§ 7. Влияние международного права и права региональных международных объединений

Регулирование отношений Испании в международной сфере осуществляется, прежде всего, Конституцией Испании 1978 г. В преамбуле Конституции закреплено, что "испанская нация заявляет о своем стремлении взаимодействовать в укреплении мирных отношений и эффективного сотрудничества между всеми народами Земли". В Конституции говорится о правовом положении иностранцев, об экстрадиции и праве убежища (ст. 13). Отдельная ее глава посвящена международным договорам, которая регулирует процедуру их заключения, устанавливает правило о соотношении норм международного и внутригосударственного права (ст. 93-96).

Заключенные в соответствии с законом и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, указанном в самих договорах или в соответствии с общими нормами международного права (ст. 96).

Конституция Испании, следуя французскому примеру, установила, что заключению международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать ее предварительный пересмотр (ст. 95). Другими словами, установлен примат Конституции по отношению к международным договорам. Правительство или любая из палат Генеральных кортесов может обратиться в Конституционный суд с запросом о том, имеется ли такое противоречие. В этом случае Конституционный суд в порядке предварительного конституционного контроля (т.е. в отношении не вступившего в силу для Испании международного договора) дает заключение о наличии или отсутствии расхождений между договором и Конституцией.

Право выражать согласие государства на принятие международных договорных обязательств принадлежит королю, который является главой государства и осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях (ч. 2 ст. 63 Конституции). Такое право осуществляется королем в соответствии с Конституцией и законами. Все акты короля, в том числе по вопросам заключения международных договоров, скрепляются подписью председателя правительства и в случае необходимости соответствующих министров, которые и несут за эти акты ответственность (ст. 64 Конституции). Участие короля во внутригосударственных процедурах заключения международных договоров сводится к подписанию подготовленных правительством решений. Предварительное согласие парламента - Генеральных кортесов (конгресса депутатов и сената) необходимо для заключения ряда международных договоров*(328).

В правовой системе Испании проводится различие между подписанием международных договоров без условия о ратификации и подписанием договоров под условием ратификации, принятия или утверждения. Такой способ выражения согласия на обязательность для государства международных договоров, как подписание без условия о ратификации, возможен, если договор не подпадает ни под одну из категорий, по которым необходимо предварительное согласие парламента. Соответствующее решение принимается советом министров. Подписание под условием ратификации требуется для договоров, нуждающихся в предварительном согласии парламента. Кроме того, это также необходимо в том случае, если в самом договоре предусматривается, что способом выражения согласия на его обязательность для государств является ратификация. В Конституции не уточняются формы, в которых дается согласие государства на обязательность для него международных договоров. Принятие и утверждение, а также присоединение могут быть использованы Испанией, если это требуется по условиям договора. При этом необходимо соответствующее решение Совета министров, а также предварительное согласие парламента, если договор подпадает под действие ст. 93 и ч. 1 ст. 94 Конституции. Утверждению международного договора обычно предшествует его подписание.

Органом, компетентным осуществлять ратификацию международных договоров, является король. Соответствующие акты подготавливаются правительством и контрасигнуются его председателем и компетентным министром. Если международный договор нуждается в предварительном согласии парламента, то он должен быть направлен в Генеральные кортесы Советом министров в течение 90 дней со дня принятия им решения о начале процедуры ратификации. Парламент, в свою очередь, должен дать согласие на заключение международного договора или отказать в таком согласии в течение 60 дней, однако в законодательстве не предусмотрены какие-либо меры для воздействия на парламент в случае несоблюдения этого срока. При этом исключается возможность подразумеваемого согласия парламента. После того как согласие парламента на заключение международного договора будет дано, правительство решает вопрос о том, осуществлять ратификацию договора или нет. Согласие парламента не обязывает к осуществлению ратификации, а представляет собой лишь разрешение на заключение международного договора. Какие-либо сроки для осуществления акта ратификации после получения согласия парламента не установлены.

По вопросу об участии Испании в международном договоре, как и по другим политическим решениям особой значимости, может быть проведен консультативный референдум (ст. 92). Референдум назначается королем по предложению председателя правительства, предварительно одобренному конгрессом депутатов. Так, 20 февраля 2005 г. в Испании состоялся референдум по вопросу, связанному с ратификацией договора, учреждающего Конституцию для Европы, в ходе которого избиратели высказались за участие в этом договоре.

Международные отношения, включая заключение международных договоров, относятся к исключительному ведению государства (ст. 149). Провинции и автономные сообщества оказывают косвенное влияние на внутригосударственные процедуры заключения международных договоров через сенат, который является палатой территориального представительства и участвует в одобрении договоров парламентом. Кроме того, в статутах автономных сообществ предусматривается возможность проведения правительством консультаций с ними, если речь идет о заключении международных договоров по вопросам, отнесенным к компетенции автономных сообществ. Автономные сообщества вправе обращаться в правительство с рекомендацией о заключении международного договора, предмет которого представляет для них интерес, а также запрашивать информацию по вопросам, связанным с заключением договоров, затрагивающих их компетенцию и интересы*(329).

Реализация принципов интеграции, прямого действия, непосредственного применения и верховенства права Европейского Союза, прежде всего учредительных договоров, основана на положениях ст. 93 Конституции, в которой устанавливается возможность путем принятия органического закона заключения международных договоров, предусматривающих передачу международным организациям или учреждениям полномочий, вытекающих из Конституции. Обеспечение выполнения таких договоров и решений международных или наднациональных организаций, которым переданы соответствующие функции, возлагается в зависимости от обстоятельств на Генеральные кортесы или правительство. Такое правило о передачи суверенных полномочий международным или наднациональным организациям закреплено в конституциях и других европейских государств, что сделало возможным их участие в Европейском Союзе. Организации такого типа предполагают наличие собственных законодательных, судебных, исполнительных органов, которые создают право, называемое коммунитарным (первичное и вторичное), применяемое в государствах - членах ЕС и заменяющее собой внутреннее право в случае противоречия. Участие в подобных международных организациях предполагает перераспределение внутренней компетенции государства в пользу наднационального сообщества. В соответствии со ст. 93 Конституции на основании органического закона и без проведения конституционной реформы международная организация может быть наделена компетенцией, которую Конституция Испании относит к ведению органов Испанского государства. Лимитом для такого перераспределения являются базовые принципы, на которых основан конституционный порядок Испании. Конституция, таким образом, сохраняет свой статус акта высшей юридической силы, который подчиняет себе органический закон, принятый на основе ст. 93 Конституции.

Вопрос о соотношении внутригосударственного испанского права и вторичного коммунитарного права решается также исходя из ст. 93 Конституции. Последнее превалирует над нормами внутреннего права, но этот общий принцип действует не безоговорочно, когда коллизия возникает с нормой конституционного права. По данному вопросу сложились противоречивые точки зрения. Согласно позиции Суда ЕС нормы коммунитарного права имеют приоритет в том числе над нормами конституционного права. Противоположные позиции высказаны конституционными судами государств-членов. Однако, без сомнения, является верным то, что норма коммунитарного права не может иметь приоритет, когда это может привести к нарушению "идентичности" ("тождественности, целостности") внутреннего конституционного права, между тем коммунитарное право должно иметь приоритет, когда такого эффекта не происходит. На практике происходит так, что коммунитарное право "уважает внутреннее пространство" государства, и компетенция Сообщества ограничивается преимущественно экономической сферой. Таким образом, трудно допустить такую ситуацию, когда противоречие между нормой коммунитарного и нормой конституционного права нарушало бы собственную "идентичность" внутреннего конституционного права Испании*(330).