КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

61

В качестве примера можно привести организацию подготовки сводного доклада субъектом Российской Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в его границах, на основе представляемой в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, главами местных администрации городских округов и муниципальных районов докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления указанных муниципальных образований114. Подготовка сводного доклада о результатах исполнения Национального плана противодействия коррупции органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется также на основе представляемых докладов органами местного самоуправления115.

Отдельно стоит остановиться на правоприменительной деятельности органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в том числе в организации системы органов местного самоуправления. Например, непосредственное участие государственные органы власти принимают в конкурсных процедурах при рассмотрении кандидатур на должность главы муниципального образования по конкурсу, главы администрации по контракту. Порядок деятельности органов в этой области также регулируется правовыми актами. Так, соответствии с действующим порядком назначения Главой Республики Бурятия членов конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы муниципального образования (муниципального района, городского округа) в Республике Бурятия, утвержденным Указом Главы Республики, кандидаты для назначения членами

114 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 2003.

115 О национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы: указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 // Собрание законодательства РФ. – .2018. –№ 27. – Ст. 4038.

62

конкурсной комиссии могут быть предложены профильным органом исполнительной власти, другими органами власти, правлением Ассоциации

«Совет муниципальных образований Республики Бурятия»116. Отдельными правовыми актами также утверждается перечень членов, делегируемых в составы указанных комиссий117.

Следующим способом организации местного самоуправления является

планирование и прогнозирование. В юридической литературе уже сформулированы виды планирования в системе местного самоуправления. К

таковым в том числе относят: планирование социально-экономического развития территории; финансовое (бюджетное) планирование118.

Указанные виды не только взаимосвязаны между собой, но их реализация органами местного самоуправления возможна при наличии поддержки органов государственной власти и взаимодействия с ними. Так, разработка и реализация документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля их реализации строится на механизме обеспечения согласованного взаимодействия всех участников стратегического планирования. Формирование бюджетов осуществляется также на основе социально-экономических показателей развития муниципального образования с применением возможных мер государственной

116 О Порядке назначения Главой Республики Бурятия членов конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы муниципального образования (муниципального района, городского округа) в Республике Бурятия: указ Главы Республики Бурятия от 06.06.2018 № 109 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

117 См., например: О назначении членов конкурсной комиссии по проведению конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Нижнего Новгорода: распоряжение Губернатора Нижегородской области от 27.12.2017 № 2542-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); О назначении членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность Главы Коченевского района Новосибирской области: постановление Губернатора Новосибирской области от 21.02.2020 № 26 [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); О назначении членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность Главы Бологовского района Тверской области: распоряжение Губернатора Тверской области от 10.12.2018 № 592-рг [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

118 Постовой, Н.В. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. – 4-е изд., перераб. и доп. Москва: Юриспруденция, 2016. 455 с.

63

поддержки, например, с предоставлением межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Кроме того, планирование органами государственной власти выражается в форме разработки и принятии концепций, государственных программ,

подпрограмм по развитию местного самоуправления. Например, в Архангельской области утверждена концепция организации местного самоуправления на 2015 -

2020 годы, которая представляет собой систему взглядов, подходов, принципов и приоритетов по организации местного самоуправления. Данным актом определяются ключевые ориентиры для органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, исполнительных органов государственной власти при реализации полномочий в сфере местного самоуправления и решении вопросов муниципального развития119.

Планирование также можно рассматривать применительно к правовым,

территориальным принципам организации местного самоуправления. Например, в

планы работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации включаются разработка проектов нормативных правовых актов в области организации местного самоуправления, планирование территориальной организации происходит на основании плотности населения, сложившихся исторических традиций, экономического потенциала и других факторов,

способствующих развитию местного самоуправления.

Региональные органы государственной власти уделяют повышенное внимание эффективности деятельности органов местного самоуправления,

уровню и темпу социально-экономического развития муниципальных образований, осуществляя при этом комплекс мероприятий, связанных с

анализом и оценкой состояния местного самоуправления, что также можно обозначить как способ организации местного самоуправления. В этих целях принимаются различные нормативные правовые акты и вводятся разнообразные

119 Об утверждении концепции организации местного самоуправления в Архангельской области на 2015-2020 годы: постановление Правительства Архангельской области от 02.06.2015 № 200пп [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

64

конструкции, позволяющие выявить эффективность организации деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, оценить степень активности населения в осуществлении местного самоуправления.

Стоит отметить, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ оценка эффективности выявляется с помощью показателей, которые утверждены Указом Президента Российской Федерации120. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе выделять гранты в целях содействия достижению лучших значений и показателей. Механизм оценки эффективности является инструментом анализа работы органов местного самоуправления, позволяет выявить те направления работы, которые реализуются неэффективно, определить причины возникших проблем их осуществления.

Особенно актуально данное направление деятельности в условиях реализации национальных проектов. Речь идет об отдельных вопросах, затрагивающих такие сферы как благоустройство территории, дорожный фонд, спорт, культура, здравоохранение, образование - все это относится к вопросам местного самоуправления. Их реализация невозможна без муниципального уровня власти. На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, которое состоялось 30 января 2020 года, была обозначена проблема взаимодействия между региональными и местными уровнями публичной власти в реализации национальных проектов в связи с существующим одним показателем оценки результативности выполнения проектов, если один из муниципалитетов не достигает результатов, то страдают все муниципальные образования субъекта Российской Федерации. В этой связи Президентом Российской Федерации было дано поручение подготовить до 1 октября 2020 года предложения по корректировке перечня показателей для

120 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.

65

оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления с учетом национальных проектов121.

В контексте конституционного закрепления нормы, обуславливающей единство системы публичной власти, значительно возрастает роль органов государственной власти в организации местного самоуправления в рамках

взаимодействия с органами местного самоуправления и их координации.

Стоит отметить, что сферам и формам взаимодействия посвящено немало научных трудов, в которых встречаются мнения об усилении влияния органов и должностных лиц государственной власти в процессе организации местного самоуправления122. Взаимодействие сводится к двум основным формам:

координации, основанной на двустороннем взаимном характере отношений, и

государственному контролю, предполагающему односторонние действия по отношению к местному самоуправлению123.

Внынешних условиях устойчивое и комплексное социально-

экономическое развитие муниципальных образований, а также решение задач в интересах населения является единой целью как государственной, так и местной власти, которая достигается благодаря их эффективному взаимодействию.

В субъектах Российской Федерации принимаются различные нормативные правовые акты, на основе которых органы государственной власти выстраивают

121Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления: утв. Президентом РФ 01.03.2020 № Пр-354 [Электронный ресурс] // Президент России: официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/62919 (дата обращения: 26.08.2020).

122См., например, Баринова В.И. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в современной России // Вестник Тульского филиала Финуниверситета. 2018. № 1. С. 36-38; Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002. С 228-248; Малявкина Н.В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.02. Белгород, 2013. С.8.; Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С.333-343; Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 5-17.

123См., например: Симонян Г.Р. Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 13-18; Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия. // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 31-35.

66

взаимодействие с органами местного самоуправления и организуют местное самоуправление. Например, в Архангельской, Нижегородской и Ивановской областях действует институт кураторства муниципальных образований, к задачам и функциям которого относится выстраивание отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, повышение доверия населения к данным органам, оценка состояния работы органов местного самоуправления по осуществлению возложенных функций и задач124. В

некоторых субъектах Российской Федерации действуют особые регламенты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления125.

Таким образом, координацию и взаимодействие следует отнести к одному их способов организации и осуществления местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающих эффективное и согласованное функционирование всей системы публичной власти.

124 Об утверждении Положения о кураторах муниципальных образований Архангельской области, ответственных за взаимодействие Правительства Архангельской области и иных исполнительных органов государственной власти Архангельской области с органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области: указ Губернатора Архангельской области от 24.07.2017 № 78-у [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); О закреплении муниципальных районов, городских округов Нижегородской области: распоряжение Губернатора Нижегородской области от 08.06.2016 № 1008-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); О Порядке организации деятельности кураторов муниципальных образований Ивановской области: распоряжение Губернатора Ивановской области от 20.09.2011 № 221-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

125 Об организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Новосибирской области: распоряжение Губернатора Новосибирской области от 07.12.2012 № 280-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти Магаданской области и органов местного самоуправления городских округов Магаданской области: указ губернатора Магаданской области от 17.05.2019 № 116-у [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

67

Вслед за координацией региональный уровень власти осуществляет

контрольные функции по вопросам организации местного самоуправления. Анализируя положения Федерального закона № 131-ФЗ, как базового акта в области местного самоуправления, органы государственной власти в рамках государственного контроля проверяют деятельность органов местного самоуправления по осуществлению ими отдельных государственных полномочий, по использованию предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Названным федеральным законом также установлен порядок организации и проведения контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц.

Вто же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль в других вопросах и направлениях деятельности (например, контроль за соблюдением федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, за целевым использованием бюджетных средств, за осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения).

Вкачестве меры по контролю за исполнением органами местного самоуправления федерального и регионального законодательства является обращение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по приведению муниципальных актов в случае их противоречия.

Эффективная организация местного самоуправления невозможна без осуществления региональными органами государственной власти учетных функций, направленных на то, чтобы установить соответствует ли фактическое состояние заданной цели в организации местного самоуправления. Как правило, на территории субъектов Российской Федерации ведется учет административно-

территориальных единиц и населенных пунктов, ведется учет кадрового резерва для замещения муниципальных должностей и должностей муниципальной службы.

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют работу по ведению регистра муниципальных

68

нормативных правовых актов. Принятые муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр, организация и ведение которого осуществляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Приведенные способы организации местного самоуправления позволяют сделать вывод о том, что подход к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления не является унифицированным, как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно статье 6 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления. Проведенный анализ федеральных норм позволил по-иному взглянуть на региональные полномочия, сопоставить с существующими реалиями на практике и на основе этого изложить основные критерии их классификации.

Как отмечалось ранее, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определяются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, которые можно рассмотреть в качестве критериев классификации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации местного самоуправления.

Прежде всего, в соответствии с указанным федеральным законом унифицирована территориальная организация местного самоуправления. Основную роль в реализации территориальных принципов занимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все территориальные преобразования осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Однако при осуществлении территориальных изменений региональные органы государственной власти в отличие от ранее действующего Федерального закона

69

№ 154-ФЗ должны учитывать установленные требования к составу территории, порядок территориальных производств. Исключение составляют территориальные изменения между субъектами Российской Федерации, в этом случае порядок устанавливается ими самостоятельно.

Федеральный закон № 131-ФЗ довольно четко разграничил полномочия между видами муниципальных образований, что также является отличительной особенностью от прежнего Закона № 154-ФЗ. Кроме того, в силу установленного им принципа правового регулирования полномочий органов местного самоуправления перечень вопросов местного значения может быть изменен только путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время реформирование местного самоуправления в Российской Федерации в 2014 году126 включило в участники правового регулирования этой сферы отношений региональный уровень власти.

В связи с сокращением почти в 2,5 раза перечня вопросов местного значения для сельских поселений федеральный законодатель предоставил право субъекту Российской Федерации сохранять своим законом вопросы местного значения для сельского уровня местной власти из числа существующих. Аналогичное право появилось у региональных органов государственной власти и в отношении внутригородских районов, городских округов с внутригородским делением. Кроме того, в связи внесенными изменениями органы государственной власти наделены правом осуществлять перераспределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Таким образом, впервые с 2003 года федеральный законодатель изменил принципы

126 См.: О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральные законы от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770; О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26. Ч I. – Ст. 3371.

70

правового регулирования и установил дополнительные полномочия органов государственной власти в организации компетенции местного самоуправления.

Анализируя законодательные нормы, касающиеся порядка формирования органов местного самоуправления, стоит отметить, что до 2014 года задача по регулированию большинства организационных вопросов, ставилась непосредственно перед органами местного самоуправления путем конкретизации федеральных норм в уставах муниципальных образований, тем самым, исключая региональные власти из перечня субъектов правового регулирования.

С проведением муниципальной реформы в 2014 году были введены региональные полномочия своим законом определять порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов. Таким образом, в правовом регулировании определения порядка формирования органов местного самоуправления добавилось одно звено

– «органы государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает различные формы

непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Осуществление правового регулирования на региональном уровне публичной власти по вопросам, касающимся проведения местного референдума, выборов, опроса граждан, позволяют обеспечивать соблюдение государственных гарантий права населения на осуществление местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливает экономические основы местного самоуправления, в составе которых ключевую роль занимают местные бюджеты. Однако дотационность муниципальных образований и предоставление межбюджетных трансфертов в настоящее время в большей степени обуславливают зависимость местного самоуправления от органов государственной власти. В ряде случаев межбюджетные трансферты из бюджета вышестоящего уровня являются основным источником существования муниципальных образований.