КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

41

общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления73.

Конституционными поправками 2020 года не был затронут ранее закрепленный предмет совместного ведения, в то же время поправки в области конституционных основ местного самоуправления позволяют рассматривать местное самоуправление в системе публичной власти, а органы государственной власти как полноправных участников организации местного самоуправления.

Внаучных трудах сформулированы различные мнения относительно разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по регулированию общих принципов организации местного самоуправления74. Встречаются выводы как о смещении полномочий субъекта Российской Федерации к федеральному центру в одностороннем порядке, об умышленном сосредоточении внимания действующего законодательства при отсутствии четко сформулированных полномочий федерального уровня власти с целью усиления централизации и ограничения последних, так и бездействии принципов остаточного регулирования в контексте федеративных отношений75.

Вчастности, по мнению А.А. Сергеева, при разграничении компетенции следует понимать конкретные полномочия Российской Федерации при условии,

что ее субъекты не могут осуществлять полномочия федерации, но обладают достаточным большим объемом остаточных полномочий. Изданный федеральный закон в рамках совместного ведения, сохраняя принципы российского федерализма, должен содержать для верхнего уровня власти принципы, которые

73См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1. – М.: Юрид.

лит., 1995. 559 с.

74См., например: Васильев В.И. Местное самоуправление учебное и научно практическое пособие. М. 1999. С. 117; Муниципальное управление / под общ. ред. И.В. Стародубровской.

М., 2007. С. 26.

75См., например: Битюцкий Е.В. Конституционная модель современного российского федерализма: автореф. дис. ... кандидата юрид. наук: 12.00.02. Пенза, 2017. С. 18.; Мусаев К.Б. Полномочия органов государственной власти субъектов в сфере местного самоуправления: на примере Северо-Кавказского федерального округа: дис. ... кандид. юрид. наук: 12.00.02. М., 2010. С. 87.

42

могли бы защищать конституционные права субъектов федерации, и не допускать необоснованное сокращение их компетенции76. В случае, если принят закон,

который содержит нормы по существу, такой правовой акт должен содержать пробелы для заполнения законодательством субъекта Российской Федерации77.

Стоит отметить, что еще на стадии становления и развития местного самоуправления в российской практике уже возник конституционный спор по вопросу разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в связи с установленным на тот момент федеральным регулированием. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал вывод о том, что если речь идет о конституционных правах населения на осуществление местного самоуправления (часть 2 статьи 3,

часть 2 статьи 32, часть 2 статьи 130), то регулирование и защита такого рода прав находится в ведении Российской Федерации (статья 71), а их защита - в

совместном ведении (статья 72)78.

Впоследствии Конституционный Суд неоднократно высказывал свою позицию о разграничении нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, обозначая, что данное разграничение осуществляет сама Конституция Российской Федерации. Несмотря на то, что общие принципы организации устанавливаются федеральным актом, региональный законодатель вправе детализировать федеральное регулирование в данной сфере, если этому не препятствует Конституция Российской Федерации и сам федеральный закон79.

76См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – № 3. – С. 46-48.

77См.: Бланкенагель А.В. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 153-162.

78По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года)»: постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.1995 № 13-П // Российская газета. – 1996. – 15 июня.

79По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда»: постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П // // Российская газета. – 2003. – 18 ноября.

43

Федеральный законодатель вправе осуществлять правовое регулирование,

если субъект Российской Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2)

Конституции Российской Федерации80. При этом федеральным правовым актом общего действия по вопросам совместного ведения могут определяться права и обязанности участников правоотношений, включая полномочия органов государственной власти, и самостоятельно осуществлять разграничение полномочий81. При такой трактовке наблюдается фактическое перераспределение полномочий на федеральный уровень82.

Наиболее подробный анализ судебной практики Конституционного Суда по вопросу о разграничении регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления был проведен А.А. Джагарян и Н.В. Джагарян, которые придерживаются позиции о том, что законы субъекта Российской Федерации играют роль конкретизирующего регулятора соответствующих прав граждан, однако такое регулирование носит вторичный характер, производный от конституционного и федерального регулирования;

субъект Российской Федерации не вправе занижать уровень федеративных гарантий осуществления прав местного самоуправления, отступать от общефедеральных принципов организации местного самоуправления, вводить дополнительные ограничения прав, но вправе повышать общий стандарт гарантирования прав местного самоуправления в пределах территории, могут до принятия федерального закона осуществлять собственное правовое

80По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»: постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П // Российская газета. – 1997. – 12 ноября.

81См., например: По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 3. – Ст. 429.

82См.: Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 4. - С. 64 - 67.

44

регулирование по этому предмету совместного ведения; законодательное регулирование субъектом Российской Федерации должно быть гибким для местного сообщества, чтобы они смогли его применить исходя из сложившихся местных и исторических традиций83.

Всвете очередных изменений федерального законодательства,

устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления,

Конституционный Суд уточнил пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления. Размышляя в ходе процесса по делу84, Конституционный Суд обозначил ряд позиций, смысл которых заключается в следующем:

-законодатель субъекта Российской Федерации может осуществлять конкретизирующее правовое регулирование в сфере, не получившей содержательного выражения в федеральном законе и органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут играть как основную роль в процессе организации, так и второстепенную;

-конституционно-правовой статус местного самоуправления заключается прежде всего в решении социально-экономических задач не только в пределах территории муниципального образования, но и в пределах субъекта как его элемента. Сочетая общегосударственные, региональные и местные интересы,

основанные на сотрудничестве, координации и взаимном учете интересов,

направленные в сторону развития местного самоуправления, решение организационных и функциональных аспектов осуществления публичной власти

83 См.: Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал Конституционного правосудия. –

2012. – № 2. – С. 16-22.

84 По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 50. – Ст. 7226.

45

осуществляется при совместном участии субъекта Российской Федерации и

муниципального образования;

-конституционная модель не отрицает организационные и иные формы взаимодействия сторон, но исключает решающее участие органов государственной власти в этих вопросах. Региональный законодатель вправе осуществлять вторичное, производное регулирование, однако прерогатива в регулировании вопросов организации местного самоуправления принадлежит федеральному законодателю85. С целью обеспечения эффективного функционирования системы публичной власти верхний уровень власти вправе не только вводить различные модели распределения компетенции в сфере организации местного самоуправления, но и предусматривать конкретные основания участия региональной власти в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая их необходимые гарантии. При этом федеральным законом должна быть обеспечена самостоятельность населения как непосредственно так через их представителей формировать органы местного самоуправления без вмешательства государственных органов;

-субъекту Российской Федерации разрешено воспроизводить как один, так

инесколько из числа установленных Законом об общих принципах различных способов формирования и моделей избрания органов местного самоуправления как в отношении отдельных (конкретных), так и нескольких или всех муниципальных образований, расположенных на его территории;

-поскольку федеральный законодатель определяет муниципальные образования по видам, при реализации своего права по решению организационных вопросов, связанных с механизмом функционирования

муниципальной власти, субъект Российской Федерации должен исходить из

85 См.: Черкасов К.В., Калянова Ю.Г. Организация местного самоуправления субъектом России: вопросы правоприменения // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. – 2018. - № 1. – С. 90-104.

46

особенностей территориальной организации, учитывая их взаимосвязь в целях реализации публичных функций и задач;

- возлагая на субъекты Российской Федерации полномочия по формированию органов местного самоуправления, федеральный законодатель, как указывает Конституционный Суд, исходил из соблюдения баланса интересов

ивнедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации, но при этом должен был учесть и другие уже сложившееся сферы взаимоотношений муниципальной и региональной власти (политико-правовые, избирательные, межбюджетные и иные отношения). Введенные полномочия не являются отступлением от заложенных конституционных принципов разграничения полномочий в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления.

Очевидно, что вышеуказанные позиции Конституционного Суда сформулированы с точки зрения рассмотрения вопроса соблюдения баланса государственных и местных интересов, разграничения полномочий между уровнями публичной власти, где вышестоящий уровень по отношению к местному выполняет рамочно-регулирующую функцию. Напрашивается вывод о том, что если местное самоуправление рассматривать в системе публичной власти, то Российская Федерация допускает регулирование вопросов организации

иосуществления деятельности как предмета совместного ведения (статья 72). Ключевая проблема заключается в том, что субъекты Российской

Федерации в складывающихся правовых отношениях практически не имеют возможности осуществлять регулирование по вопросам совместного ведения, поскольку, федеральный законодатель, как правило, регламентирует большинство вопросов, включая вопросы ведения субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство нашло свое отражение в нормативном регулировании общих принципов организации местного самоуправления первоначально Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации

47

местного самоуправления в Российской Федерации»86 (далее также –

Федеральный закон № 154-ФЗ, Закон № 154-ФЗ), а затем Федеральным законом

№131-ФЗ.

Врезультате среди исследователей-теоретиков возрос значительный интерес к содержанию самих общих принципов организации местного самоуправления87. В связи с этим представляется уместным привести несколько мнений ученых, исследующих понятие «общие принципы».

Рассматривая данный вопрос А.Р. Хабибуллин отмечает, что к таким принципам следует относить принципы, которые распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей88. А.Н. Костюков к принципам относит конституционные нормы, связанные, с общими условиями осуществления местного самоуправления, определяющие самостоятельность местного самоуправления и закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление»89.

С.А. Авакьян выделяет следующие общие принципы организации местного самоуправления: «организация местного самоуправления в интересах населения, самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью, многообразие организационных форм местного самоуправления, гласность местного самоуправления, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления, государственная гарантированность местного самоуправления»90. Данные принципы вытекают из конституционных основ местного самоуправления.

86 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506 (утратил силу); 87 См., например: Помещикова С.А. Об общих принципах организации местного

самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. – № 3. – С. 20-22; Дмитриев Ю.А. Понятие, принципы, предмет и методы муниципального права // Муниципальное право РФ / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000. С. 10-11.

88 Хабибуллин А.Р. Самостоятельность и взаимодействие – общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Юрист. – 2007. – № 9. – С. 57-60.

89Муниципальное право России / под. ред. А.Н. Костюкова. М., 2007. 688 с.

90Авакьян С.А. Муниципальное право России. М. 2009. 544 с.

48

Трактовка общих принципов была осуществлена судьей Э.М. Аметистовым, который, выражая особое мнение по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона № 154-ФЗ, указал, что данный Федеральный закон в соответствии с конституционными нормами вопросы структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, установления сроков полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц включает в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации. Если вводимые федеральным законом нормы не способствуют эффективной защите прав и свобод человека и умаляют право на осуществление местного самоуправления, что, соответственно, противоречит конституционным основам, то данные нормы не могут рассматриваться в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и относится к общим принципам91.

Действительно, вопросу общих принципов уделено достаточное внимание,

но из их содержания, основанного на конституционных нормах, определить границы правотворчества между Российской Федерацией и ее субъектами по их установлению не представляется возможным.

Особое внимание при определении общих принципов организации местного самоуправления и разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации следует уделить нормам, изложенным в основополагающих федеральных законах.

Ранее действовавший Федеральный закон № 154-ФЗ регулировал общие принципы организации местного самоуправления только исходя из преамбулы, однако конкретных принципов не содержал. При этом в законе определялось, что органы государственной власти Российской Федерации в области местного

91 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М. Аметистова по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». – Текст: непосредственный // Вестник Конституционного суда РФ.

1996. № 3. С. 42-47.

49

самоуправления вправе принимать и изменять другие федеральные законы об общих принципах организации. Очевидно, в Законе № 154-ФЗ не содержались все общие принципы, предполагалось их широкое правовое регулирование.

Подтверждением тому являлось принятие других федеральных актов для его реализации92.

В период действия Федерального закона № 154-ФЗ региональные органы государственной власти обладали широким кругом полномочий, в частности,

были самостоятельны в регулировании вопросов в области территориальных изменений, имели достаточные полномочия в других организационных вопросах местного самоуправления (обладали правом регулировать вопросы местного значения93). Кроме того, допускалось развитие и конкретизация норм Закона №

154-ФЗ, но только в той мере, в какой не нарушало установленные Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом гарантии самостоятельности местного самоуправления.

Однако реализация своего права в большинстве случаев приводила к несоответствию регионального законодательства действующему федеральному законодательству. При этом наличие пробелов правового регулирования в субъектах Российской Федерации не мешало взять ответственность по регламентации соответствующих отношений местным уровнем власти94.

Правовое регулирование ранее действовавшего Федерального закона №

154-ФЗ, как отмечается среди большинства представителей научной общественности, не смогло способствовать развитию демократического

92См., например: О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Документ утратил силу; Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224. Документ утратил силу.

93См., например: Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73.

94См., например: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 143-144; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 313-319.

50

института местного самоуправления из-за того, что на тот момент существовали объективные причины воспрепятствования планомерному и качественному правовому регулированию (например, существующая на тот момент авторитарно-

олигархическая система управления, отсутствие качественного законотворческого процесса, умышленное уклонение от исполнения законодательства, отсутствие четкого понимания у законодателей возможных преобразований, установленных Законом № 154-ФЗ общих принципов95). Как отмечает Г.В. Костикова, Федеральный закон № 154-ФЗ не смог решить проблему, заключающуюся в неэффективности форм взаимодействия с органами государственной власти и отсутствии механизмов контроля за местным самоуправлением96.

Подобные ситуации связаны с тем, что федеральный законодатель довольно формально подошел к определению общих принципов. Представляется, что такой подход мог быть вызван отсутствием четко сформулированных на тот момент политико-правовых целей дальнейшего развития местного самоуправления в Российском государстве.

Действительно, спустя некоторое время стало очевидным, что восьмилетнее действие определенных федеральных положений не решало вопросы, связанные с созданием эффективной территориальной организации, формами построения отношений между государственным и местным уровнем власти, грамотным распределением финансовых средств, контролем за реализацией соответствующих отношений и, наконец, точным разграничением предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти.

Концепция Федерального закона № 131-ФЗ предполагала решение большинства проблем, возникших при реализации прежнего закона, и, самое главное, точную регламентацию разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в организационных вопросах.

95См.: Васильев В.И. Муниципальное право. М., 2012. 680 с.

96См.: Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 50-53.