КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

21

власти», «полномочия органа государственной власти» были закреплены. Так, под полномочиями органа государственной власти понимались права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно - властных действий, компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации14.

В Конституции Российской Федерации впервые термин «полномочие» применяется в контексте «властных полномочий» (часть 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации). В данной формулировке отчетливо выражается статус,

особенность организации и функционирования их носителей, статус субъектов, к

которым прежде всего относятся органы государства. Властные полномочия носят правоустановительный, правоприменительный, регулятивный и правоохранительный характер15. В свою очередь, как отмечается в науке, орган государства наделен государственно-властными полномочиями. Наличие их -

важнейшая черта, определяющий признак государственных органов, отличающий их от общественных организаций, а также от государственных учреждений и предприятий. Государственные органы могут решать в пределах предоставленных им прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение изданных ими актов16. Стоит отметить, что понятие «властные полномочия» является признаком публичной власти.

14 О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.21).

15Уманская В. П., Малеванова Ю. В. Государственное управление и государственная служба в современной России. М.: Норма, 2020. 176 с.

16См.: Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.

22

Анализ положений Конституции Российской Федерации позволяет

выделить несколько видов полномочий органов государственной власти:

-полномочия органов государственной власти Российской Федерации;

-полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

-отнесенные к ведению Российской Федерации;

-отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

-исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации в отношении публично-правовых образований применяется также термин «предмет ведения». Понятие «предмет ведения» характеризует компетенцию публичных политических образований и включает в себя основные направления деятельности, правотворческую и правоприменительную компетенцию17.

Термин «полномочие» употребляется в Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с «предметами ведения», регулирование которых отнесено к Российской Федерации, Российской Федерации и ее субъектов,

субъектов Российской Федерации. Исходя из анализа конституционных положений, установленная правовая градация позволяет рассматривать полномочия с точки зрения иерархичности и закрепления за конкретным уровнем государственной власти. Ключевой особенностью их реализации является разграничительный признак. Кроме того, в комментариях к Конституции Российской Федерации предлагается классификация предметов ведения и полномочий органов государственной власти. Так, нормы статьи 71 Конституции Российской Федерации выделяют в четыре группы, из них основная -

административно-политические вопросы, нормы статьи 72 Конституции Российской Федерации также подразделяются на четыре группы, приоритетной из

17 См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета,

2009.164 с.

23

которых в совокупности является защита прав и свобод человека18. Таким образом, полномочия органов государственной власти осуществляются в рамках сфер общественных отношений, установленных конституционными нормами.

Что же касается вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то субъекты Российской Федерации осуществляют полномочия по остаточному принципу.

Представляется, что такие полномочия можно сформировать как минимум в две группы: административно-политическую (основное полномочие – административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации)

и социально-экономическую (в числе которых полномочия по принятию бюджета).

Важным аспектом, лежащим в понимании полномочий органов государственной власти, являются механизмы их правореализации. К таковым следует разграничение полномочий органов государственной власти. В

соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется двумя формами документов: самой Конституцией, и

Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Установление данного конституционного принципа нашло свое отражение в ряде федеральных законов, принятых в 90-ые годы прошлого века,

начале 2000-х годов19.

18См.: Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перер. и доп. М.: Проспект, 2015. – Режим доступа справ.-правовая система «КонсультантПлюс».

19См., например, О недрах: закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах: федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ [Электронный

24

Однако текущее состояние правового регулирования позволяет отметить, что разграничение полномочий осуществляется не только в пределах норм Конституции Российской Федерации, но и норм, определяемых самим федеральным законодательством. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»20 (далее также – Федеральный закон №

184-ФЗ), которым установлены общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, полномочия, осуществляемые по предметам совместного ведения, определяются федеральными законами, соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Практика разграничения полномочий федеральными законами встречается в федеральном законодательстве повсеместно21. Формулировка по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами

ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

20 См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

21 См., например: Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации федеральный закон от 29.12.2017 г. № 443-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции: федеральный закон от 23.02.2013 г. № 15-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); О физической культуре и спорте в Российской Федерации: федеральный закон от 04.12.2007 г. № 329-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

25

государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в том числе в соответствии с федеральными законами закреплена также в Федеральном законе от 8 декабря 2020 года № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»22.

В то же время в федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения, отсутствует единый подход в установлении формулировок полномочий органов государственной власти. Встречаются полномочия федеральных органов государственной власти23, полномочия органов государственной власти Российской Федерации24, полномочия федеральных органов исполнительной власти25, полномочия органов публичной власти26, органов государственной власти субъектов Российской Федерации27. Примечательным является факт определения полномочий как в соответствующей области, так и сфере общественных отношений. Например, в области внешнеторговой деятельности, в области культуры, в области обращения с животными, в области местного самоуправления, в области обеспечения граждан бесплатной юридической

22 О Государственном Совете Российской Федерации: федеральный закон от 08.12.2020 г. № 394-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

23См., например, О безопасности: федеральный закон от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: федеральный закон от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

24См., например: О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

25См., например, О гражданской обороне: федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

26См., например: О федеральной территории «Сириус»: федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

27См., например: О биологической безопасности в Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2020 г. № 492-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

26

помощью, в сфере профилактики правонарушений, в сфере молодежной политики, в сфере образования, в сфере социального обслуживания.

Общие принципы организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают еще одну особенность осуществления полномочий исходя из статуса субъекта Российской Федерации. Несмотря на установленное Конституцией Российской Федерации равноправие субъектов Российской Федерации, Федеральный закон № 184-ФЗ допускает разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. Важно отметить, что вопрос вхождения автономного округа в состав края, области являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении установил, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно -

правовой природы как субъектов Российской Федерации, не умаляет статуса округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации28. Тем не менее Федеральным законом № 184-ФЗ определен порядок осуществления определенных полномочий органов государственной власти автономного округа, они могут осуществлять самостоятельно, если не заключен договор между органами государственной власти автономного округа и области края. При этом последние могут осуществлять свои полномочия на всей территории, включая территорию автономного округа, если не установлено иное федеральным законом и договорными отношениями. Данные нормы вызывают мнение о том, что при такой конструкции с одной стороны автономные округа отстраняются от осуществления своих полномочий, с другой, наоборот, права ущемлены со

28 По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

27

стороны органов государственной власти края, области29. В свою очередь, судебная власть не находит нарушения конституционных норм по данному вопросу30.

К механизмам правореализации полномочий следует отнести делегирование полномочий. Общие правила делегирования полномочий предусматривают, что делегирование должно осуществлять федеральным законом, а также в отдельных случаях нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, в котором должен быть установлен также перечень переданных полномочий, права и обязанности органов государственной власти и должностных лиц. При этом из положений Федерального закона № 184-ФЗ вытекает, что передаваемые полномочия могут осуществляться только в рамках исполнительной власти. В то же время Федеральным законом № 184-ФЗ четко не определено, какие именно полномочия могут быть делегированы, а какие нет. Данный вопрос находится в усмотрении федерального органа исполнительной власти. Однако в случае перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления федеральный законодатель установил круг вопросов, которые не могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особый интерес вызывает вопрос, касающийся регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате

29См., например: Малый А. Ф. О равноправии субъектов Российской Федерации и критериях его проявления // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 7. С. 51-54; Виноградов Т. П. Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 69-72.

30По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 г. № 234-О // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ч. II. Ст. 3201.

28

исследования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации,

предлагается выделить основные способы нормативно-правового регулирования

полномочий.

Восновных законах субъектов Российской Федерации по аналогии с конституционным подходом встречается установление предметов совместного ведения Российской Федерации и его субъекта, предметов ведения субъекта Российской Федерации. Встречаются случаи, когда данный перечень является открытым. Например, в соответствии с Уставом Московской области в совместном ведении находятся…установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, … иные вопросы, установленные Конституцией Российской Федерации31.

Взаконодательстве субъектов Российской Федерации наблюдает смешение таких терминов как «предметы ведения», «компетенция». Например, в

соответствии с Уставом Оренбургской области к ведению Оренбургской области относятся принятие и изменение Устава, законов Оренбургской области, контроль за их соблюдением; определение административно-территориального устройства области; иные вопросы, находящиеся вне компетенции Российской Федерации,

совместной компетенции Российской Федерации и Оренбургской области, а

также дополнительно переданные Оренбургской области по договорам, другим нормативным правовым актам органами государственной власти Российской Федерации32.

Стоит отметить, что субъекты Российской Федерации в своих основных законах с точки зрения юридической техники по разному оформляют данные

31 Устав Московской области от 11.12.1996 г. № 55/96-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021); Устав Кемеровской области - Кузбасса: закон Кемеровской области от 05.06.1997 г. № 10-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

32 Устав (Основной Закон) Оренбургской области от 20.11.2000 г. № 724/213-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

29

вопросы, в частности, в общих положениях33, в основах статуса субъекта Российской Федерации34, в основах государственно-правового устройства35.

Единообразного подхода в этом вопросе не наблюдается. В ряде субъектов Российской Федерации предметы совместного ведения соотносятся с предметами,

установленными в статье 72 Конституции Российской Федерации. Так, в Уставах Ставропольского края, Кемеровской области вопросы совместного ведения приведены в точном изложении с Конституцией Российской Федерации36. В

Чувашской Республике используется отсылочная норма на статью Конституции Российской Федерации37.

Некоторые субъекты Российской Федерации в основных законах определяют «предметы ведения и полномочия», излагая нормы в одной главе или статье. Так, в главе 2 «Предметы ведения и полномочия области» Устава Челябинской области закреплен порядок определения полномочий области,

вопросы (предметы) ведения38. В Уставе Пермского края установлены предметы и полномочия Пермского края исходя из разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Пермским краем, установленных Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами, на полномочия Пермского края по предметам ведения Российской Федерации;

полномочия Пермского края по предметам совместного ведения Российской

33 Устав Волгоградской области: закон Волгоградской области от 24.02.2012 г. № 1-ОД [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

34 Устав Иркутской области: закон Иркутской области от 17.04.2009 г. № 1 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

35Устав Смоленской области: закон Смоленской области от 15.05.2001 г. № 37-з [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

36Устав (Основной закон) Ставропольского края: закон Ставропольского края от 12.10.1994 г. № 6-кз [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

37Конституция Чувашской Республики: принята Государственным Советом Чувашской Республики 30.11.2000 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

38Устав Челябинской области: закон Челябинской области от 25.05.2006 г. № 22-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

30

Федерации и Пермского края как субъекта Российской Федерации; предметы ведения и полномочия Пермского края. Органы государственной власти Пермского края осуществляют все находящиеся в их ведении и компетенции полномочия и функции, а также совершают иные действия исключительно в целях, установленных настоящим Уставом.39. В Вологодской области предметы ведения области и полномочия органов государственной власти области включают в себя полномочия органов государственной власти области по предметам совместного ведения Российской Федерации и области согласно Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, договору

оразграничении полномочий и предметы ведения Вологодской области40.

ВАстраханской области Устав содержит главу «Предметы ведения и полномочия Астраханской области». Перечень предметов ведения построен на основе предметов совместного ведения, а вот перечень полномочий не регламентирован. Применяется отсылочная норма, в соответствии с которой полномочия, осуществляемые органами государственной власти Астраханской области по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Астраханской области, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти Астраханской области, а также настоящим Уставом и законами Астраханской области41. В Челябинской области закреплена несколько иная формулировка полномочий, они определяются исходя из разграничения

39 Устав Пермского края от 27.04.2007 г. № 32-ПК [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

40Устав Вологодской области от 18.10.2001 №N 716-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).

41Устав Астраханской области: закон Астраханской области от 9.04.2007 г. № 21/2007-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052021. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).