КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

71

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, являясь регулятором источников доходов и расходов муниципальных образований, применяют вынужденные меры в целях поддержания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В 2014 году федеральный законодатель уточнил экономические основы местного самоуправления, были изменены принципы формирования межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также предусмотрел порядок предоставления местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий, дотаций и иных межбюджетных трансфертов.

Федеральным законом № 131-ФЗ определен порядок наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством, где региональная власть играет как ключевую роль, так и второстепенную. Например, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе выдвинуть инициативу по удалению главы муниципального образования в отставку либо при выдвижении инициативы представительным органом муниципального образования учитывается его мнение.

Таким образом, применительно к существующим общим принципам, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены в сфере обеспечения:

а) территориальных основ местного самоуправления; б) функциональных основ местного самоуправления; в) организационных основ местного самоуправления;

г) государственных гарантий права населения на осуществление местного самоуправления;

д) экономических основ местного самоуправления.

В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по совершению определенных действий. Так, законодательные (представительные) органы государственной власти принимают законы субъектов

72

Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе выдвинуть инициативу по изменению границ муниципальных образований, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации выделяет гранты муниципальным образованиям, вносит ходатайство по введению временной администрации, выражает согласие по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку.

Стоит отметить, что прежним Федеральным законом № 154-ФЗ был установлен расширенный перечень полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления (16 самостоятельных полномочий), Федеральный закон № 131-ФЗ его сократил, в то же время анализ конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации позволяет их представить в развернутом виде:

а) осуществление правового регулирования (выражается путем принятия правовых актов в различных областях);

б) осуществление планирования (прогнозирования) (заключается в разработке и принятии программных документов);

в) проведение анализа и оценки (эффективности организации местного самоуправления);

г) осуществление взаимодействия и координации (с органами государственной власти, органами местного самоуправления, населением по вопросам организации местного самоуправления);

д) осуществление контроля (за соблюдением законодательства, за деятельностью по вопросам местного самоуправления);

е) принятие решений (оформленных в виде заявления, мнения, согласия, обращения, ходатайства)

ж) ведение учета информации.

Эффективность развития местного самоуправления зависит также от перманентного совершенствования федерального законодательства,

регулирующего вопросы организации местного самоуправления. В то же время встречаются случаи, когда полномочия органов государственной властью

73

субъектов Российской Федерации носят временный характер, связанный с решением конкретных задач управления. Следовательно, по времени действия полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть разделены на:

а) постоянные; б) временные (например, временное осуществление органами

государственной власти отдельных полномочий); в) ограниченные периодом времени (например, началом очередного

финансового года, периодом избирательной кампании); г) разовые (например, по роспуску представительного органа местного

самоуправления).

При совершенствовании общих принципов, а также в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления федеральный законодатель устанавливает сроки реализации вводимых норм для региональных органов. По сроку действия полномочия можно разделить на:

а) срочные (на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года);

б) бессрочные; в) переходного периода (обусловлены выполнением соответствующих

предписаний, обозначенных федеральным законодательством).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Наиболее часто в числе делегируемых органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации оказываются полномочия в сфере опеки и попечительства,

74

по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных и пр.127.

Кроме того, в 2014 году введен механизм разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления как

«перераспределение полномочий, в случаях, установленных федеральными законами». Такое разграничение осуществляется законами субъекта Российской Федерации. Таким образом, по механизму правореализации полномочий можно выделить:

а) делегированные государственные полномочия;

б) перераспределяемые государственные полномочия;

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленные в области организации местного самоуправления,

исходя из функционального назначения подразделяются на:

а) законодательные;

б) регулирующие;

в) обеспечительные (данная функция является преобладающий при регламентации полномочий исполнительных органов государственной власти);

г) контрольные (за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при передаче отдельных государственных полномочий);

д) исполнительно-распорядительные (в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления). Закон об общих принципах устанавливает также случаи, когда возможно осуществление таких полномочий.

127 См., например: О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан: закон Нижегородской области от 07.09.2007 № 125-З [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2019); О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и отдельных городских округов Ульяновской области государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних: закон Ульяновской области от 05.07.2013 № 109-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2019)

75

В зависимости от степени самостоятельности и автономности полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть:

а) дискреционными (к таковым относятся в большей степени самостоятельные полномочия, направленные на организацию муниципальной власти);

б) императивными (к таковым относятся в большей степени полномочия, направленные на реализацию общих принципов организации местного самоуправления).

Закон об общих принципах регламентирует значительный объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках осуществления правового регулирования по вопросам организации местного самоуправления. Стоит отметить, что с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ количество полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации увеличилось в два раза (насчитывается 145 полномочия), при этом собственных – 80. Однако большая их часть сопряжена какими-либо условиями, обстоятельствами, случаями, определенными названным Федеральным законом, либо иным федеральным законодательством. В связи с чем представляется систематизировать полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительно исходя из способов совершения правореализации128:

Способ «использование» представляет собой совершение дозволенных правом действий, использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации предоставленных полномочий по своему усмотрению.

Федеральный законодатель представляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право совершать определенные действия, используя такие формулировки как «вправе могут», «вправе издавать», «могут не применяться», «могут устанавливаться», «могут закрепляться», «могут разграничиваться», «может осуществляться», «могут быть определены», «вправе

128 Формы реализации права: исполнение, соблюдение, использование и применение норм права См., например: Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. М., 2016. 320 с.

76

принять», «допускается». Например, законом субъекта Российской Федерации могут устанавливать дополнительные вопросы местного значения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты. Всего насчитывается

36 полномочий, в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 518-ФЗ).

Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ определяет собственное правовое регулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации местного самоуправления, однако в ряде случаев указывает на первостепенную роль муниципально-правовых актов в регулировании соответствующих отношений и соблюдение некоторых особенностей, установленных названным Федеральным законом, исполнение действующих положений федерального законодательства, используя формулировки «в соответствии с федеральным законом», «в соответствии с федеральными законами» (46 полномочий, в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 518-ФЗ).

Способ «исполнение». Федеральный законодатель при реализации органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий указывает на соблюдение ими определенных обязанностей, или совершение соответствующих действий, используя такие формулировки как «должен содержать», «должен определять». Данная форма реализации является менее применяемой исходя из определенного нормативного регулирования. (7 полномочий, в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 518-ФЗ).

Способ «применение» заключаются в реализации прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ регламентирует полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в рамках установленных общих принципов и в соответствии с требованиями, условиями, правилами, применяя в нормативном содержании такие формы реализации, как «осуществление»,

77

«установление», «определение», «образование», «наделение» и т.д. (46 полномочий, в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 518-ФЗ).

Способ «соблюдение». Названный Федеральный закон устанавливает определенные нормы-запреты, нормы – ограничения в случае реализации полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, используя такие формулировки как «не может», «не могут», «не должен», «не допускается» и т.д. (12 полномочий, в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 518-ФЗ).

Проведенная систематизация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления позволяет сформулировать следующие выводы.

Полномочие органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области организации местного самоуправления есть обеспеченное финансово-экономическими средствами и материально техническими ресурсами государственное полномочие субъекта Российской Федерации или его часть, выступающее в виде права и (или) обязанности самостоятельно либо совместно с другим уполномоченным органом осуществлять правотворческую, исполнительно-распорядительную или контрольную разновидность публично-

властной деятельности в сфере территориальных, компетенционных и организационных основ местного самоуправления в пределах, формах и порядке, установленных законодательством о местном самоуправлении на основе Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Однако, закрепив в Федеральном законе № 131-ФЗ осуществление полномочий по правовому регулированию, федеральный законодатель использовал механизм воздействия со стороны государства на правоотношения в области организации местного самоуправления с помощью определенных норм права.

Реализуя полномочия в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, региональные органы государственной власти не обладают в

78

большинстве своем правом их детализации и конкретизации, поскольку их компетенция в большей степени носит обеспечивающий характер норм федерального законодателя129. Такие полномочия выполняют больше вспомогательную роль по отношению к федеральному законодательству о местном самоуправлении и относятся к «полуживым» полномочиям в рамках предмета совместного ведения130.

Об оправданной жесткости требований федерального закона,

накладывающие существенные ограничения на практические действия по изменению территориальной структуры местного самоуправления на этапе реформирования муниципальной модели было неоднократно отмечено и в рекомендациях профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с целью создания необходимых условий стабильности131.

Значительный объем нормотворческой деятельности в соответствии с названным Федеральным законом осуществляется законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме принятия специальных тематических законов (например, о преобразовании муниципальных образований, изменении границ муниципальных образований, о наименованиях органов местного самоуправления, о наделении отдельными государственными полномочиями, о формировании органов местного самоуправления). Другие субъекты участвуют в вопросах организации в большей части вследствие возникающего правового регулирования (к таковым можно отнести полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации).

129См.: Черкасов К.В., Калянова Ю.Г. Организация местного самоуправления субъектом России: вопросы правоприменения // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2018. № 1. С. 90-104.

130См.: Калянова Ю.Г. Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления: возможности и ограничения // Вестник Костромского государственного университета. 2018. Том 24. № 1. С. 209-213.

131См.: Заседание совета от 10 октября 2008 // Комитет ГД Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления: официальный сайт. URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/item/15431705/ (дата обращения: 01.04.2018).

79

При этом увеличение законодательного обеспечения приводит к несистемности в нормативном регулировании вопросов организации местного самоуправления. Из представленного массива полномочий можно наблюдать значительный по объему пласт как законов субъектов Российской Федерации по вопросам территориальной организации, так и ряд других законов (в области регулирования выборов в органы местного самоуправления, организации деятельности органов местного самоуправления, местного референдума)132.

Например, в Нижегородской области принято более 25 базовых законов Нижегородской области и 300 законов, принятых в развитие базовых законов о местном самоуправлении, а также регулирующих менее значимые вопросы организации муниципальной власти в Нижегородской области.

Самостоятельные полномочия не отражают всей полноты регулирования отношений, обеспечивающих защиту прав человека и гражданина, развитие муниципальных институтов с учетом особенностей организации местного самоуправления, исторических и иных традиций, сложившихся на территории субъекта Российской Федерации.

Современные тенденции развития местного самоуправления как элемента публичной власти отличаются разнообразием и приводят к осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области организации за рамками существующего правового регулирования. Применяемые способы организации органами государственной власти становятся все более востребованными, однако их реализация не основана на положениях Федерального закона №131-ФЗ. В частности, отсутствует правовая основа осуществления анализа и оценки состояния местного самоуправления, планирования и прогнозирования, координации и контроля.

132 См.: Калянова Ю.Г. Законы субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления: роль и значение в правовой системе Российской Федерации [Электронный ресурс] // Актуальные проблемы становления и развития правовой системы Российской Федерации 2018. С. 29-34. URL: https://www.syktsu.ru/about/nd/conferens/kv.pdf (дата обращения: 01.02.2020).

80

Ситуация осложняется фактическими обстоятельствами, возникающими в процессе организации местного самоуправления. К примеру, к полномочиям органов местного самоуправления относится разработка документов стратегического планирования. Реализация подобных полномочий невозможна без координации со стороны регионального уровня государственной власти. Однако осуществление со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации координации деятельности органов местного самоуправления в этом вопросе прямо не вытекает из положений специального законодательства.

Поправками к Конституции Российской Федерации, инициированными Президентом Российской Федерации в январе 2020 года, и направленными на совершенствование регулирования отдельных вопросов организации публичной власти133, созданы все необходимые основания для регулирования в Законе об общих принципах способов организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Предложенная конституционная норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации и взаимодействуют в целях наиболее эффективного решения задач, имеющих государственное значение, подтверждает вывод о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации становятся «координаторами» в решении большинства вопросов организационного характера в целях развития местного самоуправления.

В условиях периодического совершенствования федерального законодательства и постепенного расширения круга вопросов, в которых органы местного самоуправления принимают участие совместно с органами государственной власти, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ

133 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»: законопроект № 885214-7 [Электронный ресурс] // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://duma.gov.ru (дата обращения:

20.01.2020).