Статья_ Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недро

Острота указанных проблем возрастает применительно к обращению с отходами бурения нефтяных и газовых скважин. Дискуссионными для правоприменительной практики, ведущими к возникновению правовых и финансовых рисков для недропользователей представляются вопросы о том, кто является собственником отходов бурения и, соответственно, кто должен нести "бремя содержания имущества" в отношении отходов бурения.

Отходы бурения, по мнению В.Д. Мельгунова и А.Н. Костаревой, представляют собой смесь различных компонентов ("материалов" в соответствии с терминологией Федерального закона "Об отходах производства и потребления"), право собственности на которые принадлежит различным лицам. В результате смешения и частичной переработки таких компонентов образуются отходы бурения - новая вещь, собственник которой в соответствии с положениями ст. 220 ГК РФ может быть определен в договоре <22>, при этом им может становиться и буровой подрядчик.

--------------------------------

<22> См.: Мельгунов В.Д., Костарева А.Н. О некоторых вопросах правового регулирования обращения с отходами бурения нефтяных и газовых скважин // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. N 1. С. 67 - 68.

Вместе с тем с учетом пробельности правового регулирования отношений, связанных с реализацией права собственности на отходы, отсутствие на сегодняшний день законодательства об обращении с вторичными материальными ресурсами и особенностей приобретения права собственности на указанные ресурсы, извлекаемые из отходов, распределение обязанностей в части содержания отходов бурения должно осуществляться исключительно в рамках договорных отношений между недропользователем и буровым подрядчиком. Аналогичной позиции придерживается и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) <23>, осуществляющая полномочия по государственному надзору в указанной сфере.

--------------------------------

<23> См. Письмо Росприроднадзора от 25 мая 2016 г. N РН-03-03-31/9771 "О рассмотрении обращения".

Однако переход права собственности на указанные отходы, как известно, возможен только на основании договоров, связанных с его отчуждением (например, договоров купли-продажи, мены, дарения и т.п.), что значительно усложняет взаимоотношения между сторонами. Возможность применения в данном случае правовой конструкции смешанного договора (п. 3 ст. 421 ГК РФ), предусматривающего наряду с условиями договора подряда и условия перехода права собственности на отходы бурения, является, на наш взгляд, достаточно сомнительной.

Несмотря на то что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в различных формах собственности (ст. 1.2 Закона РФ "О недрах"), юридическая судьба отходов недропользования может определяться недропользователем лишь в случае, если право собственности на соответствующие виды полезных ископаемых, при добыче или переработке которых эти отходы образовались, перешло к нему по условиям лицензии. Если по условиям лицензии добытые из недр полезные ископаемые недропользователю не принадлежат, то и распоряжаться отходами, в том числе отчуждать их в пользу третьих лиц (например, буровых организаций), он, на наш взгляд, не имеет права, даже если при образовании отходов (например, отходов бурения) речь идет о смешении и частичной переработке различных компонентов и материалов.

Особенности правового режима объектов размещения отходов недропользования. Размещение отходов, особенно их захоронение, представляя собой по сути конечную стадию обращения с ними, является одним из наиболее опасных для окружающей среды видов хозяйственной деятельности, поскольку любое нарушение экологических требований при организации долговременного хранения или конечного захоронения отходов способно привести к длящемуся негативному воздействию на окружающую среду, а нарушения правил эксплуатации объектов размещения отходов - к серьезному и подчас необратимому загрязнению земель, почвенного слоя, подземных и поверхностных вод и других компонентов природной среды и природных объектов.

В полной мере это касается и размещения отходов недропользования. Как отмечает Н.Г. Жаворонкова, недра - это не только "полезные ископаемые", но и территория (зона) объектов недропользования, а также складирования отходов <24>. Такие места, в которых осуществляется складирование отходов недропользования, должны быть созданы исключительно в виде мест накопления, а также объектов хранения или захоронения отходов, а обеспечение экологически безопасного функционирования объектов размещения отходов недропользования является одной из важнейших обязанностей собственника указанных отходов.

--------------------------------

<24> См.: Жаворонкова Н.Г. Указ. соч. С. 97.

Одной из важнейших проблем в указанной сфере, на наш взгляд, является неопределенность правового режима объектов размещения отходов недропользования. Так, в ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" закреплена легальная дефиниция понятия "объекты захоронения отходов", согласно которой такими объектами признаются как подземные сооружения, так и участки недр, не являющиеся таковыми, для захоронения отходов I - V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

При этом законодательством о недрах порядок захоронения указанных отходов не регламентируется, а устанавливается лишь возможность использования подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Одновременно с этим природоохранное законодательство устанавливает запрет на сброс отходов производства и потребления, радиоактивных отходов в недра и на почву (п. 2 ст. 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Таким образом, признание законодательством объектами захоронения отходов как участков недр, так и подземных сооружений создает угрозу возможного загрязнения недр, почв и подземных вод, а также противоречит нормам законодательства об охране окружающей среды.

Рассматривая основные разновидности объектов размещения отходов недропользования (например, отвал горных пород, шламохранилище, шламовый амбар, хвостохранилище), отметим, что далеко не все из них являются сооружениями. Вопрос возникает применительно к возможности отнесения к объектам размещения отходов отвалов горных пород, образующихся при осуществлении различных видов недропользования. Особенно часто возникают вопросы относительно отвалов вскрышных и вмещающих пород, поскольку они образуются повсеместно при разведке и добыче полезных ископаемых или строительстве подземных сооружений, в частности, открытым способом.

Основываясь на позициях судебных органов, И.Б. Петров приходит к выводу, что складирование вскрышных и вмещающих пород во внешних отвалах на практике, как правило, квалифицируется в качестве размещения отходов. При этом объектом размещения отходов применительно к вскрышным и вмещающим породам признается сам отвал <25>. Вместе с тем отвалы горных пород в правоприменительной практике могут быть признаны как движимым, так и недвижимым имуществом, и именно от этого зависят особенности их правового режима. По мнению М.В. Дудикова, в случае если указанные отвалы и отходы определены как движимое имущество, такое имущество следует рассматривать в качестве собственности недропользователя, который может реализовать свое право по истечении срока действия лицензии на пользование недрами.

--------------------------------

<25> См.: Петров И.Б. Указ. соч.

Между тем возможность отнесения отвалов горных пород к недвижимости вызывает большие сомнения. Как известно, одним из главных критериев признания имущества недвижимым согласно ст. 130 ГК РФ является его прочная связь с землей, которая выражается в том, что перемещение данного объекта без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. К таким объектам обычно относятся здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Представляется, что горный отвал не соответствует указанным требованиям и не обладает прочной связью с землей.

В научной литературе указывается, что, если такое имущество все же будет зарегистрировано как недвижимость, тогда его следует рассматривать как элемент структурной составляющей участка недр, который будет иметь статус государственной собственности. При этом субъекты предпринимательской деятельности будут иметь право воспользоваться им при наличии лицензии на пользование недрами <26>. Согласимся с утверждением И.Б. Петрова о том, что даже без учета спорности отнесения вскрышных и вмещающих пород к отходам обоснованность признания отвалов данных пород объектами размещения отходов (ввиду того, что они не являются сооружениями) вызывает сомнения <27>.

--------------------------------

<26> См.: Дудиков М.В. О проблемах согласования права государственной собственности на недра с правомочием на отвалы и отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также горные выработки (карьеры, полости) // Юрист. 2013. N 4. С. 12.

<27> См.: Петров И.Б. Указ. соч.

Также отметим, что признание законодательством отвалов горных пород объектами размещения отходов (ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления") не соответствует юридически значимым характеристикам являющихся их разновидностями объектов хранения отходов (представляющих собой специально оборудованные сооружения) и объектов захоронения отходов (которые также могут создаваться в форме подземных сооружений). Указанные сооружения должны соответствовать требованиям Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", а также ряда иных принимаемых в соответствии с ним нормативных актов и технических документов и являться прежде всего результатом строительства. Очевидно, что отвалы горных пород указанным требованиям не соответствуют.

Возникает также закономерный вопрос: каким образом могут быть учтены особенности чрезвычайно уязвимых арктических экосистем в ходе деятельности по размещению объектов недропользования? Складирование указанных видов достаточно опасных отходов может привести к загрязнению, нарушению почвенного слоя и даже к деградации земель, загрязнению поверхностных и подземных вод, нанести ущерб биоразнообразию, в частности привести к уничтожению объектов растительного мира и разрушению среды обитания объектов животного мира, особенно если это складирование осуществляется в виде отвалов горных пород, не являющихся специально оборудованными сооружениями, исключающими попадание загрязняющих веществ в окружающую среду.

Представляется, что такие особенности должны быть учтены в механизме возмещения вреда, причиненного окружающей среде в границах Арктической зоны РФ. Прежде всего требуется внести изменения в существующие таксы и методики возмещения вреда в форме применения соответствующих повышающих коэффициентов. Схожий правовой механизм существует в сфере взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. В частности, ставки платы и их дополнительные коэффициенты были утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2016 г. N 913. Данные ставки были дифференцированы по видам негативного воздействия, за которые взимается плата, в том числе плата за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности. К данным ставкам был утвержден дополнительный коэффициент 2 в отношении территорий и объектов, находящихся под особой охраной в соответствии с федеральными законами.

Также органам государственного надзора в области охраны окружающей среды и судам следует уделять значительное внимание обеспечению проведения недропользователями восстановительных мероприятий, в частности рекультивационных работ, в ходе ликвидации последствий причиненного природной среде Арктической зоны вреда, не допускать их необоснованной замены на материальную компенсацию, назначая последнюю лишь в случае технической невозможности проведения причинителем восстановительных работ в зависимости от вида вреда.

Таким образом, требуется выработка научно обоснованных подходов к совершенствованию правового режима отходов недропользования, создание возможности их вовлечения недропользователями во вторичный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов, определение системы юридически значимых требований к объектам размещения отходов недропользования в целях снижения их негативного воздействия на окружающую среду. Установление особых требований к осуществлению различных видов деятельности по обращению с отходами недропользования при разработке северных месторождений требуется только с обязательным учетом природных особенностей Арктической зоны и способностей арктических экосистем к восстановлению, которые требуется учитывать в обязательном порядке при определении размера и формы возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

Список литературы

Авхадеев В.Р. Роль деклараций о сотрудничестве государств в Арктике и международное право // Журнал российского права. 2014. N 10.

Боголюбов С.А. Развитие экологического права на евразийском пространстве: монография. М., 2020.

Боголюбов С.А., Краснова И.О. Право и спасение природы российской Арктики // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 6 (91).

Дудиков М.В. О проблемах согласования права государственной собственности на недра с правомочием на отвалы и отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также горные выработки (карьеры, полости) // Юрист. 2013. N 4.

Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности в недропользовании // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. N 5.

Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Правовые проблемы пространственного развития Арктической экологической зоны Российской Федерации // Lex russica. 2020. N 3.

Злотникова Т.В. Современные проблемы Арктического региона: природа, право, геополитика // Экологическое право. 2017. N 6.

Игнатьева И.А. Особенности правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2018. N 2.

Левочко В.В. Проблемы гражданско-правового режима отходов в недропользовании: теория и практика // Власть и управление на Востоке России. 2017. N 1 (78).

Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие / отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М., 2007.

Мельгунов В.Д., Костарева А.Н. О некоторых вопросах правового регулирования обращения с отходами бурения нефтяных и газовых скважин // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. N 1.

О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. М., 2020.

Петров И.Б. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами // СПС "КонсультантПлюс". 2018.

Пономарев М.В. Право собственности на отходы: правовые проблемы реализации и перехода // Журнал российского права. 2017. N 8.

Пономарев М.В. Правовое регулирование охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019.

Хлуденева Н.И. Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем // Журнал российского права. 2015. N 11.

Шамордин Р.О. Правовой статус субъектов недропользования на арктическом континентальном шельфе Российской Федерации // Российская Арктика - территория права: альманах. Вып. IV. Сохранение и устойчивое развитие Арктики. Правовое регулирование пространственного развития арктических территорий Российской Федерации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа) / отв. ред. С.А. Боголюбов, В.П. Емельянцев. М. - Салехард, 2017.

Шамордин Р.О., Миркеримова Н.Ф. О предметах разграничения предметов правового регулирования законодательства об отходах производства и потребления и законодательства о недрах // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2019. N 2.

References

Avkhadeev V.R. The Role of Declarations on Cooperation of States in the Arctic and International Law. Journal of Russian Law, 2014, no. 10, pp. 138 - 145. (In Russ.) DOI: 10.12737/5805.

Bogolyubov S.A. Development of Environmental Law in the Eurasian space. Moscow, 2020. 432 p. (In Russ.)

Bogolyubov S.A., Krasnova I.O. Law and protection of the nature of the Russian Arctic. Actual Problems of Russian Law, 2018, no. 6 (91), pp. 178 - 190. (In Russ.)

Dudikov M.V. O problemakh soglasovaniya prava gosudarstvennoy sobstvennosti na nedra s pravomochiem na otvaly i otkhody gornodobyvayushchego i svyazannykh s nim pererabatyvayushchikh proizvodstv, a takzhe gornye vyrabotki (kar'ery, polosti). Yurist, 2013, no. 4.

Ignatieva I.A. Features of legal regulation in the field of waste management of production and consumption in the Arctic zone of the Russian Federation. Russian Juridical Journal, 2018, no. 2, pp. 159 - 172. (In Russ.)

International legal bases of subsurface use. Ed. by A.N. Vylegzhanin. Moscow, 2007. 528 p. (In Russ.)

Khludeneva N.I. Development Prospects of Arctic Ecosystems Legal Protection. Journal of Russian Law, 2015, no. 11, pp. 114 - 122. (In Russ.) DOI: 10.12737/14377.

Levochko V.V. Problems of the civil-legal regime of waste in subsurface use: theory and practice. Power and Administration in the East of Russia, 2017, no. 1 (78), pp. 180 - 187. (In Russ.)

Melgunov V.D., Kostareva A.N. On some issues of legal regulation for the disposal of oil and gas well drilling waste. Mineral Resources of Russia. Economics and Management, 2015, no. 1, pp. 64 - 68. (In Russ.)

On the state and protection of the environment of the Russian Federation in 2019. State report. Moscow, 2020. 1000 p. (In Russ.)

Petrov I.B. Some problems of legal regulation of handling overburden and host rocks. Access from SPS "ConsultantPlus", 2018. (In Russ.)

Ponomarev M.V. Legal regulation of environmental protection in the treatment of production and consumption waste. Cand. diss. Moscow, 2019. 210 p. (In Russ.)

Ponomarev M.V. Ownership of Waste: Legal Problems of Implementation and Transition. Journal of Russian Law, 2017, no. 8, pp. 53 - 64. (In Russ.) DOI: 10.12737/article_597714e826d935.46072464.

Shamordin R.O. Legal status of subjects of natural resources in the Arctic continental shelf of the Russian Federation. The Russian Arctic - the Territory of Law: An almanac. Iss. IV. Protection and sustainable development of the Arctic. Legal regulation of the spatial development of the Arctic territories of the Russian Federation (on the example of the Yamal-Nenets Autonomous District). Ed. by S.A. Bogolyubov, V.P. Emel'yantsev. Moscow; Salekhard, 2017. 324 p. (In Russ.)

Shamordin R.O., Mirkerimova N.F. On the subjects of differentiation of subjects of legal regulation of legislation on production and consumption waste and legislation on mineral resources. Mineral Resources of Russia. Economics and Management, 2019, no. 2, pp. 65 - 69. (In Russ.)

Zhavoronkova N.G. Legal problems of ensuring environmental safety in subsurface use. Mineral Resources of Russia. Economics and Management, 2015, no. 5. (In Russ.)

Zhavoronkova N.G., Agafonov V.B. Legal problems of spatial development of the Arctic ecological zone of the Russian Federation. Lex russica, 2020, no. 3, pp. 105 - 113. (In Russ.)

Zlotnikova T.V. Modern problems of the Arctic region: nature, law, geopolitics. Environmental law, 2017, no. 6, pp. 12 - 16. (In Russ.)

Подписано в печать

27.10.2021

КонсультантПлюс надежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница 1 из 16