КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

111

нового внутригородского района нецелесообразно ввиду экономических,

организационных, территориальных и иных факторов. Территория внутригородского района может быть обоснованно увеличена за счет присоединения к нему нового поселения без необходимости закрепления за ним самостоятельного правового статуса внутригородского района182.

При наделении данным видом муниципального образования существует проблема разграничения полномочий и имущества между городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами183. Ряд полномочий,

например, по распоряжению земельными участками, по строительству и содержанию муниципальных дорог, планированию парковочных мест невозможно разграничить ввиду отсутствия соответствующих норм и закрепления нового вида муниципального образования в других законодательных актах.

Безусловно, наделение статусом городского округа либо округа с внутригородским делением должно сопровождаться самостоятельной налоговой базой, значительными публичными функциями, полномочиями, сильной организацией органов местного самоуправления, дабы все эти факторы способствовали социально-экономическому развитому как территории самого образования, так и субъекта Российской Федерации.

В рамках территориальной организации местного самоуправления обсуждаются все чаще такие понятия как «города - мегаполисы», «городские агломерации». Процесс создания агломераций уже был обозначен в документах социально-экономического развития Российской Федерации, где формирование городских агломераций связывают с реализацией проектов крупномасштабного строительства, развития транспортной инфраструктуры, логистики и т.п.184.

Создание городских агломераций зарубежом достаточно распространенное

182См.: Ирхин И.В. К вопросу о двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах // Административное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 684-690.

183См.: «Круглый стол» на тему: «Вопросы организации и деятельности городских округов с внутригородским делением» (город Челябинск, 2 ноября 2018 года) // Местное право. 2018. №6. С. 81-104.

184Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

112

явление185, в Российской Федерации данный тип развития территории также встречается. В научных трудах представлены различные классификации агломераций Российской Федерации. Так, О.И. Баженова выделяет два типа создания и развития агломераций в субъектах Российской Федерации с участием административных центров (столиц): однополярные (Саранская, Челябинская,

Томская, Новосибирская и т.д.) и многополярные (Самара-Тольятти, Абакан-

Черногорск, Вологда-Череповец и т.д.)186. В то же время сосредоточение трудовых ресурсов и односторонняя миграция в центре влечет недостаточное внимание к иным близлежащим территориям. Е.С. Шугрина выделяет также две группы, но отталкивается от территории всего субъекта Российской Федерации

(региональные агломерации и межрегиональные агломерации)187.

В процессе создания агломераций участвует и муниципальный уровень власти, однако пока только в рамках документов стратегического,

территориального планирования188.

Представляется, что вопрос встраивания в территориальную организацию местного самоуправления городских агломераций тесно связан с процессом оптимизации самой территориальной организации местного самоуправления.

Очевидно, что муниципально-территориальные преобразования направлены на создание упрощенного для муниципальных районов и городских округов механизма организации и управления экономическим развитием соответствующей территории. Однако данные территориальные изменения должны происходить с учетом территориальных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

185 См.: Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С.28-36.

186 См.: Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №3. С. 31-35.

187См.: Шугрина Е.С. Модели управления российскими агломерациями. Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2. С. 39-43.

188О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26. Ч. 1. Ст. 3378.

113

В настоящее время отсутствует выстроенная и законодательно закрепленная система регулирования вопроса создания городских агломераций. На федеральном уровне довольно длительное время ведутся дискуссии о месте городских агломераций в действующей территориальной организации местного самоуправления путем распространения данной формы пространственного развития на введенный вид муниципального образования «городской округ с внутригородским делением». Стоит отметить, что рассмотрение вопроса о городских агломерациях в контексте городского округа с внутригородским делением было положено на Общероссийском съезде муниципальных образований в 2013 году.

По итогам муниципальной реформы 2014 года в ходе проводимых профильным Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления заседаний круглых столов на тему, посвященную развитию городских округов с внутригородским делением и городских агломераций, было отмечено, что формирование системы управления и образования городских агломераций в рамках Федерального закона № 131-ФЗ может происходить как горизонтально (на основе развития межмуниципального сотрудничества, предполагающего заключение соглашений о развитии агломераций муниципальными образованиями, создание совместных межмуниципальных учреждений), так и вертикально (путем перераспределения полномочий на основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Если первый случай пока не может быть достигнут ввиду отсутствия правовых оснований, то второй очень востребован среди субъектов Российской Федерации.

Например, в Нижегородской области полномочия были перераспределены в целях развития инвестиционно-промышленного потенциала Нижегородской агломерации, создания комфортной среды и благоприятных условий жизнедеятельности граждан, в Приморском крае передача полномочий

114

мотивирована также в связи формированием Владивостокской агломерации и ее развитием189.

Однако самого понятия «городская агломерация» как и равно его значение в территориальной организации муниципального уровня не определено. Вполне очевидно, что если городские агломерации рассматривать через призму нового вида муниципального образования, то возникают вопросы, связанные с границей,

еестатусом как публично-правового образования, признаками,

характеризующими предпосылки создания городских агломераций и, конечно, с

участием органов государственной власти субъекта Российской Федерации в организации данного процесса. В литературе встречаются суждения о том, что при нормативном установлении ее статуса и границ городская агломерация будет рассматриваться в качестве административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, а при муниципально-правовой институционализации,

основой соответствующего вида муниципального образования190.

К примеру, Нижегородская агломерация, исходя из существующего нормативного регулирования, создана не в пределах городского округа с внутригородским делением, а охватывает территорию нескольких крупных муниципальных образований, наделенных различным статусом (три городских округа и два муниципальных района, которые включают в себя городские и сельские поселения). В случае распространения на такую территорию нового вида муниципального образования, подпадающие под территорию агломерации муниципальные образования, должны стать внутригородскими районами как

189 О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области: закон Нижегородской области от 23.12.2014 № 197-З. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края: закон Приморского края от 18.11.2014 № 497-КЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

190 См.: Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 23-33.

115

виды муниципальных образований, то есть изменить свой статус с городских и сельских на статус внутригородского района, а существующие исторически городские округа понизиться на уровень ниже. В действительности, данные обстоятельства не могут быть реализованы в связи с отсутствием нормативной основы.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит требования к территории городского округа с внутригородским делением и к территории внутригородского района. В границах внутригородского района местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, но вопросы местного значения, полномочия и другие вопросы организации будут решаться по-другому. Кроме того, подобная унитарная модель агломерации влечет утрату существующими муниципальными образованиями статуса. По мнению Р.В. Бабун муниципальными образованиями городские агломерации быть не могут в виду координации данного вопроса органами государственной власти субъекта Российской Федерации191.

Ключевым понятием в вопросе создания городской агломерации должно быть определение понятие города как населенного пункта, города как административно-территориальной единицы (образования), города как вида муниципального образования и их соотношение друг с другом. Как в науке, так и в практике при определении понятия за основной критерий берется, как правило, численность населения, а также признаки, отличающие данную территорию от территории, обладающей признаками сельской территории192. Рассматривая городскую агломерацию как городской округ с внутригородским делением, численность населения такого муниципального образования должна быть не менее 500 тыс. человек193. Представляется, что критерий численности населения

191См.: Бабун Р.В. Местное самоуправление начинается с «места» // Местное право. 2014. № 1. С. 33-46.

192См., например: Бабичев И.В. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 23-33.

193См.: «Круглый стол» на тему: «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества» (г. Москва, 15 февраля 2019 года) // Местное право. 2019. № 2. С. 89-104.

116

должен лежать в основе реализации органами государственной власти субъектов

Российской Федерации своих полномочий.

Длительный период времени ведутся дискуссии о принятии федерального закона, устанавливающего общие принципы организации административно-

территориального устройства в России, который бы закрепил понятия

«населенный пункт», «город», «поселок», а также обозначил полномочия региональных законодателей в определении конкретного административно-

территориального устройства на своей территории на основе общих принципов, установленных федеральным законом. Базовым нормативным правовым актом, на основе которого формируется территориальное устройство субъектов Российской Федерации и который до сих пор является отсылочным при определении критериев отнесения населенного пункта к той или иной категории, является Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года194. Хотя понятийный аппарат видов населенных пунктов данный нормативный правовой акт не содержит.

Ввиду нерешенной проблемы в последнее время актуализировалась тема определения таких терминов как «населенный пункт», сельский населенный пункт», «городской населенный пункт», «поселок» и «город» в Федеральном законе № 131-ФЗ, на основе которых будет формироваться муниципально-

территориальное устройство в субъектах Российской Федерации. В совокупном смысле предлагается понимать следующую возможную организацию территориального деления субъекта Российской Федерации, в основе которой находится административно-территориальная единица (населенный пункт) с собственным наименованием, обладающая определенными признаками для

проживания и жизнедеятельности людей в пределах установленной границы.

Населенные пункты могут быть как городскими, так и сельскими, в зависимости от численности населения, и рядя отличительных друг от друга

признаков (основной – сельскохозяйственная сфера деятельности,

194 О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР: указ Президиума ВС РСФСР от 17.08.1982 // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 51.

117

осуществляемая на территории). В свою очередь, сельские и городские населенные пункты подразделяются на категории и виды. Отличительным признаком от категории и вида населенного пункта выступает численность населения. Для городского населенного пункта «город» численность должна быть не менее 12 тыс. человек при наличии соответствующей инфраструктуры, высокого уровня благоустройства территории и преимущественной занятости трудоспособного населения в промышленности и несельскохозяйственных сферах производства. Поселком может считаться городской населенный пункт меньшей численности по сравнению с городом, обладающий признаками в том числе специализированного назначения территории.

С одной стороны, установление в Федеральном законе № 131-ФЗ вышеобозначенного понятийного аппарата, сократит тенденцию организации местной территории под предлогом изменений административно-

территориальных изменений, с другой - приведет к очередным изменениям терминологии, установленной в законодательстве субъектов Российской Федерации в области административно-территориального устройства.

Кроме того, такие новшества должны быть соотнесены с актами, затрагивающими вопросы территории (земельное, градостроительное законодательство, законодательство о наименованиях географических объектов), и системами, применяемыми в качестве учетных (ОКАТО, ОКТМО, ИАС).

Представляется, что необходимо усовершенствовать существующие требования к составу территории, учитываемые при наделении муниципального образования статусом законом субъекта Российской Федерации. Данные изменения должны касаться не только уточнения существующих критериев, но и отражать соотношение муниципально-территориального и административно-

территориального устройства в условиях формирования общественных отношений в сфере пространственного развития территории в целях реализации публичных функций и задач всеми уровнями публичной власти.

Нормативное регулирование вопросов, связанных с преобразованием муниципальных образований, содержит наиболее сложные юридические

118

конструкции для правоприменителей. Тем не менее, согласно мониторингу развития системы местного самоуправления в Российской Федерации195, при совершенствовании федерального законодательства, ежегодно увеличиваются случаи преобразований муниципальных образований. В 2019 году зафиксировано

172 случая преобразований (в 2018 – 189 случаев, в 2017 году - 134 случая, 100 из которых в форме объединения сельских поселений; в 2016 году - 45 случаев).

Многократными являются случаи комбинированных преобразований (объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района в одно городское поселение с одновременным его наделением статусом городского округа, а также объединения всех поселений одного муниципального района с существующим городским округом).

Особую дискуссию в научном сообществе и на практике вызывают случаи преобразования существующих муниципальных районов в городские округа на основе законов субъектов Российской Федерации, что, в свою очередь, приводит к отказу от двухуровневой системы организации местного самоуправления и переходу на одноуровневую. В итоге уже в 3 субъектах Российской Федерации вся территория состоит из городских округов (Калининградская, Сахалинская и Магаданская области).

Попытки приостановить данный процесс предпринимались на федеральном уровне путем неоднократного внесения соответствующих изменений в принципы территориальной организации. В то же время в статью 13 Федерального закона №

131-ФЗ, посвященную преобразованиям муниципальных образований, изменения вносились не менее 6 раз с момента его принятия, при чем касались не только самой процедуры преобразования, сколько ее приведением в соответствие с другими нормами федерального законодательства.

195 Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017, 2018, 2019 г. – начало 2020 г.) // Министерство юстиции Российской федерации: официальный сайт. – URL: https://minjust.ru/ru/razvitie- federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения 01.04.2019)

119

Обоснованное внимание привлекает проект Федерального закона № 768237-6, внесенный Правительством Российской Федерации в 2015 году, направленный на уточнение статуса отдельных видов муниципальных образований, включая городской округ, и порядка отдельных видов преобразований. В пояснительной записке к проекту данного Федерального закона отмечалось, что предлагаемые изменения должны оптимизировать процесс преобразования отдельных видов муниципальных образований, а это, в свою очередь, позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления оперативно принимать необходимые управленческие решения, не ущемляя при этом интересы местного населения. Данный федеральный законопроект предложил кардинально изменить понятие такого вида муниципального образования как городской округ.

Несмотря на представленные заключения к указанному проекту Федерального закона, по истечении двух лет федеральные изменения были приняты196. Федеральный законодатель ушел от привязки к термину «городское поселение» и отнесения его к самостоятельному виду муниципального образования, обозначив его одним или несколькими населенными пунктами, объединенными общей территорией.

Одновременно был введен новый способ преобразования муниципального района посредством объединения поселений с городским округом (часть 3.1. статьи 13). Таким образом, федеральный законодатель официально закрепил способ преобразования всей территории муниципального района, но только при ее присоединении к городскому округу, не являющемуся муниципальным образованием. Впрочем, по непонятным причинам данные изменения не были согласованы с частью 2 статьи 11, частью 7 статьи 13 Федерального закона №

196 См.: например, Заключение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на Федеральный закон № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека: официальный сайт. URL: http://president-sovet.ru/documents/read/550/ (дата обращения: 01.04.2017).

120

131-ФЗ, по смыслу которых городское поселение можно было наделять статусом городского округа.

Такая неоднозначность правового регулирования привела на уровне субъекта Российской Федерации поначалу не только к отсутствию реализации преобразований муниципальных районов в городские округа по части 3.1 статьи

13 Федерального закона № 131-ФЗ, но и применению также прежнего способа преобразования муниципального района в городской округ (на основании части 3 и 7 статьи 13 Закона № 131-ФЗ), который не противоречит федеральному законодательству и является допустимым197 (встречается в законодательстве Тверской области198), так и иного, в данном случае третьего, процедура которого не закреплена в законодательстве. Преобразование муниципальных районов путем объединения всех поселений во вновь образованное муниципальное образование городской округ только ссылаясь на часть 3 статьи 13 Закона № 131-

ФЗ (Нижегородская, Московская области199), основываясь на определении

197Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области» и постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 27.10.2011 № 266-V «О принятии Закона Нижегородской области «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области»: Решение Нижегородского областного суда от 05.03.2012 по делу № 3-25/2012. Документ опубликован не был. Доступ справ.-правовая система «КонсультантПлюс»; Об оставлении без изменения решения Нижегородского областного суда от 05.03.2012, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-3 «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области» и постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 27.10.2011 № 266-V «О принятии Закона Нижегородской области «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области»: определение Верховного Суда РФ от 06.06.2012 № 9-АПГ12-3. Документ опубликован не был. Доступ справ.-правовая система «КонсультантПлюс».

198О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области «Нелидовский район», путем объединения поселений и создании вновь образованного городского поселения с наделением его статусом городского округа и внесении изменений в отдельные законы Тверской области: Закон Тверской области от 07.04.2018 № 17-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

04.05.2019).

199Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района: Закон Московской области от 27.01.2018 N 1/2018-ОЗ [Электронный ресурс] // Интернет-портале Правительства Московской области [сайт] 2018 URL:http://www.mosreg.ru