КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

31

предметов ведения, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; предметов ведения, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; части полномочий федеральных органов исполнительной власти,

переданных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами для осуществления органам исполнительной власти области на основе взаимных соглашений42.

В качестве распространенного способа нормативно-правового регулирования полномочий встречается лишь упоминание о предметах ведения и полномочиях. Так, в соответствии с Конституцией Республики Дагестан по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты Республики Дагестан, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного с Российской Федерацией ведения Республика Дагестан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов43. Во Владимирской области по предметам совместного ведения принимаются областные законы и иные нормативные правовые акты44. Согласно Уставу Еврейской автономной области в данном субъекте издаются законы и иные нормативные правовые акты области в соответствии с федеральным законодательством45.

42 Устав Челябинской области: закон Челябинской области от 25.05.2006 г. № 22-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

43 Конституция Республики Дагестан: принята Конституционным Собранием 10.07.2003 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

44Устав (Основной Закон) Владимирской области: закон Владимирской области от 14.08.2001 г. № 62-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

45Устав Еврейской автономной области: закон Еврейской автономной области от 08.10.1997 г. № 40-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

32

В качестве особенности стоит выделить употребление термина «ведение» не только в отношении субъекта Российской Федерации и сферы общественных отношений, но и органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, к ведению Государственного Собрания Республики Башкортостан относятся утверждение прогноза социально-экономического развития Республики Башкортостан, в то же время используется формулировка «при осуществлении своих полномочий»46. Государственным Советом Республики Татарстан решаются вопросы, отнесенные к ведению Государственного Совета, к числу которых относятся осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан,

федеральными законами и законами Республики Татарстан47.

В Уставе Тюменской области в статье «Компетенция областной Думы» приводятся вопросы ведения, именуемые как полномочия48. Законодательное Собрание Республики Карелия образует рабочие органы, проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания49.

В основных законах субъектов Российской Федерации имеется практика закрепления порядка разграничения предметов ведения и полномочий. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о отсутствии единого подхода в регулировании данного механизма. Так, согласно Конституции Республики Карелия разграничение осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными законами и

46Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 г. № ВС-22/15 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

47Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

48Устав Тюменской области от 30.06.1995 г. № 6 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

49Конституция Республики Карелия [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

6.02.2021).

33

договорами о разграничении предметов ведения и полномочий50. В Московской и Ленинградской областях помимо изложенных осуществляется иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами51. В

Чувашской Республики осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством52. В Новгородской области разграничиваются в том числе договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Новгородской области о разграничении предметов ведения и полномочий,

заключаемыми в порядке, установленном федеральным законом53. Согласно Уставу Чукотского автономного округа разграничение также осуществляется соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий54.

В законодательстве субъектов Российской Федерации встречаются различные подходы в закреплении полномочий. Первый заключается в установлении общей нормы, касающейся правового регулирования полномочий органов государственной власти. К примеру, в полномочия органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области устанавливаются Конституцией Российской Федерации,

федеральными законами, Уставом Иркутской области и законами Иркутской области и могут быть изменены только путем внесения соответствующих

50Там же.

51Устав Московской области от 11.12.1996 г. № 55/96-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Устав Ленинградской области: закон Ленинградской области от 27.10.1994 г. № 6-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

52Конституция Чувашской Республики: принята Государственным Советом Чувашской

Республики 30.10.2000 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

53Устав Новгородской области: закон Новгородской области от 03.09.1994 г. № 2-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

54Устав Чукотского автономного округа: закон Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. № 26-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

34

поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем принятия новых федеральных законов, Устава Иркутской области и законов Иркутской области либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты55. В Томской области полномочия по предметам совместного ведения определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами Томской области56. Аналогичный порядок установлен в Омской области57. Стоит подчеркнуть, что правовое регулирование полномочий органов государственной власти устанавливается также в зависимости от предмета ведения.

Второй подход выражается в закреплении непосредственно перечня полномочий соответствующего органа государственной власти, в частности,

полномочий законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Уставах Нижегородской, Архангельской и Тверской областях определены полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации. При этом в Нижегородской области и Хабаровском крае полномочия разделены в зависимости от вида нормативно-правового акта (законом субъекта или постановлением), области правоотношений58. Полномочия у органов

55 Устав Иркутской области: закон Иркутской области от 17.04.2009 г. № 1 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

56 Об Уставе (Основном Законе) Томской области: решение Государственной Думы Томской области от 26.07.1995 г. № 136 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

6.02.2021).

57Устав (Основной Закон) Омской области: принят Законодательным Собранием Омской области 26.12.1995 г. [Электронный ресурс] // Омская губерния: портал Правительства Омской области: [сайт]. 2021. URL: http://omskportal.ru/ustav (дата обращения: 6.02.2021).

58Устав Нижегородской области: закон Нижегородской области от 30.12.2005 г. № 219-З [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Устав Хабаровского края: одобрен постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Устав Архангельской области от 23.05.1995 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

35

государственной власти имеют различные формы проявления: устанавливает, принимает, утверждает, организует, создает. В ряде конституций, уставах субъектов Российской Федерации встречаются полномочия органов государственной власти в определенных сферах общественных отношений. Например, в Ленинградской области определены полномочия в сфере местного самоуправления59, перечень полномочий воспроизводит статью 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, названный Федеральный закон), в Уставе Челябинской области закреплены полномочия органов государственной власти в сфере образования60. Органы государственной власти Забайкальского края в пределах своих полномочий реализуют государственную политику в сфере культуры61. Органы государственной власти Амурской области участвуют в экономической жизни и осуществляют ее регулирование в пределах своих полномочий, установленных действующим законодательством, исходя из общих интересов населения области62.

Встречаются нормы, в соответствии с которыми органы государственной власти наделены полномочиями, предусматривающими обязательность их осуществления. В частности, органы государственной власти Ставропольского края обязаны создавать необходимые условия для развития местного самоуправления и оказывать ему содействие в осуществлении его функций и

59 Устав Ленинградской области: закон Ленинградской области от 27.10.1994 г. № 6-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Устав Смоленской области: закон Смоленской области от 15.05.2001 г. № 37-з [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

60 Устав Челябинской области: закон Челябинской области от 25.05.2006 г. № 22-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

61 Устав Забайкальского края: закон Забайкальского края от 17.02.2009 г. № 125-ЗЗК [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

62 Устав (основной Закон) Амурской области: закон Амурской области от 13.12.1995 г. № 40-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

36

полномочий63. Органы государственной власти Волгоградской области обязаны создавать на территории Волгоградской области условия для беспрепятственного осуществления прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с Уставом Курской области информировать население о своей деятельности64.

Обобщая все вышеизложенное, стоит отметить, что правовая природа полномочий органов государственной власти имеет ярко выраженный государственно-властный характер. Однако одной из проблем является различное понимание терминов «полномочие», «предметы ведения», «компетенция», что создает известную сложность в разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Как следствие, происходит заимствование правовых конструкций без учета специфики их регулирования, что также не позволяет выразить самостоятельное видение объема полномочий.

Представляется очевидным, что в законодательных нормативных правовых актах определяются не полномочия, а компетенция в определенной сфере общественных отношений. Стоит отметить, что до 2000-х годов федеральный законодатель использовал слово «компетенция» при регулировании полномочий уровней публичной власти65.

В этой связи стоит привести ряд сформулированных позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

63Устав (Основной закон) Ставропольского края: закон Ставропольского края от 12.10.1994 г. № 6-кз [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

64Устав Волгоградской области: закон Волгоградской области от 24.02.2012 г. № 1-ОД [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Устав Курской области: закон Курской области от 2 октября 2001 г. № 67-ЗКО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

65См., например: О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); О приватизации государственного и муниципального имущества: федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

6.02.2021).

37

Отмечается, что установленное Конституцией Российской Федерации разграничение может быть конкретизировано федеральным законодателем,

поскольку включает в себя регулирование вопроса совместного ведения,

определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, что предполагает и разграничение этих полномочий. При этом осуществляемое федеральным законодателем правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности, четкости и непротиворечивости, что означает недопустимость закрепления за субъектами Российской Федерации неопределенных по своему объему и содержанию полномочий66.

В результате исследования можно отметить, что полномочия органов государственной власти представляют собой систему установленных норм,

выраженных в форме законодательного регулирования общественных отношений,

то есть рассматриваются в рамках позитивистского правопонимания. В свою очередь, можно выделить следующие подходы к пониманию полномочий органов государственной власти: доктринальный - включающие в себя обоснованные взгляды и суждения о полномочиях органов государственной власти,

66 См. например, По делу о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» в связи с жалобами граждан А.Л. Мейсснер, Е.С. Михайловой и Е.Б. Шашевой»: постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.2019 № 39- П. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.02.2020); По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»: постановление Конституционного Суда РФ от 28.03.2017 № 10-П. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.02.2020); По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в связи с запросом Администрации Псковской области: постановление Конституционного Суда РФ от 13.05.2004 № 10-П.- Текст непосредственный // Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. ст. 2094.

38

субъективно-законодательный, субъективно-исполнительно распорядительный – основанные на правовом регулировании полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также судебно-интерпретационный, выражающий в толковании полномочий органов государственной власти, принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, единство этих подходов обеспечивает такие понятия как «предметы ведения», «полномочие», «компетенция».

§ 2. Общие принципы организации местного самоуправления как конституционно-правовая основа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

В Российской Федерации местное самоуправление составляет основу ее конституционного строя. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем не менее правовое регулирование вопросов,

касающихся организации местного самоуправления (далее также – вопросы организации, организационные вопросы, вопросы, направленные на организацию местного самоуправления, вопросы, касающиеся организации), относится к их полномочиям.

На разных этапах развития местного самоуправления правовая форма организации местного самоуправления в России складывалась по-разному67.

Изменялось соотношение нормативной правовой базы между Российской Федерацией и ее субъектами, соотношение полномочий между государственным и местным уровнями публичной власти, а, следовательно, изменялись

67См.: Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54.

39

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере правоотношений.

В Российской Федерации, являющейся федеративным государством,

Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также полномочия между уровнями публичной власти. Справедливо согласиться с позицией отдельных авторов, что данный акт закрепляет общую схему компетенционных доминант, оставляя широкий простор для федерального (и не только федерального) законодательного регулирования68. Вопросы местного самоуправления, включая определение принципов его организации, в федеративных государствах, как правило,

законодательно осуществляются субъектами федерации69. Такая тенденция наблюдается в других федеративных государствах. Например, в Конституции США сформулирован принцип остаточной компетенции штатов, то есть вопросы местного самоуправления находятся в ведении штатов. Органы местного самоуправления выполняют функции штата, который им делегировал эти функции70. В Федеративной Республике Германия федеральный центр лишен возможности правового воздействия на муниципалитеты, что исключает использование им муниципального уровня в общефедеральных целях, поскольку вопросы правового регулирования организации и осуществления коммунального самоуправления относятся к ведению земель в соответствии с установленным распределением полномочий между Федерацией и землями71.

68 См.: Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. № 6. С. 5 - 16.

69См., например: Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. –

2006. – № 2. – С. 21-25.

70 См.: Турищев С.В. Формирование органов местного самоуправления в странах дальнего зарубежья: основные модели // Право и государство. 2012. № 8. С. 45-54.

71 См., например: Локшина К.Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 25-29; Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 96-108.

40

В Российской Федерации регламентация вопросов местного самоуправления распределена между Российской Федерацией и ее субъектами,

отражая особенности построения российского федерализма, отличного от других федеративных государств, что, в свою очередь, предполагает регулирование вопросов организации и осуществления местного самоуправления всеми уровнями государственной власти.

Исходя из конституционных положений предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является установление общих принципов организации местного самоуправления (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Такая редакция предмета совместного ведения позволила сформулировать научным сообществом различные варианты его толкования72. Отличная от иных закрепленных в статье 72 Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов формулировка позволяет говорить об особой категории правоотношений, формирующихся не только между государственной властью и местным самоуправлением, но и между уровнями государственной власти.

Стоит отметить, что при работе с проектом Конституции Российской Федерации, который рассматривался на Конституционном совещании,

обсуждалось разграничение предметов ведения Федеративными Договорами.

Вопросы, касающиеся местного самоуправления и относящиеся к совместному ведению, были регламентированы по-разному, в зависимости от состава территории Российской Федерации. К примеру, в совместном ведении федерации и республик в ее составе рассматривалось установление общих принципов организации местного самоуправления, к совместному ведению федерации и других субъектов Российской Федерации в ее составе относилось установление

72 См., например: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. 400 с.; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2014. 576 с. См.: Экспертное заключение Л.А. Ревенко на запрос о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Городское управление. 1996. № 6. С. 36-39.