1.3 Определение и регламентация субфедерального и муниципального долга в российском бюджетном законодательстве: критический взгляд

Общая логика такова: осуществление государственных или муниципальных заимствований, а также предоставление государственных и муниципальных гарантий ведёт к образованию соответственно государственного или муниципального долга. То есть нельзя отрицать, что образование долга есть следствие осуществления заимствований. При этом заимствование денежных средств вовсе не является единственной причиной возникновения долга.

Чёткое разграничение долговых обязательств всех уровней власти, в том числе субъектов РФ и органов местного самоуправления, в соответствии с государственным устройством РФ произошло лишь с принятием и вступлением в силу в 2000 году Бюджетного кодекса РФ. Ранее такое разграничение в российском бюджетном законодательстве просто отсутствовало.

Вместе с тем впервые попытки разграничения долговых обязательств государства и субъектов РФ были предприняты ещё в 1992 году с принятием Закона РФ от 13 ноября 1992 года № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» ²⁰. В статье 2 Закона определялись формы и состав государственного внутреннего долга Российской Федерации. Устанавливалось, что Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам национально-государственных и административно-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. При этом формы таких долговых обязательств и условия их выпуска (выдачи) должны были определяться соответствующими органами национально-государственных и административно-территориальных образований РФ в соответствии с законодательством РФ.

Но, собственно, никакого законодательного акта в этой области до принятия Бюджетного кодекса РФ так и не появилось.

В нынешней редакции БК РФ (статья 6) даётся лишь общее определение понятия «государственный и муниципальный долг». Применительно к государственному долгу субъекта РФ его можно сформулировать как обязательства, возникающие из государственных заимствований субъекта РФ, гарантий, предоставленных субъектом РФ по обязательствам третьих лиц, другие обязательства (в соответствии с видами долговых обязательств, установленными в БК РФ), принятые на себя субъектом РФ. Стоит подчеркнуть государственный статус долга субъекта РФ.

Как и в отношении долга субъекта РФ, Бюджетный кодекс РФ не даёт отдельной трактовки муниципального долга: здесь необходимо руководствоваться общим определением понятия «государственный и муниципальный долг», содержащимся в статье 6 Кодекса ²¹.

Долг всех субъектов РФ является составной частью общего (консолидированного) государственного долга РФ. По сути, консолидированный долг РФ представляет собой совокупность (суммарный объём) государственного долга Российской Федерации и государственных долгов всех субъектов РФ. Таким термином нередко пользуется Минфин России. В качестве аналитического инструмента управления обязательствами Минфин России использует также термин «консолидированный долг субъекта РФ», под которым понимается суммарный объём государственного долга субъекта РФ как такового и долгов всех муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ ²². При этом надо иметь в виду, что ни консолидированный государственный долг РФ, ни консолидированный долг субъекта РФ не являются в российском бюджетном законодательстве объектами регламентации и управления.

На наш взгляд, можно выделить следующие аспекты регламентации долговых обязательств субъектов РФ и муниципалитетов Бюджетным кодексом РФ:

– условия и границы «долговой ответственности» (статья 102);

– виды и срочность долговых обязательств (статьи 99, 100);

– эвристический алгоритм определения суммарного объёма долга (статьи 99, 100);

– предельный объём долга (статья 107);

– возможные случаи и механизм прекращения и списания долговых обязательств (статьи 99.1, 100.1).

Ответственность по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования) предусматривает следующее:

– такие обязательства полностью и без условий обеспечиваются всем имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ (муниципального образования) и составляющим их казну;

– исполняются за счёт средств соответствующего бюджета.

При этом Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъект РФ не несёт ответственности по долговым обязательствам РФ, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.

БК РФ регламентирует виды и срочность долговых обязательств субъекта РФ, определяет объём долга, причём как внутренней, так и внешней его частей. Структура государственного долга субъекта РФ представляет собой группировку долговых обязательств субъекта РФ. Устанавливается исключительный перечень видов долговых обязательств.

У субъекта РФ могут существовать следующие виды обязательств:

1) по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

2) бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) государственным гарантиям субъекта РФ.

Поскольку муниципальное образование не имеет права осуществлять внешние заимствования, долговые обязательства муниципального образования допускаются в виде обязательств:

1) по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2) бюджетным кредитам, привлечённым в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

В общий объём государственного долга субъекта РФ включаются:

1) номинальная ²³ сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

2) объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

3) объём основного долга по бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ ²⁴;

4) объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ;

5) объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ.

В объём государственного внутреннего долга субъекта РФ включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

2) объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

3) объём основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

4) объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ, выраженным в валюте РФ;

5) объём обязательств субъекта РФ перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

6) объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ.

В объём государственного внешнего долга субъекта РФ включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) объём основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

3) объём обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;

4) объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Долговые обязательства субъекта РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) или долгосрочными (от 5 до 30 лет включительно). Что касается муниципальных образований, то законодательство ограничивает для них максимальный срок долговых обязательств 10 годами.

Соответственно видам муниципальных долговых обязательств в объём муниципального долга включаются:

1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

2) объём основного долга по бюджетным кредитам, привлечённым в местный бюджет;

3) объём основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

4) объём обязательств по муниципальным гарантиям;

5) объём иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

То есть законодательство допускает для муниципального образования образование только внутреннего долга. Надо иметь в виду, что у муниципального образования могут быть долговые обязательства в иностранной валюте. Однако они являются следствием заимствований в форме получения целевых иностранных кредитов у вышестоящих бюджетов бюджетной системы РФ, и поэтому Бюджетный кодекс РФ относит их к внутренним заимствованиям и, соответственно, долговым обязательствам.

Определённая логика в этом, несомненно, есть. Но в целом приходится говорить о непоследовательности и беспринципности общего подхода законодателя при закреплении критерия отнесения долговых обязательств к внутренним или внешним обязательствам.

Дело в том, что с принятием Бюджетного кодекса в 1998 году в России был закреплён в качестве главного критерия деления долговых обязательств на внутренние и внешние признак вида валюты, в которой номинировано долговое обязательство. Поэтому в течение длительного времени (до принятия и вступления в силу принципиально иной редакции Кодекса с 1 января 2008 года) определения были просты и понятны: внешний долг – обязательства в иностранной валюте, а внутренний – обязательства в валюте РФ.

Теперь же появилось исключение, зафиксированное в Кодексе: получение субъектами РФ и муниципалитетами целевых иностранных кредитов в иностранной валюте у вышестоящего бюджета в иностранной валюте ведёт к образованию соответственно государственного внутреннего долга субъекта РФ или внутреннего муниципального долга. Согласно статье 6 Кодекса, под внешним долгом стоит понимать обязательства, возникающие в иностранной валюте за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Под внутренним долгом теперь понимаются обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Необходимо отметить, что к подходу классификации долга, когда главным критерием выступает вид валюты, в российских научных кругах сложилось далеко неоднозначное отношение. И здесь трудно не согласиться с тем, что с повышением степени интегрированности национальной экономики в мировое хозяйство и выпуском внутренних займов, номинированных в иностранной валюте, разделение долга на внутренний и внешний по такому принципу становится некорректным ²⁵.

М.В. Романовский более корректным считает определение внутреннего долга как совокупности обязательств федерального правительства перед резидентами, а внешнего долга – как совокупности обязательств федерального правительства перед нерезидентами (вне зависимости от того, в какой валюте номинировано обязательство) ²⁶. Представляется, что такой подход в полной мере может быть применён также и в отношении трактовки долга субъекта РФ и муниципального образования.

Ю.Я. Вавилов первоначально считал целесообразным признать в качестве государственного внутреннего долга обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами, а в качестве государственного внешнего долга – обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами ²⁷.

Впоследствии он несколько скорректировал свои взгляды, объясняя разницу между внутренними и внешними заимствованиями следующим образом: внутренние заимствования проводятся на национальном рынке и в национальной валюте, внешние – осуществляются на внешних рынках и в иностранных валютах ²⁸. Несмотря на то, что здесь не содержится прямых определений внутреннего и внешнего долга, нетрудно представить себе их содержание, помня о том, что образование долга есть прямое следствие осуществления заимствований. В данном случае весьма корректно учитываются одновременно оба критерия.

Здесь уместно привести ещё один пример разделения долга, также основанного на двойственном подходе (критерии): «в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг. Под внутренним государственным долгом понимается задолженность государства перед гражданами, фирмами и учреждениями своей страны, выраженная в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте» ²⁹.

Таким образом, неоднозначность в определении внутреннего и внешнего долга, заложенная в БК РФ, затрудняет формулировки, делает их недостаточно чёткими и ясными для понимания. На наш взгляд, нецелесообразно принимать признак валюты обязательств в качестве базового критерия. Кстати, большая часть экономически развитых стран придерживается похода, принятого Международным валютным фондом: долг делится в зависимости от типа кредитора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или внешний рынок).

Показателен в этом плане подход, которого придерживаются Стэнли Л. Брю и Кэмпбелл Р. Макконнелл: внешний государственный долг (external public debt) – часть общего государственного долга, правами на получение которого владеют граждане и организации из других стран ³⁰.

Стоит заметить, что до принятия Бюджетного кодекса РФ российским законодательством в целях разделения государственных заимствований на внутренние и внешние одновременно принимались два разных признака:

– валюта, в которой выражались заимствования;

– источник заимствований.

Так, согласно статье 1 Закона РФ от 13 ноября 1992 года № 3877-1 «О государственном внутреннем долге РФ» внутренними заимствованиями являлись долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами.

Федеральным законом от 26 декабря 1994 года № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическими лицами и международными организациям» государственным внешним долгом России признавались внешние заимствования, привлекавшиеся из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства РФ как заёмщика средств или гаранта погашения внешних заимствований других заёмщиков.

Такая двойственность подхода имела отрицательные последствия. Например, долг по внутреннему государственному валютному займу (ОВГВЗ), облигации которого были выпущены в 1993 году в счёт погашения задолженности ВЭБ СССР перед юридическими лицами, до 1997 года просто не учитывался ни во внутреннем, ни во внешнем государственном долге.

Заложенный в БК РФ подход к делению государственного долга, по мнению ряда экономистов, является сомнительным. Кризис 17 августа 1998 года со всей определённостью показал, что рублёвый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, что он имеет черты внешнего долга ³¹.

В российской энциклопедической и учебно-научной литературе чётко просматривается тенденция на закрепление в качестве признака деления долга на внутренний и внешний источники заимствований – внутренний или внешний кредитор.

Право установления предельного объёма государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, представительному органу муниципального образования соответственно в законе (решении) о бюджете.

Предельный объём государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) представляет собой объём долга, который не может быть превышен при исполнении бюджета субъекта РФ (муниципального образования).

В соответствии со статьёй 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

В Бюджетном кодексе РФ зафиксированы лишь общие критерии определения предельных объёмов долга: долг субъекта РФ (муниципального образования) не должен превышать утверждённый общий годовой объём доходов бюджета субъекта РФ без учёта утверждённого объёма безвозмездных поступлений. В случае, когда в отношении субъекта РФ осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 БК РФ ³², объём долга не должен превышать 50 процентов такой разницы.

Такими мерами могут быть, например, подписание соглашений с Минфином РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства.

Предельный объём муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учёта утвержденного объёма безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 БК РФ ³³, предельный объём муниципального долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объёма доходов местного бюджета без учёта утвержденного объёма безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В целях управления соответствующим долгом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (представительный орган муниципального образования) вправе утвердить дополнительные предельные ограничения.

В новой редакции БК РФ впервые предусмотрена процедура прекращения долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, выраженных в валюте РФ, и их списания с муниципального долга (статьи 99.1 и 100.1 соответственно).

Так, в случае, если долговое обязательство субъекта РФ (муниципальное долговое обязательство), выраженное в валюте РФ, не предъявлено к погашению в течение трёх лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства, или истёк срок гарантии субъекта РФ (муниципалитета), указанное обязательство считается полностью прекращённым и списывается с государственного долга субъекта РФ (муниципального долга).

Издаётся соответствующий нормативный правовой акт о списании с долга долговых обязательств. Списание осуществляется посредством уменьшения объёма долга по видам списываемых долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Стоит заметить, что данный порядок не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства субъектов РФ и муниципалитетов перед Российской Федерацией, другими субъектами РФ и другими муниципальными образованиями. Процедура списания с муниципального долга реструктурированных, а также погашенных (выкупленных) муниципальных долговых обязательств предусмотрена статьями 105 и 113 БК РФ.

Выпуски государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), выкупленные в полном объёме их эмитентом в соответствии с условиями выпуска муниципальных ценных бумаг до наступления даты погашения, могут быть признаны по решению эмитента досрочно погашенными.