"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

--------------------------------

<1> Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. N 10. С. 16 - 23.

<2> Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. N 4. С. 29.

Ответственность Правительства РФ за проведение эффективной социально-экономической политики не представляется нам абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Перечень полномочий Правительства РФ свидетельствует о том, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти, главным образом в социально-экономической сфере. Правительство РФ полностью отвечает за результаты управленческой деятельности в этой области. Что же касается обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, то в этих сферах приоритет руководства, а следовательно, и ответственности, несомненно, за Президентом РФ. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь "верховное управление".

Аппарат Правительства РФ выполняет весьма важные и ответственные функции. Под ним понимаются государственные структуры, создаваемые государственными органами для осуществления консультационных, вспомогательных, технических и других функций и не наделяемые непосредственно властными полномочиями. Его деятельность регламентируется Постановлением Правительства РФ "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ". Аппарат Правительства РФ включает по численности небольшой состав госслужащих, но при этом каждый из федеральных органов исполнительной власти обеспечивается непосредственно подчиненным ему аппаратом каждого органа исполнительной власти субъекта Федерации, что и создает в совокупности многочисленный административный аппарат государства, который в настоящее время имеет излишний объем.

Отставка Правительства РФ может быть принята Президентом РФ в любой момент при утрате доверия, отставка является коллективной (всего Правительства РФ в целом). Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Президент РФ вправе самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). Но по поручению Президента РФ Правительство РФ продолжает действовать до формирования нового состава (ч. 4 ст. 35 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). При объявлении Президентом РФ отставки Правительства РФ его Председатель освобождается от должности, одновременно назначается на должность исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ (ст. 7 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

§ 4. Исполнительная власть в субъектах Федерации

Федеральное законодательство стремится, с одной стороны, обеспечить единообразие в правовом регулировании организационных, структурных, компетентно-функциональных элементов в деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, с другой - предоставить возможность субъектам Федерации проявить самостоятельность в выборе средств и методов построения системы органов государственной исполнительной власти.

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

Учреждение своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Предусматривается возможность образования целостной системы органов исполнительной власти, финансирование деятельности которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации. Это обеспечивает в одной системе исполнительной власти РФ возможность органам исполнительной власти субъектов Федерации образовать собственную подсистему. Всю систему региональных органов исполнительной власти возглавляет высший исполнительный орган, высшее должностное лицо субъекта Федерации (губернатор, глава администрации и т.д.), избираемое гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Федерации, на срок не более пяти лет, которое не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

К числу элементов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации относятся органы власти, которые обладают особенностями, заключающимися в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Федерации, при этом их главной задачей является обеспечение выполнения задач и функций органами исполнительной власти субъекта Федерации. Конкретная структура органов исполнительной власти субъекта Федерации зависит от стоящих перед ними задач. В этот блок включены: структуры юридического, материально-технического, финансового, информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, аппарат правительства, администрация президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т.д.

Организация системы органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируется в основном их конституциями (уставами), но правовая практика указывает и на иные нормативные правовые акты по организации исполнительной власти субъектов Федерации, перечень которых составляет значительный объем и не подлежит к унификации. К таким правовым актам относятся: закон о системе исполнительных органов государственной власти субъекта РФ; закон о структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ; закон о схеме управления в субъекте Федерации; закон о статусе высшего должностного лица субъекта РФ; закон о статусе и структуре высшего исполнительного органа государственной власти региона; закон о региональном органе исполнительной власти; указ, постановление, распоряжение высшего должностного лица или высшего исполнительного органа субъекта РФ, определяющие систему и структуру исполнительных органов государственной власти; указ или постановление, определяющие перечень региональных органов исполнительной власти; положения об отдельных видах органов исполнительной власти; иные подзаконные акты, посвященные отдельным вопросам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Взаимодействие Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ предусматривается в ст. ст. 43, 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Этого явно недостаточно для его надлежащего обеспечения, необходимо расширить полномочия Правительства РФ "по разрешению споров и устранению разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14.

В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют органы "двойного" подчинения, обладающие двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой. Помимо таких органов специальный режим двойного подчинения может быть установлен путем делегирования федеральными органами исполнительной власти части своих функций и полномочий исполнительным органам власти субъектов Федерации. Отличительной особенностью этого режима является временный (срочный) характер, и "вопросы необходимости их организации, правового статуса пока не получили единообразного правового разрешения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 2 - 10; Черкасов К.В. Некоторые вопросы организации и перспективы функционирования органов государственной власти и управления на уровне федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16. С. 12 - 15; Глигич-Золотарева М.В., Першин Е.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2. С. 9 - 19.

Принцип двойного подчинения органов исполнительной власти субъектов Федерации не отвечает федеративной природе российской государственности и системной конструктивности управления, размывая их обязанности и ответственность за принимаемые решения. Важно учитывать, что ключевыми аспектами взаимодействия между исполнительными органами являются организация структуры, осуществление контроля, ограничение вмешательства федеральных органов исполнительной власти в компетенцию субъектов Федерации. Наличие централизованного и децентрализованного аспектов в организации исполнительной власти "требует в практике административного управления адекватного отражения законов общественного развития в целях предотвращения в обществе диспропорций, противоречий, конфликтов" <1>. Для этого необходимо определить тот баланс централизации и децентрализации, который позволит учитывать интересы и потребности различных уровней исполнительной власти при решении наиболее сложной и в то же время всегда актуальной задачи для любой федеративной системы - разграничения предметов ведения и полномочий.

--------------------------------

<1> См.: Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 8 - 15.

§ 5. Роль исполнительной власти в правотворчестве

Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), реализуемое посредством внесения законопроектов в Государственную Думу и участия его представителей в процессе прохождения законопроектов через палаты Федерального Собрания. Правительство РФ становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Общая мировая тенденция показывает: из 69

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

зарубежных государств в 33 правительства вносят в парламент от 90 до 100% законопроектов, еще в 22 - более 50%. Исключительно высока результативность прохождения через парламент именно правительственных законопроектов: из 60 зарубежных государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в 9 - от 80 до 89%, в 4 - от 70 до 79% законопроектов <1>. Правительство лучше других субъектов власти информировано о том, какое законодательное обеспечение необходимо для проводимой им политики и каковы текущие потребности в изменении законодательства <2>. Иные субъекты законодательной инициативы, исключая президента, не обладают возможностями правительства, на которое "работают целые институты" <3>.

--------------------------------

<1> Лафитский В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и науч.-практ. пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999. С. 188.

<2> Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997. С. 25.

<3> Селезнев Г.Н. Ни нам, ни Президенту не нужен розовый сироп // Российская газета. 2002. 14 февр.

Особо значимая роль в законотворческой деятельности Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ) осуществляется в бюджетной сфере и заключается в том, что без Правительства РФ бюджет страны не может быть принят <1>. Элемент двойственной роли Правительства РФ в законодательном процессе состоит в том, что оно, с одной стороны, является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы, с другой стороны (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), дает заключения по вносимым остальными субъектами этого права в Государственную Думу финансовым законопроектам <2>, и в случае отрицательного заключения принятие этих законопроектов Государственной Думой не допускается. В этом же русле лежат полномочия Правительства РФ направлять в палаты Федерального Собрания (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, ст. 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации") официальные отзывы - письменные заключения на рассматриваемые палатами федеральные законы и законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме законопроектов Правительство РФ вправе вносить в Государственную Думу поправки к законопроектам, принятым в первом чтении, независимо от инициаторов этих законопроектов.

--------------------------------

<1> См.: Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 25 - 28.

<2> См.: Котелевская И.А. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда. М., 1996. С. 63.

Для представления и защиты законопроектов и позиций Правительства РФ по заключениям,

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства РФ или одного из его заместителей в палаты парламента может быть направлен специальный представитель. Кроме того, члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат парламента. Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ организуется членами Правительства РФ и полномочными представителями Правительства РФ в Совете Федерации и Государственной Думе, назначаемыми Правительством РФ.

В то же время правотворчество (т.е. создание совокупности правовых норм, установлений, предписаний) - это не только собственно законотворчество, хотя оно и составляет сердцевину правотворчества. Для исполнительной власти подзаконное правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных актов составляет значимый объем правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности. Правотворчество - это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке, отмене нормативно-правовых актов. Оно включает широкий спектр правовых актов, норм и предписаний, касающихся различных сфер и отраслей управления.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти - это письменный официальный документ, принятый в определенной форме соответствующим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело. Это обусловливает важное место и особую роль правовых актов органов исполнительной власти в механизме государственного управления как системы средств правового воздействия на общественные отношения по обеспечению функционирования и развития общества и государства, особенно в основных сферах и отраслях общественной жизни: экономика; социальная инфраструктура; оборона и безопасность; правоохранительная сфера; сфера межотраслевого управления и др. Правотворчество при реализации функций государственного управления предопределяет создание большого объема подзаконных правовых актов такими органами исполнительной власти, как Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), администрации субъектов Федерации.

Комплексно рассмотреть данную тему следует отдельно в специальной учебной литературе. Поэтому представим схему правотворческой деятельности органов исполнительной власти в более или менее обобщенном виде, отправляясь от органов исполнительной власти, ее осуществляющих, и соответствующих сфер и объектов управления, в которых она осуществляется.

Во-первых, это органы общей компетенции - Правительство РФ, а на уровне субъектов РФ - правительства, кабинеты (советы) министров республик, администрации краев, областей и других субъектов РФ. Органы общей компетенции издают нормативные акты, постановления, иные виды актов по общим вопросам управления, а также по отдельным отраслевым и межотраслевым направлениям и "блокам".

Особенно значительной и объемной является правотворческая деятельность Правительства РФ. Правительство РФ издает нормативные постановления и иные акты, среди которых встречаются и распоряжения по общим, наиболее актуальным вопросам управления и отдельным отраслевым и межотраслевым сферам (по таким, например, как ставки таможенных пошлин;

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

ликвидация последствий стихийных бедствий; в области труда и социального развития; по различным аспектам управления в экономической сфере и др.).

Во-вторых, это правотворческая деятельность отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов исполнительной власти. Среди них в рассматриваемом направлении выделяются министерства РФ (экономического развития и торговли, финансов, по налогам и сборам); Центральный банк РФ; правоохранительные органы исполнительной власти (МВД РФ, ФСБ РФ, Министерство юстиции РФ) и др.

В-третьих, большой объем правотворческой деятельности в межотраслевой сфере выполняют соответствующие федеральные службы, федеральные агентства и иные органы исполнительной власти, которые осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. В целом образуется и функционирует большой массив отраслевого и межотраслевого правотворчества, существенного и чрезвычайно важного для обеспечения эффективной жизнедеятельности в сферах и отраслях управления в современный период.

Нормативные правовые акты федеральными органами исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными органами и (или) должностными лицами. На федеральном уровне такие правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ, самими министерствами, ведомствами и федеральными службами на основе Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <1>, а также Приказа Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <2>. На уровне субъектов РФ действуют собственные правила, установленные в региональных законах либо иных нормативных правовых актах, но в рамках общих федеральных условий.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N

23.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющие межведомственный характер или устанавливающие правовой статус организаций, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Порядок вступления в силу правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".