КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ
.pdf181
1)традиционную модель, основным признаком которой является наличие профильного органа исполнительной власти, наделенного полномочиями в области организации местного самоуправления;
2)комплексную модель, предусматривающая осуществление полномочий в области организации местного самоуправления профильным органом исполнительной власти и другими органами исполнительной власти,
осуществляющими отраслевые вопросы организации местного самоуправления;
3) модификационную модель, которая включает в себя элементы традиционной и комплексной модели, и предусматривает наличие органа,
находящегося в подчинении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
4)гибридную модель, которая сочетает в себе элементы других моделей и дополнительно включает совещательные, консультативные органы, образованные при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, и
наделенные функциями и задачами в области организации местного самоуправления;
5)координирующую модель, основным признаком которой является осуществление полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках взаимодействия органов государственной власти
иорганов местного самоуправления в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения.
4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по-
разному интерпретируют термин «организация местного самоуправления»,
рассматривая его в более широком значении. Представляется возможным выделить следующие способы организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) осуществление правового регулирования в сфере организации местного самоуправления;
2) планирование и прогнозирование; 3) анализ и оценка; 4) взаимодействие и координация; 5) контроль и учет. Наблюдается раннее действующий на
182
федеральном уровне подход в регламентации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленных на организацию местного самоуправления.
5. С учетом способов организации и на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ выведены признаки (критерии), в соответствии с которыми определена классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия можно классифицировать по сфере действия общих принципов организации местного самоуправления; по времени действия полномочия подразделяются на постоянные, временные, ограниченные периодом времени; по сроку действия: срочные, бессрочные, переходного периода; по механизму правореализации: делегированные, перераспределяемые; исходя из функционального назначения полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть: законодательные, регулирующие, обеспечительные, контрольные, исполнительно-распорядительные; по степени самостоятельности и автономности могут быть императивными, дискреционными. Автором классифицированы полномочия в зависимости от способа совершения органами государственной власти субъектов Российской Федерации правореализационных действий:
использование, исполнение, применение, соблюдение. В результате сделан вывод о том, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в большинстве случаев носят обеспечительный характер общих принципов организации местного самоуправления.
6. Анализ общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации позволил прийти к выводу, что современное правовое регулирование не позволяет в полной мере отразить особенности организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Этому препятствует ряд юридических конструкций, которые определены Федеральным законом № 131-ФЗ. В особенности правовое воздействие прослеживается в вопросах территориальной организации местного самоуправления. Иные вопросы организации местного самоуправления в большей степени регулируются с учетом
183
федерального нормативного регулирования. Предоставленные полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации по организации и деятельности органов местного самоуправления не являются самостоятельными, структура введенных норм-полномочий не предполагает их решающее участие в формировании органов местного самоуправления. В то же время отмечается повышение роли высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в вопросах организации местного самоуправления.
Установленное правовое регулирование позволяется рассматривать полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления в узком и широком значении.
7. Представленный в совокупности объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод об отсутствии системности в регулировании вопросов организации местного самоуправления. Однако вновь установленное полномочие в Федеральном законе № 131-ФЗ по принятию одного регионального закона позволило бы систематизировать законодательство в области организации местного самоуправленияю
В целях повышения эффективности взаимодействия всех уровней публичной власти по различным направлениям общественных отношений, органы государственной власти субъектов Российской Федерации все чаще выступают координаторами в тех вопросах, в которых участвуют органы местного самоуправления, но за пределами нормативного регулирования общих принципов. В особенности это касается вопросов, возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение. Организация органами государственной власти выражается в том числе в координации органов местного самоуправления, которые в свою очередь принимают управленческие решения посредством реализации нормотворческой деятельности по вопросам публичного характера.
184
Реализация таких полномочий региональной властью направлена на равзитие местного самоуправления. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ в настоящее время не позволять в полной мере выстраивать согласованное функционирование органов местного самоуправления и органов государственной власти, поскольку не содержит закрепленных форм взаимодействия, которые бы не нарушили границы самостоятельности осуществления местного самоуправления.
8.Неоднозначное толкование органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных изменений в 2014 году, направленных на повышение степени участия субъекта Российской Федерации в организации местного самоуправления, позволило отразить в работе особенности реализации полномочий региональными органами государственной власти, некоторые проблемы правоприменения и предложить ряд редакционных изменений федерального законодательства в вопросах территориальной организации, вопросах компетенции местного самоуправления, иных вопросах организации местного самоуправления.
Предлагается усовершенствовать требования к составу территории муниципальных образований, критерии, применяемые при наделении его соответствующим статусом муниципального образования, а также уточнить порядок преобразования, изменения границ, упразднения муниципальных образований. Кроме того, отмечается необходимость совершенствования форм выявления мнения населения при территориальных изменениях. Сформулированные предложения в этой связи могут привести к наибольшему соотношению муниципально-территориального и административно-
территориального устройства на территории субъекта Российской Федерации с учетом складывающихся общественных отношений в сфере пространственного развития территории.
Учитывая, что органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, представленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия в области компетенции, требуют
185
совершенствования. В частности, отмечается необходимость в пересмотре самих вопросов, относящихся к местным, и выделении вопросов государственного значения. Введенный институт перераспределения полномочий на сегодняшний день требует совершенствования. Предлагается более детально регламентировать порядок перераспределения полномочий между уровнями публичной власти.
В работе обозначена проблематика, связанная с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по иным вопросам, направленным на организацию местного самоуправления. Отмечается проблематика представленного полномочия субъекту Российской Федерации по взаимодействию с советом муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Предлагается повысить роль и значение данного публичного института с целью эффективного взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
На основе сложившихся механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления автором аргументирована целесообразность образования совещательно-консультативного органа в субъекте Российской Федерации,
осуществляющего координационную функцию при рассмотрении вопросов организации местного самоуправления. Представляется, что предложения по совершенствованию федерального законодательства могут стать дополнительным инструментом в реализации основных направлений государственной политики по устойчивому и комплексному социально-экономическому развитию территории муниципальных образований и субъекта Российской Федерации.
186
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ И ЛИТЕРАТУРНЫХ ИСТОЧНИКОВ
Международные нормативные правовые акты
1. Европейская Хартия местного самоуправления: принята в г.
Страсбурге 15.10.1985 // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 36. – Ст.
4466.
Нормативные и ненормативные правовые акты
Российской Федерации
2.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2020. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.07.2020).
3.Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
4.О безопасности: федеральный закон от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
5.О биологической безопасности в Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2020 г. № 492-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
6.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления: федеральный закон от 18.04.2018 № 83-ФЗ. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2018. – № 17. – Ст. 2432.
187
7. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. –
2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
8. О Государственном Совете Российской Федерации: федеральный закон от 08.12.2020 г. № 394-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
9.О гражданской обороне: федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-
ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
10. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21.12.1994 г. № 68-
ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
11. О землеустройстве: федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 26. – Ст.
2582.
12.О недрах: закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1. – Текст: электронный
//Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
13.О приватизации государственного и муниципального имущества: федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
14.О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
188
федеральный закон от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.21).
15. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. –
2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
16.О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
17.О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
18.О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 26. – Ч. 1. – Ст. 3378.
19.О федеральной территории «Сириус»: федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
20.О физической культуре и спорте в Российской Федерации: федеральный закон от 04.12.2007 г. № 329-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
21.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-
ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой
189
информации: [сайт]. – 2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
22. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. –
2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
23.Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2017 г. № 443-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
24.Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: федеральный закон от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ. – Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. –
2005-2021. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
25.Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции: федеральный закон от 23.02.2013 г. № 15-ФЗ. – Текст: электронный
//Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. – 2005-2021. –
URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 6.02.2021).
26.О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760. – Текст: непосредственный // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 44. – Ст. 4188.
27.О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265. – Текст: непосредственный // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5071.
28.О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления: указ Президента от 21.03.1994 № 557. – Текст: непосредственный // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 985.
190
29.Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента от 11.06.1997 № 568. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 24. – Ст. 2741.
30.Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. –1999. – № 42. – Ст. 5011.
31.О признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 28.05.2004
№701. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2004. – №
22.– Ст. 2148.
32.О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5462.
33.Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 2003.
34.О национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020
годы: указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – .2018. –№ 27. – Ст. 4038.
35. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства РФ. – 2008.
–№ 47. – Ст. 5489.
36.Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства: приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267. – Текст: непосредственный // Российская газета. – 2011. – 22 июля.
37.Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих