КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

121

городского округа как населенного пункта, нежели городского поселения, как ранее, но не принимая во внимание часть 3.1 статьи 13 Федерального закона №

131-ФЗ.

Таким образом, несмотря на определение одного возможного способа преобразования территории муниципального района в городской округ, органам публичной власти различного уровня осуществляются территориальные изменения по своему усмотрению. По всей вероятности, при рассмотрении органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов, касающихся территориальных изменений, требования к составу территории, являются сложно реализуемыми на практике.

Из совокупности правовых норм следует, что при определении городского округа должна учитываться территория, которая включает в себя различные виды земель и их назначения, границы которой устанавливаются исходя из транспортной доступности до административного центра и обратного в течение рабочего по отношению ко всем входящим в его состав населенным пунктам, обеспечения единого городского хозяйства и с учетом перспективы развития инфраструктуры.

Проблема преобразования муниципального района в городской округ на основе требований, заложенных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №

131-ФЗ, уже была обозначена А.А. Замотаевым в 2005 году, который упоминал о том, что содержащаяся в нем концепция, предполагающая разграничение предметов ведения и полномочий всех уровней власти, включая муниципальный, позволяет рассматривать городской округ как городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого могут находиться

(дата обращения: 04.05.2019); О преобразовании муниципальных образований Воротынского муниципального района Нижегородской области: Закон Нижегородской области от 02.04.2019 № 30-З [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.05.2019).

122

сельские населенные пункты, что является сопредельным с муниципальным районом, при этом его протяженность значительно меньше, чем района200.

Вместе с тем органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии соответствующих решений руководствуются совершенно другими основаниями и критериями для преобразования территории. Так, при преобразовании муниципального района в городской округ (то есть крупной территории) ставятся, как правило, задачи по созданию обширных, перспективных муниципальных образований, обладающих достаточными ресурсами для развития, повышения инвестиционного потенциала территории, эффективности использования бюджетных средств, консолидации материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Отсутствие необходимости формальной передачи полномочий от низшего к вышестоящему уровню местной власти, утверждения и принятия аналогичных документов муниципального уровня и другие показатели отражают одну цель – эффективность управления территории органами местного самоуправления, а также повышение финансовой дееспособности муниципальных образований201, что также можно рассматривать в качестве критериев реализации своих полномочий.

Заслуживают внимания критерии эффективности преобразований в городские округа, предложенные Э. Марквартом. В частности, автор выделил три параметра, позволяющих оценить эффект территориальных преобразований

(экономическая эффективность, управленческий эффект (административная эффективность, партиципативность (вовлечение жителей), используя в качестве базового в оценке эффектов территориальных преобразований сравнение

200 См.: Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ муниципальных образований) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 7-14.

201 См.: Винник Н.В. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1206-1210.

123

сопоставимых муниципальных образований в режиме реального времени202.

Безусловно, изложенные в работе критерии являются основными и учитываются в какой-то степени органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако в рамках осуществления стратегического планирования и связанных с ним территориальных изменений необходимо проводить анализ полномочий органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, как по вопросам местного значения, так и переданных вышестоящими уровнями власти.

Сомнительно, что полномочия по разработке, к примеру, стратегии развития муниципального образования будут в полной мере реализованы первым уровнем муниципальной власти. Так, в рамках Стратегии развития муниципальных образований Брянской области разработаны предложения по укрупнению муниципальных образований, в том числе путем образования городских округов, влекущему экономию бюджетных средств и высвобождение финансовых ресурсов203. Данный критерий по всей видимости рассматривается в качестве ключевого при принятии решения относительно преобразований муниципальных образований органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Другим ключевым моментом является обеспечение сбалансированного пространственного развития территории субъекта Российской Федерации,

включая развитие городских агломераций, малых и средних городов, сельских населенных пунктов. В этом процессе также главенствующую роль занимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации и проводимая ими инвестиционная политика. Ставятся задачи по привлечению инвестиций в экономику муниципального образования. Одним из важных критериев

202 См.: Маркварт Э.Э. Методические подходы к оценке необходимости и возможных последствий территориальных реформ местного самоуправления //Муниципальная Россия. № 5. 2018. С. 58-63.

203 См.: Казорин А.А. Стратегия развития муниципальных образований Брянской области // Муниципальная Россия. 2018. № 6. С. 55-58.

124

инвестиционной привлекательности муниципального образования является не только грамотное взаимодействие с органами местного самоуправления, но и наличие необходимой инфраструктуры (инженерной, коммунальной, транспортной и т.п.)204.

Следующим шагом совершенствования территориальной организации,

преследующим цель сокращения массовых преобразований в городские округа, с

одновременной утратой поселенческого уровня в пределах муниципального района, стало внесение в январе 2019 года группой депутатов Государственной Думы проекта федерального закона 631751-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»205. Проектом предлагалось дополнить положения Закона об общих принципах новым видом муниципального образования

«муниципальный округ». Как следует из пояснительной записки, новый вид муниципального образования не только должен обеспечить оптимизирование расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, но и должен быть направлен на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования. При этом муниципальный округ не является противопоставлением городскому округу,

поскольку допускает возможность вхождения в его состав городов, в которых концентрируются «бюджетообразующие» ресурсы.

Названный федеральный законопроект уже на стадии внесения вызвал широкие обсуждения среди юристов-муниципалов, законодательных органов субъектов Российской Федерации, которые высказывались за поддержку

204См.: Кабанова И. Е. Территориальное развитие муниципального образования и привлечение инвесторов: синергия или «охота за двумя зайцами»? // Муниципальная Россия. – 2018. – № 6. – С. 69-73.

205О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: законопроект № 631751-7 [Электронный ресурс] // Система обеспечения законодательной деятельности ГАС «Законодательство» [сайт]. 2019.

URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/631751-7 (дата обращения: 23.01.2019).

125

концепции проекта с учетом различных замечаний. Замечания имелись также у профильного комитета Государственной Думы. В итоге Государственной Думой был принят Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 87-ФЗ), согласно которому в территориальной организации местного самоуправления появился новый вид муниципального образования «муниципальный округ»206. Особенностью нововведений является вновь уточнение понятия «городской округ», дополнив его критерием площади территории и плотности населения (должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации).

Особый интерес для правоприменителей вызывают нормы переходного положения при реализации принятых изменений. Федеральным законом № 87-ФЗ установлен переходный период до 1 января 2025 года. В этот период «городские округа, которые не соответствуют требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены положениями статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ,

наделяются законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа. Законы субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (с учетом введенных переходных положений).

С уверенностью можно говорить об очередном этапе муниципальной реформы, но в сфере территориальных изменений, и об очередной волне законодательного регулирования субъектами Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления. Реализация

206 См.: Калянова Ю.Г. О новых видах муниципальных образований и проблемах их трансформации органами государственной власти субъектов России // Вестник Российской правовой академии. 2019. № 2. С. 75-82.

126

федеральных нововведений органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет также сформулировать следующие заключения.

Во-первых, существующие городские округа, которые были преобразованы,

как ранее отмечено, с целью «управляемости» территории предположительно станут «муниципальными округами». Предполагаем, что из 592207 городских округов останется половина, поскольку искусственно созданные образования не смогут соответствовать требованиям к доле населения. (Из-за отсутствия четких критериев сложилась неоднозначная практика, такие крупные города как Ангарск Иркутской области (245,5 тыл. чел), Гатчина Ленинградской области (88,4 тыс.

чел.) и ряд других не получили статус городского округа, в то время обратным примером является наделение статуса городского округа с населением 1870

жителей (г.о. Славный Тульской области), 3325 жителей (Староуткинск Свердловской области).

Вовторых, есть большая вероятность, что территория субъекта Российской Федерации может быть поделена только на муниципальные округа, то есть такие виды муниципальных образований, как муниципальный район, городские и сельские поселения просто исчезнут с территории субъектов Российской Федерации.

В- третьих, чтобы соблюсти введенный критерий плотности населения, в

субъектах Российской Федерации может возникнуть процесс создания не муниципальных округов, а городских округов (городов – мегаполисов), объединяя территории образованных городских округов, муниципальных районов.

В-четвертых, образование муниципальных округов неизбежно приведет к изменению административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Начнется «перекройка» территории, возможно, будет происходить подмена категории и вида населенного пункта, исторически образованных, что

207 Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 год – начало 2018 года // Министерство юстиции Российской федерации: официальный сайт. – URL: https://minjust.ru/ru/razvitie-federativnyh- otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения: 01.04.2018).

127

как раз может повлечь нарушение прав населения (например, в сфере социальных гарантий).

Представляется логичным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировать критерии и основания, при наличии которых возможно преобразование муниципальных образований путем объединения. При этом само производство по изменению муниципально-территориальных изменений необходимо вернуть на региональный уровень организации публичной власти, но с одновременным определением в Федеральном законе материальных (финансовых) гарантий в случае осуществления преобразований. Это позволит, во-первых, соотнести процедурные нормы, посвященные муниципально - и

административно -территориальному устройству, во-вторых, восстановить баланс в территориальных принципах организации, в-третьих, нивелировать перманентный процесс правового регулирования муниципальных территориальных изменений всеми уровнями публичной власти.

Преобразование муниципальных образований способом их объединения как следствие влечет установление границ вновь образованного муниципального образований. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет обозначить некоторые проблемные вопросы, возникающие при реализации федеральных норм, регламентирующих порядок установления границ муниципальных образований208.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит определение понятия «граница муниципального образования», однако в научной литературе приводятся различные его определения и рассматриваются в качестве закрепляемой законом субъекта Российской Федерации линии, вертикальной поверхности209.

208 См.: Калянова Ю.Г. Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам территориальной организации местного самоуправления: проблемы реализации // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2017. № 5. С.101-109.

209 См., например: Шугрина Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» // Городское управление. – 2013. № 1. С. 30-43; Хлуднев Е. И. Граница муниципальных образований в Российской

128

Утверждение законом субъекта Российской Федерации границ допускается в виде картографического описания, то есть в виде картографических схем,

которые сопровождаются необходимыми сведениями текстуального характера по узловым и поворотным точкам соответствующей траектории210, что и происходит на практике211.

В действующем федеральном законодательстве не содержится ни определения картографического описания, ни требований к его содержанию,

форме и порядку составления. По мнению Н.С. Бондаря, «под картографическим описанием следует понимать картографическое изображение территории муниципального образования в соответствующем масштабе, а также текстовое описание границ муниципального образования, выполненное в соответствии с требованиями федерального законодательства к картографической деятельности»212.

В то же время возникает вопрос, насколько необходимо на сегодняшний день предусматривать утверждение (описание) границ муниципального образования в законе субъекта Российской Федерации в виде картографического описания.

Согласно действующему земельному законодательству территория муниципального образования является объектом землеустройства213. В этой связи

Федерации: понятие и правовой режим: автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02 / Е. И. Хлуднев. М., 2017. 22 с.

210 См.: Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 24-28.

211 О преобразовании муниципального образования город Энгельс и Приволжского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области и внесении изменений в Закон Саратовской области «О муниципальных образованиях, входящих в состав Энгельсского муниципального района»: закон Саратовской области от 24.04.2013 № 66-ЗСО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.05.2019); Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования «Город Пермь» Пермского края: закон Пермской области от 11.02.2005 № 2038-446. [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

19.05.19).

212Муниципальное право в Российской Федерации / под ред. Бондарь. М., 2013. 721 с.

213О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

129

на него должен распространяться порядок описания местоположения границ объектов землеустройства214, который не предусматривает картографическое описание границ муниципального образования. Описание должно производится путем определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства в системе координат, правилами соотнесения цифровых значений координат и точек пространства. Кроме того, данный порядок не предусматривает само описание местоположения границ объектов землеустройства на основании картографического описания, указанного в законе субъекта Российской Федерации по установлению границ муниципальных образований, что позволяет сделать вывод о том, что закон субъекта Российской Федерации не является первичным документом, определяющим границы территории муниципального образования. Как следствие, существует проблема несоответствия административных границ крупных городов фактической застройке их территории, при который создание и развитие городской инфраструктуры выходит за пределы границ городского округа. Например,

граница городского округа города Нижний Новгород, установленная еще в 2004

году, не совпадает с площадью застроенной территории города.

Кроме того, при внесении законодательной инициативы представительным органом местного самоуправления по вопросу установления и описания границ муниципального образования сложно оценить, насколько достоверными являются представленные сведения по описанию границ и соответствуют ли они документам территориального планирования муниципальных образований.

Необходимо учитывать и буквальное толкование федеральных норм, по смыслу которых разграничение территории и установление границ должно было произойти до 2005 года, но не позднее впоследствии 2015 года215, в то время как о дальнейшем установлении границ территории муниципальных образований

214 Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства: приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 // Российская газета. 2011. 22 июля.

215 См. пункт 1 части 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ, часть 3 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 12.10.2005 № 129-ФЗ, от 25.12.2008 № 281-ФЗ, от 30.11.2011 № 361-ФЗ).

130

говорится только в части 2 статьи 10 Федерального закона № 131-ФЗ, которая не содержит порядок установления границ, а лишь указывает на требования к составу территории. В этой связи возникает правовая неопределенность при установлении и описании границ вновь образованных муниципальных образований в случае преобразований муниципальных образований на основе определенных ранее границ в 2005 году. К примеру, в Нижегородской области при преобразовании муниципальных районов в городские округа границы были фактически «перенесены» с учетом лингвистических правок из ранее принятого закона по утверждению границ муниципального района в 2005 году в новый закон об установлении границ городского округа. За длительный период (10 лет) могут возникнуть случаи, когда граница изменилась в силу природных ситуаций (изменение береговой линии, вырубка леса, разграничение земельных участков и т.д.).

Кроме того, при рассмотрении законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации федеральный законодатель не дает однозначного понимания, какие документы при проектируемых границах являются подтверждающими: документы территориального планирования, которые могут не представляться при внесении законодательной инициативы, либо схематическая карта, которая в данном случае не несет точной визуализации в определенном масштабе территории муниципального образования. Стоит отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации законодательно закреплен порядок предоставления документов, но в случае изменений административно-территориальных границ образований.

Учитывая массовые преобразования муниципальных образований по всей стране, приводящие к изменению границ территории, уже давно назрела необходимость ввести в Закон об общих принципах изменения, касающиеся требований к описанию границ муниципального образования, основываясь на специальных нормах градостроительного и земельного законодательства в современных условиях. Это позволит унифицировать практику принятия законов