Konstitutsionnoe_pravo-1

Регламент Совета Федерации предусматривает тайное голосование для указанных назначений.

з) Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ.

В соответствии с п. «е» ст. 83 и ч. 2 ст. 129 Конституции Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора по представлению Президента. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 12) срок полномочий Генерального прокурора составляет 5 лет. Если предложенная Президентом кандидатура не получит необходимого количества голосов, Президент в течение 30 дней представляет новую кандидатуру. До принятия в 1995 г. новой редакции Закона о прокуратуре, содержащей это положение, имела место ситуация, когда Президент дважды представлял одну и ту же кандидатуру, а Совет Федерации оба раза ее отклонял; в результате в течение полутора лет, до тех пор, пока Президент не внес новую кандидатуру, во главе Генеральной прокуратуры находился исполняющий обязанности Генерального прокурора.

Другая конфликтная ситуация между Советом Федерации и Президентом возникла в 1999 г., когда палата трижды отклоняла предложение Президента об освобождении от должности Генерального прокурора. Вскоре после первого отказа палаты Президент отстранил Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него (а впоследствии прекращенного) уголовного дела. Совет Федерации обратился в Конституционный Суд, полагая, что такое отстранение должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента. Конституционный Суд в постановлении от 1 декабря 1999 г.1 указал, что в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением уголовного дела, обязан издать Президент.

и) Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 5, 6), Совет Федерации назначает заместителя Председателя Счетной палаты и 6 из 12 аудиторов по представлению Пре-

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.

414 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

зидента РФ. Предложения о кандидатах могут вноситься Президенту комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее 1/5 от общего числа членов Совета Федерации.

В Федеральном законе (ст. 29) определены случаи, когда Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности той палатой Федерального Собрания, которая их назначила, например, при нарушении законодательства или совершении злоупотреблений по службе.

Помимо ст. 102 Конституции полномочия Совета Федерации, включая полномочия в законодательной сфере, определены в других положениях Конституции, а также установлены федеральными конституционными и федеральными законами. Например, согласно п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации Совет Федерации утверждает изменение границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Это полномочие похоже на полномочие Совета Федерации, которое предусмотрено в п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции, однако не тождественно ему. В данном случае имеется в виду такая ситуация, когда изменение границ Москвы и Санкт-Петербурга не связано с изменением границ Московской области и Ленинградской области. Данное полномочие было реализовано в декабре 2009 г., когда Совет Федерации утвердил изменение границы Санкт-Петербурга, предусматривающее включение в границы города земель водного фонда, относящихся к акватории Финского залива.

Другие примеры не упомянутых в Конституции полномочий касаются так называемых кадровых вопросов. Совет Федерации по представлению Президента утверждает членов Президиума, а также председателя и членов Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ (ст. 15, 17 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»); назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ — представителей общественности (ст. 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»); по представлению Генерального прокурора назначает на должности его первого заместителя и заместителей (ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ (ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») и др.

Основными актами Совета Федерации являются постановления. Кроме того, по общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обраще-

ниями, которые принимаются в том же порядке, что и постановления палаты1.

Согласно ч. 3 ст. 102 Конституции, постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа его членов, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией. Такие особые случаи, предусматривающие какое-либо квалифицированное большинство от общего числа членов, установлены, например, в ст. 135 (для поддержки Советом Федерации предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции требуется 3/5 голосов), в ст. 93 (решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается 2/3 голосов), в ст. 108 (федеральный конституционный закон одобряется 3/4 голосов).

В настоящее время общее число членов Совета Федерации — 166 (по два от каждого из 83 субъектов РФ).

§ 5. Вопросы ведения Государственной Думы. Акты Государственной Думы

Вопросы ведения Государственной Думы определены прежде всего в ст. 103 Конституции.

а) Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.

Согласно Регламенту Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Вопрос о даче согласия на назначение решается тайным или открытым голосованием (на практике с августа 1998 г. применялось открытое).

За годы действия Конституции палата давала согласие на назначение Председателя Правительства 11 раз. Предложенные Президентом кандидатуры были отклонены 4 раза, в 1998 г.

б) Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

1 В качестве примера можно привести заявления «О поддержке антикризисных мер Правительства Российской Федерации» (от 22 апреля 2009 г.), «О позиции Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам сокращения и ограничения стратегических наступательных вооружений» (от 26 января 2011 г.), обращения «К Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву о признании независимости Южной Осетии и Абхазии» (от 25 августа 2008 г.), «К Правительству Российской Федерации по вопросу реализации жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), и лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения» (от 19 июля 2010 г.).

416 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству в двух формах: она может выразить недоверие Правительству, когда инициатива исходит от группы депутатов (численностью не менее 1/5 от их общего числа, как установлено в ст. 149 Регламента), и может отказать Правительству в доверии, когда вопрос о доверии ставит Председатель Правительства.

Инициатива выразить недоверие Правительству рассматривалась Думой неоднократно (последний раз 9 февраля 2005 г.), однако принято такое решение было лишь однажды — 21 июня 1995 г. (голосами 241 депутата). Президент не отказал Правительству в поддержке. При повторном голосовании, состоявшемся 1 июля, большинства уже не было (за недоверие проголосовали 193 депутата).

в) Государственная Дума заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Данное полномочие Государственной Думы было предусмотрено Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».

Вразвитие этой конституционной новеллы Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был дополнен ст. 401, в которой предусматривается, что подготовка ежегодных отчетов Правительства осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства, и что эти отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете».

Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете Правительства урегулировано гл. 181 Регламента Государственной Думы (введена 25 февраля 2009 г.). Вопросы о деятельности Правительства подготавливаются фракциями. Количество вопросов устанавливается Советом Государственной Думы. Утвержденный Советом перечень вопросов направляется в Правительство. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Дума принимает постановление.

г) Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.

Всоответствии с п. «г» ст. 83 Конституции Государственная Дума назначает на должность Председателя Центрального банка РФ по представлению Президента РФ, он же ставит перед Думой вопрос об освобождении Председателя Банка от должности. В ст. 14 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлен срок, на который назначается Председатель Банка — четыре года, определены временные рамки для соответствующих действий Президента, указаны случаи, когда Председатель Банка мо-

жет быть освобожден от должности (например, при нарушении федеральных законов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Банка России).

д) Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 5, 6) Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты и 6 из 12 аудиторов по представлению Президента РФ. Предложения о кандидатах могут вноситься Президенту фракциями и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа ее депутатов. Форма голосования (как и по п. «б»—«г») в Регламенте Государственной Думы не предопределена.

е) Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного установлен Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», принятие которого предусмотрено п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции.

Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься Президентом РФ, Советом Федерации, фракциями в Государственной Думе и депутатами. Кандидатура нынешнего Уполномоченного, занимающего эту должность уже второй срок, была предложена Президентом (и в 2004 г., и в 2009-м). Дума назначает Уполномоченного и освобождает его от должности тайным голосованием. Срок его полномочий — 5 лет. Особенность назначения заключается в том, что само назначение (как и освобождение) производится обычным большинством голосов, а для включения в список для тайного голосования при назначении требуется не менее 2/3 от общего числа депутатов. Такая конструкция позволяет обеспечить интересы думского меньшинства (разумеется, если оно имеет не менее 1/3 голосов).

ж) Государственная Дума объявляет амнистию.

Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально неопределенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности; лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость (ст. 84 Уголовного кодекса РФ).

Согласно Регламенту Государственной Думы, указанное полномочие осуществляется путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. За время действия

418 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

нынешней Конституции были объявлены 16 амнистий, например, 16 апреля 2010 г. — амнистия в связи с 65-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов.

з) Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности.

Всоответствии со ст. 93 Конституции с инициативой о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности

могут выступить не менее 1/3 от общего числа депутатов Думы; палата образует специальную комиссию, которая должна дать заключение;

обвинение выдвигается 2/3 голосов от общего числа депутатов. Соответствующее постановление принимается либо тайным голосованием

сиспользованием бюллетеней, либо открытым с применением именных бюллетеней. Порядок выдвижения обвинения урегулирован в гл. 22 Регламента Государственной Думы.

Вмае 1999 г. состоялось голосование Государственной Думы по пяти предложениям о выдвижении обвинения против первого Президента РФ. Применялось открытое голосование именными бюллетенями. Ни одно из предложений не было поддержано; наибольшее количество голосов (283) получил «третий пункт» обвинения — «в связи с развязыванием и проведением военных действий на территории Чеченской Республики в 1994—1996 гг.».

Помимо ст. 103 Конституции полномочия Государственной Думы, включая и полномочия в законодательной сфере, определены и в других положениях Конституции, а также установлены федеральными конституционными и федеральными законами. В качестве примера можно привести следующие: Государственная Дума дает согласие на лишение неприкосновенности Уполномоченного по правам человека (ст. 12 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); направляет в Национальный банковский совет трех членов из своего состава, а также по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ, назначает на должность членов Совета директоров Банка России (ст. 12, 15 Федерального закона о Банке России); назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ (ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Актами Государственной Думы являются постановления. Как установлено в ч. 2 ст. 103 Конституции, Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Данное положение, однако, не означает, что Государственная Дума принимает постановления только по этим вопросам.

Согласно ст. 93 Регламента Государственной Думы, палата принимает постановления и «по другим вопросам своей компетенции».

Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправе принимать заявления и обращения, которые, в отличие от Совета Федерации, оформляются постановлением палаты1.

Согласно ч. 3 ст. 103 Конституции, постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией. Такие особые случаи, предусматривающие какое-либо квалифицированное большинство от общего числа депутатов, установлены, например, в ст. 135 (для поддержки Государственной Думой предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции требуется 3/5 голосов), в ст. 93 и 108 (Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, а также одобряет федеральный конституционный закон 2/3 голосов).

Вопрос о том, что следует понимать под общим числом депутатов Государственной Думы (450 или же число, полученное после вычета вакантных мандатов), был рассмотрен Конституционным Судом РФ. Осуществив толкование норм Конституции, он постановил, что положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы ст. 95 Конституции, — 450 депутатов2.

Порядок опубликования и вступления в силу постановлений Государственной Думы, как и постановлений Совета Федерации, определяется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Акты палат публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Они направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем. Официальным опубликованием акта

1 В качестве примера можно привести заявления «О ситуации, связанной с аномальными природными явлениями лета 2010 года» (от 7 сентября 2010 г.), «О позиции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам сокращения и ограничения стратегических наступательных вооружений» (от 25 января 2011 г.), обращения «К Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву о необходимости признания независимости Республики Южная Осетия и Республики Абхазия» (от 25 августа 2008 г.), «К Председателю Правительства Российской Федерации В. В. Путину о принятии федеральной целевой программы «Молодежь России» на 2011—2015 годы» (от 7 апреля 2010 г.), «К парламентам государств — членов Организации Объединенных Наций и международным парламентским организациям о необходимости прекращения экономической, торговой и финансовой блокады Республики Куба» (от 22 октября 2010 г.).

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451. Аналогичное понимание нужно распространять на положение об общем числе членов Совета Федерации.

420 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

палаты считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo. gov.ru.). Акты палат вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

§ 6. Роспуск Государственной Думы

Роспуск парламента (одной из его палат или обеих палат) является, как правило, способом разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной ветвями власти. В некоторых странах (в президентских республиках, например, в США) роспуск парламента не предусмотрен конституцией. Но при этом конституция в этом случае не предусматривает и право парламента выражать недоверие исполнительной власти. Роспуск парламента — это характерная черта парламентской республики (монархии), один из элементов системы сдержек и противовесов, формирующейся на основе принципа разделения властей.

Иногда конституции зарубежных государств предусматривают самороспуск парламента, например, Конституция Венгрии.

Отечественная практика конституционного регулирования народного представительства использовала ранее и применяет сегодня институт роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти.

Вдореволюционной России право роспуска Государственной думы принадлежало монарху. Из четырех Государственных дум, работавших

впериод с 1906 г. по 1917 г., две первые Государственные думы были распущены досрочно (в 1906 г. и в 1907 г.).

Всоветский период институт роспуска мог быть использован только в случае непримиримых разногласий между палатами Верховного Совета СССР: согласно Конституциям СССР 1936 г. и 1977 г. палаты Верховного Совета СССР (Совет Союза и Совет Национальностей) распускались в этом случае Президиумом Верховного Совета СССР,

который был обязан назначить новые выборы депутатов Верховного Совета СССР.

ВРСФСР в течение длительного времени существовал однопалатный Верховный Совет. Поэтому Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг. не предусматривали возможность роспуска Верховного Совета: не было оснований для этого. Правительство СССР и Правительство РСФСР формально были полностью подотчетны и подконтрольны соответствующим Верховным Советам, которые могли досрочно прекратить их полномочия.

Когда на исходе перестройки в СССР (1989 г.) и в РСФСР (1990 г.) были сформированы двухзвенные системы законодательной власти (соответствующий Съезд народных депутатов формировал соответствующий двухпалатный Верховный Совет), то Конституции СССР

иРСФСР предусматривали, что в случае возникновения непримиримых разногласий между палатами соответствующего Верховного Совета спорный вопрос переносился на рассмотрение соответствующего Съезда народных депутатов, т. е. роспуск палат уже не предусматривался.

Конституция Российской Федерации (1993 г.) устанавливает возможность роспуска Государственной Думы, который является одним из элементов системы сдержек и противовесов, одним из способов разрешения коллизий между Президентом РФ и Государственной Думой (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), а также между Президентом РФ и Правительством РФ с одной стороны и Государственной Думой с другой стороны (ч. 3 и ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).

Роспуск Президентом РФ Государственной Думы можно рассматривать и как применение конституционно-правовой санкции к Государственной Думе за принятие решения, с которым не может согласиться Президент РФ и за которое она готова нести ответственность.

Роспуск Государственной Думы осуществляется указом Президента РФ. При этом она не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (ст. 82, ч. 3 Конституции РФ).

Вцелях обеспечения конституционного статуса Федерального Собрания как постоянно действующего органа на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства РФ) назначить

идату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов.

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными Конституцией РФ запретами на роспуск Государственной Думы (ч. 3, 4, 5 ст. 109).

Как констатировал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 ноября 1999 г. № 15-П, правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента своего роспуска она не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия. Такие конституционно-правовые последствия соответствуют цели роспуска Государственной Думы и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разре-

422 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

шению путем избрания нового состава Государственной Думы на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Поэтому акты, принятые прежней Государственной Думой после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имели бы легитимного характера.

Именно этим конституционные последствия предусмотренного ст. 109 Конституции Российской Федерации роспуска Государственной Думы, отметил Конституционный Суд РФ, отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением конституционного срока полномочий Государственной Думы, которые, согласно ст. 99 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, не прекращаются вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва. Другие возникающие в связи с роспуском Государственной Думы отношения, в том числе касающиеся статуса депутатов, которые не нашли непосредственного разрешения в Конституции Российской Федерации, как указал Конституционный Суд РФ, могут быть урегулированы законодателем.

Конституционный Суд РФ пришел также к следующему выводу: в силу статей 10 и 11 Конституции РФ, а также исходя из установленной ею системы сдержек и противовесов, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом РФ, ни другой палатой Федерального Собрания — Советом Федерации.

Превентивное значение названных конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается, по мнению Конституционного Суда РФ, в том, что они призваны удерживать Президента РФ и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

§ 7. Внутреннее устройство и органы палат Федерального Собрания

Внутреннее устройство палат Федерального Собрания, структура создаваемых ими своих органов обусловлены конституционными задачами и функциями парламента в целом, вопросами ведения каждой палаты, а также необходимостью эффективного, рационального осуществления полномочий парламента и его палат. Организация работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в соответствующих палатах парламента строится с учетом их внутренней структуры. Конституция РФ в ст. 101 устанавливает основы внутренней организации палат Федерального Собрания, которые получают свое развитие и детализацию в регламентах палат.