КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

91

самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти по решению организационных вопросов, поскольку для оказания методической,

консультационной и иной помощи может применяться принцип «одного окна».

Вместе с тем традиционная модель имеет ключевой недостаток -

обобщенность и размытость полномочий. При такой модели не представляется возможным определить сущностную характеристику полномочий, а также степень их реализации органом исполнительной власти. При обеспечительной форме реализации является трудновыполнимым выявить показатели эффективности данного органа власти при реализации соответствующего полномочия.

Данный факт компенсируется наличием функций по организации и осуществлению местного самоуправления у органов исполнительной власти, в

ведении которых находится решение специализированных вопросов организации местного самоуправления. Развитие местного самоуправления неразрывно связанно с экономическим потенциалом муниципальных образований, наличием доходной составляющей местного бюджета, эффективностью его расходов. Кроме того, экономическое развитие является предметом оценки деятельности органов местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации решение данных задач относится к органам власти, в ведении которых находится деятельность по вопросам социально-экономического развития территории региона и муниципальных образований. Например, в Республиках Алтай,

Северной Осетии-Алании министерство экономического развития занимается организацией и подготовкой материалов для проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления152.

152 Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития Республики Алтай и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Алтай: постановление Правительства Республики Алтай от 20.11.2014 № 332 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Вопросы Министерства экономического развития Республики Северная Осетия-Алания: постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 03.11.2015 № 242 [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

92

Подобный подход наблюдается при реализации полномочий в других отраслевых правоотношениях, связанных с организационными вопросами. К

примеру, вопросы обеспечения эффективного прохождения муниципальной службы в Республике Татарстан, совершенствование системы профессионального развития муниципальных служащих, оказание методической и консультационной помощи кадровым службам органов местного самоуправления относится к задачам Департамента государственной службы и кадров при Президенте Республики Татарстана153. В соответствии с Положением о Министерстве строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия данный орган власти осуществляет координацию работы по согласованию проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов154. В

Республике Крым работа по согласованию проектов генеральных планов относится к полномочиям Министерства культуры155.

С учетом таких особенностей реализации полномочий следуют выделить

вторую модель и обозначить как комплексную. Применение такой модели осуществления полномочий способствует реализации конкретных вопросов,

направленных на организацию и осуществление местного самоуправления.

Однако при таком подходе довольно сложным является взаимодействие по организационным вопросам между другими органами исполнительной власти,

поскольку отсутствует механизм координации деятельности таких органов со стороны профильного органа власти. Кроме того, при распределении полномочий

153О Департаменте государственной службы и кадров при Президенте Республики Татарстан: указ Президента Республики Татарстан от 22.12.2005 № УП-512 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

154Об утверждении Положения о Министерстве строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия: Постановление Правительства Республики Карелия от 09.07.2013 № 216-П [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

155Об утверждении Положения о Министерстве культуры Республики Крым: постановление Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 № 144 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

93

по профильности происходит «разрыв» самого вопроса организации местного самоуправления, например, утверждение генеральных планов занимается один орган, а совершенствование территориальной организации местного самоуправления может находиться в ведении других органов, проверка сведений в отношении лиц, замещающих муниципальных должности, осуществляется специализированным органом, однако сбором информации о местных депутатах,

должностных лицах, служащих и работающих в органах местного самоуправления занимается профильный орган.

Краеугольное положение в вопросах организации и осуществления местного самоуправления занимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Статус главы субъекта Российской Федерации позволяет определять вектор развития местного самоуправления на территории региона,

представлять свой регион в отношениях с органами местного самоуправления,

организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления. Кроме того, глава региона, исходя из предоставленных ему Законом об общих принципах полномочий, способен существенно влиять на организацию местного самоуправления.

В некоторых субъектах Российской Федерации вопросами организации местного самоуправления занимаются структурные единицы, которые находятся в непосредственном подчинении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. К таковым органам относятся администрации и аппараты глав субъектов Российской Федерации. В этой связи представляется выделить

третью модель– модификационную, которая включает в себя элементы традиционной и комплексной модели осуществления полномочий. В свою очередь, модификационная модель также имеет две разновидности – в

зависимости от статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Встречаются случаи, когда высшее должностное лицо является одновременно руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, имеет единый аппарат, в составе

94

которого сформирована структурная единица (например, в Амурской,

Костромской, Курской, Псковской областях, республике Бурятия, Забайкальском крае). Другой вариант организации предполагается наличие структурных единиц в администрациях глав субъектов Российской Федерации (например, в

Архангельской области, республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан,

Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Коми156).

Органы, находящиеся в непосредственном подчинении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, наделены объемным кругом полномочий, в частности, анализом, оценкой состояния работы и эффективности

деятельности органов местного самоуправления, планированием,

прогнозированием развития местного самоуправления, подготовкой предложений по реализации федерального и регионального законодательства, разработкой правовых актов по вопросам развития местного самоуправления, программ развития местного самоуправления.

Преобладающей формой реализации полномочий в модификационной модели является осуществление координации и взаимодействия с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления. Так, в

Республике Бурятия Администрация Главы республики обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта по реформированию и развитию местного самоуправления, по вопросам

реализации территориальной политики, территориального развития

156 Об утверждении Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области: указ Губернатора Архангельской области от 22.12.2009

№58-у [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Вопросы Администрации Главы и Правительства Республики Ингушетия: указ Главы РИ от 12.09.2019

№164 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Положения об Администрации Главы и Правительства Карачаево-Черкесской Республики: указ Главы Карачаево-Черкесской Республики от 06.07.2015 № 104 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

95

муниципальных образований157. В Забайкальском крае Администрация Губернатора края оказывает содействие в подготовке и проведении муниципальных выборов и местных референдумов, координирует деятельность органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий158.

Помимо координации и взаимодействия в области организации местного самоуправления структурные подразделения наделены контрольными функциями. Например, в Архангельской области к полномочиям администрации Губернатора относится контроль за осуществлением органами местного самоуправления муниципальных образований государственных полномочий в сфере административных правонарушений.

Анализируя положения данных органов власти можно выделить следующие преимущества модификационной модели. Нахождение данных органов в непосредственном подчинении глав субъектов Российской Федерации позволяет наиболее быстро среагировать высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации на тот или иной случай, влекущий дезоорганизацию местного самоуправления. Созданы условия, которые могут привести к повышению обоснованности управленческих решений в области организации и осуществления местного самоуправления. Учитывая «высокое» нахождение в структуре органов исполнительных власти и обладая властными полномочиями,

при такой модели возможно осуществление координации и контроля других органов власти, занимающихся вопросами организации местного самоуправления.

Однако существуют также и отрицательные характеристики модификационной модели. В первую очередь, это касается нахождение органа,

занимающейся вопросами местного самоуправления, в структуре аппарата

157 Об утверждении Положения и структуры Администрации Главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия: указ Президента Республики Бурятия от 09.10.2007 № 589 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

158 Об утверждении Положения об Администрации Губернатора Забайкальского края: постановление Правительства Забайкальского края от 22.08.2017 № 367 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

96

высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Может происходить как неоправданное вмешательство в деятельность такого органа в случае, если он относится к администрации главы субъекта Российской Федерации, так и, наоборот, ослабление контроля со стороны высшего должного лица субъекта Российской Федерации за его деятельностью в этой области, в

случае, если высшее должностное лицо одновременно руководит высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, его аппарат единый. Причиной может стать приоритетность в выполнении иных функций и задач, направленных на обеспечение деятельности главы региона и высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. Вследствие чего может произойти игнорирование интересов органов местного самоуправления. Кроме того, не исключается вероятность того, что установленные требования к замещению должностей в данных органах не предполагают наличие профессиональных навыков и знаний по всем направлениям деятельности (экономическом, финансовом, кадровом и др.).

Ставится под сомнение выполнение тех полномочий, которые по сути не должны находиться в ведении таких органов.

В целях оптимального поиска организации местного самоуправления и содействия развитию местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с представленными полномочиями применяют различные формы взаимодействия с органами местного самоуправления. Стоить отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации действуют регламенты взаимодействия между указанными сторонами159.

159 О Регламенте взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области: указ Губернатора Ярославской области от 20.04.2012 № 166 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления: указ Президента Республики Дагестан от 02.09.2008 № 181 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления: указ Президента Республики Татарстан от 08.08.2006 № УП-290 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой

97

В настоящее время в целях развития местного самоуправления и совершенствования эффективности его организации в субъекте Российской Федерации наблюдается тенденция по формированию как при законодательном,

так и при исполнительном органах власти координационных, экспертных,

совещательных, консультативных органов. При законодательных органах, как правило, создаются ассоциации, советы, членами которых являются должностные лица представительных органов местного самоуправления. К примеру, в

Нижегородской области создана Ассоциация представительных органов муниципальных районов, муниципальных округоа и городских округов Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области160. В Пермском крае действует Совет представительных органов муниципальных образований Пермского края161, в Новгородской области Совет по местному самоуправлению при Новгородской областной Думе162.

Организационная работа осуществляется и под руководством высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Созданы советы по развитию местного самоуправления в Астраханской, Свердловской областях,

республиках Алтай, Бурятия, Кабардино-Балкарская, Хакасия, Ставропольском крае, Ханты-Мансийский автономном округе). Задачи указанных органов отражают в большей степени три направления деятельности (анализ, разработка

информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Республики Коми с органами местного самоуправления в Республике Коми: указ Главы Республики Коми от 22.10.2008 № 101 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

160О принятии Положения об Ассоциации представительных органов муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов в Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области: постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 27.05.2010 № 2097-IV Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

161О Совете представительных органов муниципальных образований Пермского края: постановление Законодательного Собрания Пермского края от 16.08.2007 № 377 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

162О Положении о совете по местному самоуправлению при Новгородской областной Думе: постановление Новгородской областной Думы от 22.09.2010 № 1546-ОД [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

98

предложений, методическое обеспечение). Их функции сводятся к взаимодействию всех заинтересованных сторон, выработке консолидированных позиций в целях достижения эффективности и результативности.

Однако стоит отметить, что советы, образованные при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации, обладают более широким диапазоном полномочий, нежели иные виды консультативных органов, поскольку наделены координирующими и контрольными функциями. Например, Совет по развитию местного самоуправления Свердловской области координирует деятельность и организацию взаимодействия всех региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований области по вопросам, связанным с реализацией государственной политики в сфере местного самоуправления163, иными словами является координационным совещательным органом, yf[jlzobvcz над органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В Республике Хакасия Совет координирует работу по выполнению Указа Президента Российской Федерации № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов», обсуждает механизм выделения грантов, имеет право пользоваться в установленном порядке банками данных исполнительных, представительных органов государственной власти Республики Хакасия, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в Республике Хакасия и органов местного самоуправления муниципальных образований164. В Костромской области совещательный орган обеспечивает взаимодействие с ассоциацией «Совет муниципальных образований

163О Совете при Губернаторе Свердловской области по развитию местного самоуправления в Свердловской области: указ Губернатора Свердловской области от 04.04.2013 № 172-УГ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

164О создании Совета по развитию местного самоуправления при Главе Республики Хакасия - Председателе Правительства Республики Хакасия: постановление Правительства Республики Хакасия от 26.11.2008 № 407 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

99

Костромской области»165. В Ханты-Мансийском автономном округе совещательный орган занимается подготовкой поручений, предложений и рекомендаций в целях улучшения качества жизни населения, повышения уровня удовлетворенности жителей деятельностью органов местного самоуправления муниципальных образований166.

Таким образом, с учетом современных способов выстраивания отношений между уровнями публичной власти в области организации местного самоуправления можно выделить четвертую – гибридную модель

осуществления полномочий, сочетающую в себе элементы других моделей. При такой организации органы государственной власти и органы местного самоуправления могут совместно определять основные направления государственной политики в области развития местного самоуправления,

выявлять недостатки существующих на территории моделей организации местного самоуправления. Однако через гибридную модель происходит стирание грани между функциями и задачами, закрепленными за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и создаваемыми при них совещательными органами. При гибридной модели не исключена вероятность делегирования ключевых полномочий на образованные консультативные

(совещательные) органы, которые по сути не обладают самостоятельными инструментами для их решения. Происходит «раздувание» деятельности между всеми участниками процесса с перекладыванием ответственности друг на друга и снижением эффективности и результативности деятельности.

165 О Совете по развитию местного самоуправления при Губернаторе Костромской области: постановление Губернатора Костромской области от 17.12.2007 № 524 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

166 О Совете при Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по развитию местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре и о признании утратившими силу отдельных постановлений Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 19.01.2011 № 8 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

100

Федеральный закон № 131-ФЗ допускает в рамках межмуниципального сотрудничества создание советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и других объединений муниципальных образований (Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО), Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС), Союз российских городов (СРГ), Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Ассоциация городов Поволжья и др.).

Направления деятельности данных органов позволяют поднимать наиболее острые проблемы, возникающие в реализации полномочий органами местного самоуправления, и вырабатывать конкретные пути их решения, обмениваться опытом не только между муниципальными образованиями в пределах одного субъекта Российской Федерации, но и за его пределами, оказывать методическую и консультационную помощь, и, самое главное, выступать главным арбитром для органов государственной власти в целях развития местного самоуправления. В свою очередь, региональные органы государственной власти являются субъектами информирования для местных властей о наиболее значимых вопросах, касающихся осуществления и организации местного самоуправления. Такая форма работы безусловно предполагает взаимодействие всех уровней публичной власти.

Представляется обозначить данный механизм реализации полномочий органов государственной власти как пятую - координирующую модель. Такая модель может находиться независимо от объема полномочий органов государственной власти и других моделей организации местного самоуправления. Однако при ее функционировании можно обеспечить интересы всех сторон,

занимающихся вопросами местного самоуправления.

Рассмотрев правовой массив, регулирующий механизмы реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в исследуемой области, следует отметить, что в каждом регионе существует необходимая база для построения эффективной организации местного