Статья_ Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недро

Статья: Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации (Пономар...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 15.12.2021

"Журнал российского права", 2021, N 10

ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.В. ПОНОМАРЕВ

Пономарев Михаил Вячеславович, старший научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), кандидат юридических наук.

Актуальность вопросов экологически безопасного обращения с отходами недропользования в Арктической зоне России обусловлена прежде всего тем, что освоение этой территории и развитие хозяйственной деятельности в ее границах имеют особое геостратегическое значение, а природно-ресурсный потенциал российской Арктики исключительно важен для развития как топливно-энергетического комплекса, так и всей экономики России в целом.

Цель статьи - выявление и научное исследование эколого-правовых проблем обращения с отходами недропользования в условиях Арктической зоны; задачи: рассмотрение основных приоритетов государственной политики России в отношении природных ресурсов Арктической зоны и целей государственной экологической политики в Арктической зоне в сфере обращения с отходами недропользования; определение состава отходов недропользования и особенностей законодательного регулирования деятельности по обращению с ними.

Анализируются особенности реализации права собственности на отходы недропользования и аспекты правового режима объектов их размещения, а также перспективы законодательного регулирования отношений по обращению с отходами с учетом специфики Арктической зоны.

Методы исследования: специально-юридические методы познания, метод правового прогнозирования.

Выводы: распределение обязанностей в части содержания отходов бурения должно осуществляться исключительно в рамках договорных отношений между недропользователем и буровым подрядчиком, при этом подвергается сомнению возможность применения в данном случае правовой конструкции смешанного договора; необходим учет особенностей Арктической зоны в механизме возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в частности, размещением отходов недропользования, путем внесения изменений в существующие таксы и методики возмещения вреда в форме применения соответствующих повышающих коэффициентов.

Ключевые слова: отходы, отходы производства, недропользование, разведка и добыча полезных ископаемых, отходы недропользования, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, эколого-правовые проблемы, Арктика, Арктическая зона.

Environmental and Legal Problems of Subsurface Use Waste Management in the Arctic Zone of the Russian Federation

M.V. Ponomarev

Ponomarev Mikhail V., Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow State University of Geodesy and Cartography, Moscow, Russia.

The relevance of environmentally safe management of subsurface use waste is primarily due to the fact that the development of the Arctic zone of Russia and the development of economic activity within its borders is due to the special geostrategic significance of the territories included in it, and the natural resource potential of the Russian Arctic is of great importance for the further development of both the fuel and energy complex and the entire Russian economy as a whole.

The purpose of the article is to identify and scientifically study the environmental and legal problems of dealing with subsurface use waste in the Arctic zone; the tasks are to consider the main priorities of the Russian state policy in relation to the natural resources of the Arctic zone, the goals of the state environmental policy in the Arctic zone in the field of waste management, in particular, with subsurface use waste, to determine the composition of subsurface use waste and the specifics of legislative regulation of activities for handling them.

The article analyzes the peculiarities of the realization of the ownership right to subsurface use waste, the peculiarities of the legal regime of objects of their placement with their possible assignment to objects of movable or immovable property, as well as possible prospects for legislative regulation of relations on waste management, taking into account the specifics of the Arctic zone.

Research methods: special legal methods of cognition, the method of legal forecasting.

Conclusions: the distribution of responsibilities regarding the content of drilling waste should be carried out exclusively within the framework of contractual relations between the subsurface user and the drilling contractor, while questioning the possibility of applying in this case the legal structure of a mixed contract; it is necessary to take into account the peculiarities of the Arctic zone in the mechanism of compensation for damage caused to the environment, in particular, the placement of subsurface waste, by making changes to existing taxes and methods of compensation for damage in the form of the application of appropriate increasing coefficients.

Key words: waste, production waste, subsurface use, subsoil use, exploration and extraction of minerals, subsurface use waste, environmental protection, environmental safety, environmental and legal problems, the Arctic, the Arctic zone.

Освоение Арктической зоны России и развитие хозяйственной деятельности в ее границах обусловлены особым геостратегическим значением входящих в нее территорий, именно поэтому субъекты РФ и их части, входящие в Арктическую зону, отнесены Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. N 207-р, к геостратегическим территориям Российской Федерации, которые имеют существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации.

Интенсивное освоение Россией арктических территорий имеет существенное значение как для развития отдельных отраслей ее экономики, в частности ее топливно-энергетического комплекса (прежде всего посредством разведки и добычи различных видов полезных ископаемых), агропромышленного комплекса (например, северного оленеводства и рыбного хозяйства), транспортного сектора (через дальнейшее развитие и наращивание транзитного потенциала Северного морского пути и пропускной способности ключевых морских портов), так и для укрепления ее обороноспособности путем размещения на них объектов военного назначения.

Однако следует согласиться с мнением о том, что в основе практически всех планов пространственного развития, в том числе стратегических планов развития Арктической зоны, в первую очередь заложен принцип рационального и комплексного использования природных ресурсов. Именно использование природных ресурсов является драйвером обеспечения устойчивого роста различных отраслей экономики всей территории <1>.

--------------------------------

<1> См.: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Правовые проблемы пространственного развития Арктической экологической зоны Российской Федерации // Lex russica. 2020. N 3. С. 105 - 113.

Стратегическое значение Арктики для развития минерально-сырьевого потенциала России. Природно-ресурсный потенциал российской Арктики имеет исключительную важность для дальнейшего развития как топливно-энергетического комплекса, так и всей экономики России в целом. Как отмечается в научных исследованиях, недра Арктики, по пока недооцененным данным, содержат примерно треть всех мировых запасов природного газа и до 13% нефти. При этом большая часть ресурсов (более 80%) находится на шельфе Северного Ледовитого океана, принадлежность которого к национальной юрисдикции арктические государства оценивают по-разному <2>. В последнее время все чаще констатируется, что именно Арктика является главным природно-ресурсным резервом всех арктических государств, сохраняемым ими для будущих поколений <3>.

--------------------------------

<2> См.: Злотникова Т.В. Современные проблемы Арктического региона: природа, право, геополитика // Экологическое право. 2017. N 6. С. 13.

<3> См.: Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие / отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М., 2007. С. 115.

Существенной проблемой при установлении суверенитета России на природные, в частности минеральные, ресурсы Арктики является то, что часть территорий и акваторий региона до сих пор не имеет четкой юрисдикции и рассматривается подчас как "ничейная земля", что создает условия для территориальных споров и трений <4>. Вместе с тем именно международно-правовое обоснование, закрепление и последующая защита суверенных прав Российской Федерации на недра в границах арктической части ее континентального шельфа имеют большое значение для обеспечения энергетической безопасности России на долгосрочную перспективу, поскольку согласно официальным данным по добыче полезных ископаемых доля Арктики по отдельным позициям превышает 80% от общероссийских объемов и до 100% по отдельным видам сырья <5>.

--------------------------------

<4> См.: Авхадеев В.Р. Роль деклараций о сотрудничестве государств в Арктике и международное право // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 140.

<5> См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. М., 2020. С. 353.

Основы государственной политики России в отношении природных ресурсов Арктической зоны. 2020 год ознаменовался принятием первого специального Федерального закона от 13 июля 2020 г. N 193-ФЗ "О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации", который закрепил очень важное для рассматриваемой сферы понятие "Арктическая зона Российской Федерации" и дал его дефиницию через определение ее состава (ст. 2). Довольно продолжительное время в Минэкономразвития России велась разработка проекта федерального закона "О развитии Арктической зоны Российской Федерации", который должен был регулировать систему отношений в области комплексного освоения и социально-экономического развития арктических территорий, включая государственное регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды, однако до настоящего времени данная работа так и не увенчалась успехом.

Вместе с тем особенности отношений по освоению природно-ресурсного потенциала российской Арктики, а также по обеспечению его охраны и рационального использования с учетом географических и природных особенностей арктических территорий в настоящее время не учитываются в должной мере федеральным законодательством. С.А. Боголюбов и О.И. Краснова отмечают, что правовое регулирование экологических проблем Арктики имеет фрагментарный характер, когда каждый вопрос заставляет обращаться к отдельным нормам различных нормативных правовых актов. Необходимые правовые механизмы находятся на разных уровнях совершенства, а некоторые аспекты охраны природной среды Арктики вовсе выпали из системы правового регулирования <6>.

--------------------------------

<6> См.: Боголюбов С.А., Краснова И.О. Право и спасение природы российской Арктики // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 6 (91). С. 180.

По мнению Н.И. Хлуденевой, все предусмотренные экологическим законодательством Российской Федерации общие природоохранные способы и средства потенциально применимы и для целей охраны арктических экосистем. Однако национальная природоохранная практика показывает, что многие из них играют лишь второстепенную роль в решении задачи по созданию эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды Арктической зоны РФ, обеспечивающей снижение негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, возмещение вреда, причиненного уязвимым арктическим экосистемам, предотвращение необратимых негативных изменений природной среды этого региона России <7>.

--------------------------------

<7> См.: Хлуденева Н.И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. N 11. С. 118.

В соответствии с официальными статистическими данными текущие (эксплуатационные) затраты на охрану окружающей среды в Арктической зоне РФ в 2019 г. составили 38 146 129 тыс. руб., что превысило десятую часть аналогичного показателя по всей Российской Федерации суммарно. И больше всего средств было затрачено на обращение с отходами - 50,1% <8>. Эти показатели подчеркивают особую значимость реализации природоохранных проектов, особенно направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду от деятельности по обращению с отходами в Арктике. Очевидно, что геологические и эколого-климатические особенности Арктической зоны континентального шельфа РФ диктуют необходимость введения особых требований, предъявляемых к субъектам недропользования <9>.

--------------------------------

<8> См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. С. 350.

<9> См.: Шамордин Р.О. Правовой статус субъектов недропользования на арктическом континентальном шельфе Российской Федерации // Российская Арктика - территория права: альманах. Вып. IV. Сохранение и устойчивое развитие Арктики. Правовое регулирование пространственного развития арктических территорий Российской Федерации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа) / отв. ред. С.А. Боголюбов, В.П. Емельянцев. М. - Салехард, 2017. С. 73.

Основные цели и приоритеты государственной экологической политики в Арктической зоне в сфере обращения с отходами. Активное хозяйственное освоение Арктической зоны, кроме очевидных экономических преимуществ, имеет и неблагоприятный побочный эффект. Некоторые виды хозяйственной деятельности по добыче и использованию природных ресурсов негативно воздействуют на природную среду Арктики.

Одним из таких последствий являются отходы, образующиеся в ходе недропользования, в частности при осуществлении такого его вида, как разведка и добыча полезных ископаемых. На официальном уровне признается, что острой проблемой для Арктической зоны РФ является минимизация последствий нефтедобычи и отходов горнодобывающей промышленности, наносящих серьезный вред биосфере российской Арктики <10>. В связи с этим все более острой становится проблема предотвращения экологического вреда, причиняемого в ходе деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых, а также снижения его уровня и ликвидации его последствий.

--------------------------------

<10> О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. С. 347.

Как указывает Н.Г. Жаворонкова, в сфере хозяйственной деятельности нефтяных компаний к экологическим проблемам, требующим правового решения, относится загрязнение почв и водных объектов, недр в целом нефтесодержащими отходами (нефтью и нефтепродуктами), которые создают угрозу здоровью человека и приводят к негативным экологическим последствиям <11>. Отходы предприятий нефтегазового сектора имеют сложный и весьма разнообразный состав. Это отходы, которые образуются у недропользователей как в ходе деятельности по осуществлению различных видов недропользования, так и в ходе переработки отходов от добычи полезных ископаемых, а также в деятельности нефте- и газотранспортных предприятий.

--------------------------------

<11> См.: Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности в недропользовании // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. N 5. С. 98 - 99.

У недропользователей отходы образуются прежде всего в ходе таких видов недропользования, как геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых (например, отходы бурения нефтяных и газовых скважин, вмещающие и вскрышные породы), а также строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (например, нефте- и газохранилищ). В свою очередь, в деятельности нефте- и газотранспортных предприятий отходы образуются в результате аварий на трубопроводах, разливов нефти и нефтепродуктов, а также в ходе ликвидации их последствий либо в результате деятельности по транспортированию (отработанные и вышедшие из эксплуатации трубы).

Одной из важнейших проблем в указанной сфере является дискуссионность отнесения к отходам недропользования вскрышных и вмещающих пород, поскольку именно они составляют наибольшую долю образуемых в ходе недропользования материалов и веществ, а признание их отходами недропользования влечет наложение на недропользователей ряда дополнительных обязанностей в части обращения с отходами, влекущих сопряженные с этим финансовые издержки. В частности, отмечается, что вскрышные и вмещающие породы являются одним из примеров, демонстрирующих проблему неопределенности в отнесении тех или иных веществ или предметов к отходам <12>.

--------------------------------

<12> См.: Петров И.Б. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами // СПС "КонсультантПлюс". 2018.

Актуальность обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами недропользования обусловлена планируемым в ближайшее время наращиванием объемов разведки и добычи полезных ископаемых в Арктической зоне. Так, Президент РФ В.В. Путин на совещании по стратегическому развитию нефтегазохимической отрасли, состоявшемся 1 декабря 2020 г. <13>, поручил к концу июня 2021 г. актуализировать План мероприятий ("дорожную карту") по развитию нефтегазохимического комплекса в Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденный распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2019 г. N 348-р, включив в него проекты в Арктике, в том числе газохимический кластер в поселке Сабетта в ЯНАО.

--------------------------------

<13> См. стенограмму совещания по стратегическому развитию нефтегазохимической отрасли (1 декабря 2020 г.). URL: http://kremlin.ru/events/president/news/64529.

Структурируя отходы по видам экономической деятельности, отметим, что больше всего отходов в Арктической зоне в 2019 г. было произведено при добыче полезных ископаемых, строительстве, транспортировке и хранении. Суммарно они составляют более 97% от всех отходов, образованных на территориях субъектов Арктической зоны РФ <14>.

--------------------------------

<14> См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. С. 348.

Обеспечение экологически безопасного обращения с отходами производства и потребления является одним из ключевых направлений природоохранной деятельности в Арктической зоне и важнейших приоритетов государственной политики Российской Федерации в Арктике. Так, Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденными Указом Президента РФ от 5 марта 2020 г. N 164, среди основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности закрепляется развитие комплексной системы обращения с отходами всех классов опасности, строительство современных экологически чистых мусороперерабатывающих комплексов (подп. "ж" п. 15).

В числе основных мер, направленных на выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденной Указом Президента РФ от 26 октября 2020 г. N 645, указывается государственная поддержка деятельности в сфере обращения с отходами в Арктической зоне, а также совершенствование системы обращения с опасными отходами в Арктической зоне (подп. "н" п. 15). В свою очередь, Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. N 366, также предусматривает ряд мероприятий в области охраны окружающей среды Арктической зоны от негативного воздействия радиоактивных отходов.

Законодательное регулирование деятельности по обращению с отходами недропользования. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", определяя в преамбуле предмет своего регулирования, в число входящих в него отношений включает отношения, возникающие в связи с использованием отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств. В связи с этим в юридической науке периодически возникает вопрос о необходимости разграничения предметов регулирования законодательства о недрах и законодательства об отходах в части правового обращения с указанным видом отходов. Следует согласиться с мнением о том, что поскольку в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ограничивающей сферу его действия, данный вид отходов в качестве самостоятельного предмета правового регулирования не указан, то по отношению к ним применяется общий правовой режим обращения с отходами <15>.

--------------------------------

<15> Шамордин Р.О., Миркеримова Н.Ф. О предметах разграничения предметов правового регулирования законодательства об отходах производства и потребления и законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2019. N 2. С. 65 - 66.

Вместе с тем законодательство о недрах устанавливает ряд специальных требований в части обращения с отходами недропользования. Так, разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, признается самостоятельным видом пользования недрами (ст. 6 Закона РФ "О недрах"). В связи с этим право использования указанных отходов должно удостоверяться лицензией на пользование недрами (ст. 11), а недропользователь имеет право использовать данные отходы, образовавшиеся в результате его деятельности, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции (п. 4 и 8 ст. 22), а также использовать для ликвидации горных выработок вскрышные и вмещающие горные породы (ст. 26).

Попытки совершенствования законодательного регулирования обращения с отходами недропользования предпринимались неоднократно, однако наиболее комплексным подходом на сегодняшний день отличается проект федерального закона N 664487-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования" <16> (принят Государственной Думой ФС РФ в первом чтении 28 мая 2019 г.).

--------------------------------

<16> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/664487-7.

Указанный законопроект в числе прочих изменений предлагает замену термина "отходы добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств" на более удачный, на наш взгляд, термин "отходы недропользования", закрепление права недропользователей на добычу полезных компонентов из отходов недропользования, а также права на использование указанных отходов пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, если иное не оговорено в лицензии или соглашении о разделе продукции.

Как отмечает С.А. Боголюбов, национальные, региональные законодательства должны заинтересовывать, привлекать, побуждать к продуманному освоению богатств Арктики с ориентиром на безотходные и малоотходные технологии <17>. В связи с этим необходимо отметить особую роль именно регионального нормотворчества в решении вопросов природоохранного характера на арктических территориях. По мнению И.А. Игнатьевой, субъекты РФ, чьи территории или части территорий включены в Арктическую зону, по ряду аспектов способны конкретнее реагировать на экологические вызовы и проблемы, свойственные арктической природе. Они обладают необходимой правотворческой компетенцией, остающейся тем не менее пока не до конца реализованной <18>.

--------------------------------

<17> См.: Боголюбов С.А. Развитие экологического права на евразийском пространстве: монография. М., 2020. С. 364.

<18> См.: Игнатьева И.А. Особенности правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2018. N 2. С. 159 - 172.

Вместе с тем в некоторых субъектах РФ, чьи территории полностью или частично входят в границу Арктической зоны, действуют собственные законы о недрах (например, Закон Республики Саха (Якутия) от 2 июля 1998 г. З N 29-II "О недрах", Закон Архангельской области от 22 июня 2005 г. N 48-4-ОЗ "О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангельской области"), которые в целом дублируют основные положения федерального законодательства о недрах относительно отходов недропользования, практически не предусматривая специальных требований в области обращения с ними.

Право собственности на отходы недропользования. Порядок определения собственника отходов недропользования и особенности перехода права собственности на указанные отходы от одного лица к другому является достаточно важным и юридически значимым вопросом, поскольку именно собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ) <19>.

--------------------------------

<19> Подробнее об особенностях перехода права собственности на отходы см.: Пономарев М.В. Право собственности на отходы: правовые проблемы реализации и перехода // Журнал российского права. 2017. N 8. С. 53 - 64.

Возникновение определенных проблем правоприменительного характера в указанной сфере обусловлено отсутствием законодательного закрепления особенностей гражданско-правового оборота отходов (в частности, порядка определения собственника отходов и особенностей перехода права собственности на них от одного лица к другому) в специальном законодательстве об отходах <20>, поскольку ст. 4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в настоящее время содержит отсылочную норму, устанавливая, что право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.

--------------------------------

<20> См. подробнее: Пономарев М.В. Правовое регулирование охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019. С. 11.

Актуальность вопросов установления и перехода права собственности на отходы недропользования определяется прежде всего тем, что указанные отходы являются особыми объектами гражданского оборота, право собственности на которые определяется первоначально с учетом права государственной собственности на недра. Так, В.В. Левочко в числе важнейших проблем гражданско-правового режима отходов в недропользовании выделяет пробел в части установления момента возникновения права собственности на отходы, а также несовпадение в одном лице собственника отходов и собственника объектов размещения отходов <21>.

--------------------------------

<21> См.: Левочко В.В. Проблемы гражданско-правового режима отходов в недропользовании: теория и практика // Власть и управление на Востоке России. 2017. N 1 (78). С. 185 - 186.