперед или шаг назад? // Бюджет. 2011. Декабрь. С. 51.

87Документ размещён на сайте Минфина России www.minfin.ru 05.08.2010 года.

88Документ размещён на сайте Минфина России www.minfin.ru 14.12.2011 года.

89Документ размещён на сайте Минфина России www.minfin.ru 18.07.2012 года.

91

Таблица 9 – Основные параметры консолидированных

бюджетов субъектов РФ в 2008 – 2015 годах, млрд рублей

92

Продолжение таблицы 9

Таблица 9 – Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008 – 2015 годах, млрд рублей

93

Анализ данных таблицы 9 позволяет сделать следующие выводы.

1. В части доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минфин России прогнозировал и продолжает прогнозировать в 2009 – 2015 годах поступательный рост как доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом, так и доходов, «очищенных» от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

При этом исключением и одновременно новой точкой роста стал именно 2009 год: последствия финансового кризиса привели к реальному снижению доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с 2008 года на 4,4 процента (см. графы 2 – 3 строки 1.2.1). Что касается «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, то они сократились на 13,1 процента.

Интересно, что с каждым годом для одного и того же периода Минфин России прогнозирует всё более высокие темпы роста доходов:

–согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2011 год

иплановый период 2012 и 2013 годов, рост доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 – 2013 годах должен составить 117,5 («чистых» доходов – 135,8) процента;

–согласно Основным результатам и направлениям бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года – 130,8 (151,7) процента;

–согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 год

иплановый период 2014 и 2015 годов – 144,5 (165,1) процента.

Во всех трёх документах прогнозируется динамичное ежегодное увеличение с 2009 года доли «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Однако стоит отметить, что в ныне действующих Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов прогнозы Минфина РФ, касающиеся увеличения данного показателя по сравнению с ранее разработанными аналогичными документами, носят более сдержанный характер (см. строки 1.1.2, 1.2.2 и 1.3.2, графы 7 – 9). На наш взгляд, это вызвано тем, что реальные показатели доли «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 – 2012 годах оказались существенно ниже

94

предусмотренных документами Минфином России на 2011 – 2013 и 2012 – 2014 годы (см. графы 4 – 6). Более того, в 2010 году при неизменности объёмов общих доходов фактически произошло несущественное, но всётаки сокращение объёмов «чистых» доходов с прогнозируемых 5 155,9 до 5 136,9 млрд руб., или на 0,4 процента. В итоге Минфин России прогнозирует увеличение доли чистых доходов с 74,91 процентов в 2009 году до 88,94 процентов в 2015 году (строка 1.3.2.).

Это свидетельствует, с одной стороны, о том, что Минфин РФ попрежнему твёрдо уверен, что в результате перераспределения бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ бюджеты последних существенно выиграют, а во-вторых, что вполне логично в такой ситуации, произойдёт сокращение выделяемых бюджетам субъектов РФ трансфертов. Несложные расчёты показывают, что в 2009 – 2015 годах ежегодный размер трансфертов предполагается сократить с 1 486,1 до 1 105,8 млрд руб., или на 26,6 процента (см. стр. 1.3.1, графы 3 – 9).

Что касается реальности выигрыша субъектов РФ, то ранее уже приводилась цитата министра финансов Пермского края О.В. Антипиной о финансовых последствиях для бюджетов края такого перераспределения.

Представляется, что дальнейшее сокращение абсолютных размеров трансфертов в целом только усугубит финансовое состояние российских субъектов, даст новый импульс в осуществлении ими заимствований и, наконец, оставит весьма актуальным механизм долгового финансирования.

2. В части расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минфин России прогнозировал и продолжает прогнозировать в 2009 – 2015 годах поступательный рост как расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом, так и расходов, «очищенных» от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Стоит отметить, что в целом доля «чистых» расходов существенно выше доли «чистых» доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Вместе с тем с 2012 года наметилась тенденция к постепенному снижению доли «чистых» расходов: если в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014

95

и2015 годов доля «чистых» расходов в 2012 году должна достичь максимального значения начиная с 2009 года и составить 96,17 процента, то в 2015 году – только 93,66 процента. Это свидетельствует о предполагаемом увеличении размеров межбюджетных трансфертов в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, что косвенно может указывать на недостаточность бюджетных средств субъектов РФ для осуществления расходов.

При этом в 2009 году отрицательное воздействие финансового кризиса на бюджетную систему субъектов РФ было снивелировано федеральным центром путём предоставления дополнительной финансовой помощи. Об этом свидетельствует сопоставление данных граф 2 – 3 строки 2.2.1: при незначительном росте общих расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2,4 млрд руб., или на 0,04 процента, их «чистые» расходы сократились на 63,4 млрд руб., или на 1,1 процента.

Для одного и того же временного отрезка Минфин России каждый год прогнозирует всё более высокие темпы роста расходов:

–согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2011 год

иплановый период 2012 и 2013 годов рост расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 – 2013 годах должен составить 113,1 («чистых» доходов – 111,1) процента;

–согласно Основным результатов и направлений бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года – 127,0 (126,5) процента;

–согласно Основным направлений бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов – 138,9 (139,4) процента.

При этом темпы роста расходов несколько ниже темпов роста доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

2. В части дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Сопоставление данных в разных документах, касающихся одного и того же года, позволяет сделать вывод об отсутствии какой-либо чёткой логики и однозначной тенденции в области дефицитности консолидированных бюджетов субъектов РФ.

96

Несомненно одно: в период 2008 – 2015 годов фактически не было и не предполагается ни одного года, когда бы отсутствовал дефицит консолидированных бюджетов в целом по всем субъектам РФ, в том числе дефицит без учёта межбюджетных трансфертов. Чёткая динамика не прослеживается ни в одном из рассматриваемых документов.

Федеральный центр предпринимает шаги для административного стимулирования руководителей субъектов РФ к росту наполняемости консолидированных бюджетов и сдерживанию их дефицитности. Тем не менее, к примеру, в 2013 году всё же предполагается резкий рост дефицитности консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с 2012 годом. В 2013 году Минфин РФ прогнозирует общий дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в размере 123,2 млрд руб. (откат к уровню 2009 – 2010 годов), в том числе дефицит без учёта межбюджетных трансфертов в размере 1 017,4 млрд рублей.

Стоит заметить, что в Основных результатах и направлениях бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года по 2013 году прогнозировалась прямо противоположная ситуация – более значительный (196,3 млрд руб.) дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ, но менее значительный (840,8 млрд руб.) дефицит без учёта межбюджетных трансфертов.

Таким образом, при разработке Основных направлений бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов «чистый» дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2013 год по сравнению был скорректирован Минфином РФ с ростом на 176,6 млрд руб., или на 21,0 процент (см. строки 3.2 – 3.3, графу 7 таблицы 9). Аналогичная корректировка «чистого» дефицита в большую сторону прогнозируется и по 2014 году: при снижении общего дефицита на 66,0 млрд руб., «чистый» дефицит может вырасти на 121,2 млрд руб., то есть на 18,4 процента.

Это может свидетельствовать о необходимости в перспективе осуществления значительных объёмов заимствований субъектами РФ в целях сбалансирования своих бюджетов. Представляется, что вследствие передачи части бюджетных полномочий с муниципального уровня на

97

региональный уровень значительная доля заимствований будет осуществляться именно органами власти субъектов РФ, в меньшей – муниципальными образованиями, расположенными на их территории.

Даже в случае достижения субъектом РФ стабильного бездефицитного или, тем более, профицитного бюджета, в течение определённого времени для большинства субъектов будет оставаться актуальной проблема погашения уже имеющихся (накопленных ранее) долговых обязательств. В случае образования значительного профицита, эта проблема может быть решена достаточно быстро и кардинально: «излишние» средства направляются на погашение долга. В случае же простого отсутствия дефицита, когда доходы равны расходам, но нет «излишка» финансовых ресурсов, субъект вынужден будет на вполне законных условиях прибегнуть к рефинансированию долга, то есть к осуществлению новых заимствований для погашения имеющегося долга.

Теоретически можно предположить, что в целях проведения активной инвестиционной политики субъект РФ, не имеющий бюджетного дефицита и долговых обязательств, в отдельные периоды может прибегнуть к новым заимствованиям. Однако стоит заметить, что фактически российское бюджетное законодательство не допускает такого варианта.

Представляется, что и далее вопросы совершенствования долговой политики, проводимой субъектами РФ, будут оставаться актуальными.

ГЛАВА 3 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

3.1 Краткий исторический обзор практики реализации

долговой политики административно-территориальными и

муниципальными образованиями в России

Российская Федерация – государство с многовековой историей, с богатым опытом в практике социально-экономического развития. Можно

98

говорить об определённой преемственности традиций бывшего СССР и России царской. Немало россиян обогатили экономическую и финансовую науку и практику. Нельзя не учитывать опыт реализации долговой политики государства, накопленный за долгую историю его развития.

В таком федеративном государстве, как Россия, содержание и особенности реализации административно-территориальными и муниципальными образованиями долговой политики не могут не быть подвержены воздействию общей стратегической долговой политике, проводимой федеральным центром.

Для долговой политики России XIX – начала XX веков характерным было сочетание внешних и внутренних заимствований (таблица 10). Основными формами внутренних заимствований являлись выпуск облигаций, бумажных ассигнаций, эмиссия процентных кредитных и доходных банковских билетов государственными банками.

Иностранные обязательства России были представлены в формах облигаций государственных займов, гарантированных облигаций железнодорожных обществ, городских займов, облигаций акционерных компаний.

Стоит заметить, что разделение займов на внутренние и внешние было формальным. Как правило, первые были рассчитаны на российский рынок, а вторые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как не существовало каких-либо ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев.

Таблица 10 – Государственный долг царской России 90

90 Государственный и муниципальный долг : теория, методология, практика : учеб. пособие / сост. С. Н. Солдаткин. – 2-е изд., перераб. и доп. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2010. С. 18.

99