Тема 4.3 к-правовой статус суб. Рф

1.Субъекты рф: понятие, виды. Федерация равноправных субъектов и асимметричная федерация

В ст. 5 Конституции РФ дана характеристика России как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей её национального состава. Россия состоит из: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации - это родовое (обобщающее) понятие, используемое для обозначения многосоставности государственной территории Российской Федерации, характеристики ее статуса, способа образования.

Республики (государства) являются национально-государственными образованиями в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта.

Края - это полноправные субъекты федерации, государственные образования в составе РФ, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ.

Области -они такжеявляютсясубъектами федерации: это крупные государственно-территориальные образования в составе РФ.

Города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) - представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским населением.

Автономная область и автономный округ - национально-государственные образования в составе РФ, являющиеся политической формой, обеспечивающей малочисленным народам Крайнего севера и Сибири возможность их сохранения и развития.

АСИММЕТРИ́ЧНАЯ ФЕДЕРА́ЦИЯ, мо­дель фе­де­ра­тив­но­го уст­рой­ст­ва, при ко­то­рой субъ­ек­ты фе­де­ра­ции име­ют не­рав­ный кон­сти­ту­ци­он­ный ста­тус и объ­ём пол­но­мо­чий. А. ф. ха­рак­те­ри­зу­ет­ся на­ли­чи­ем в со­ста­ве го­су­дар­ст­ва субъ­ек­тов фе­де­ра­ции и не­субъ­ек­тов, не­оди­на­ко­вым пра­во­вым ста­ту­сом её субъ­ек­тов и раз­ны­ми их пол­но­мо­чия­ми. А. ф. мо­жет вклю­чать ас­со­ции­ро­ван­ные го­су­дар­ст­ва. Напр., в США – Пу­эр­то-Ри­ко, а так­же фе­де­раль­ные тер­ри­то­рии (напр., Вир­гин­ские о-ва) и фе­де­раль­ный окр. Ко­лум­бия, на­се­ле­ние ко­то­рых не уча­ст­ву­ет в вы­бо­рах пар­ла­мен­та – Кон­грес­са США (ка­ж­дый из не­субъ­ек­тов по­сы­ла­ет в его со­став ре­зи­ден­та-ко­мис­са­ра или де­ле­га­та, на­де­лён­но­го лишь пра­вом со­ве­ща­тель­но­го го­ло­са). В Ин­дии шта­ты об­ла­да­ют раз­ной ши­ро­той прав (наи­боль­ши­ми – штат Джам­му и Каш­мир, штат Сик­ким, наи­мень­ши­ми – не­ко­то­рые ма­лые шта­ты, напр. Мег­ха­лая); они не­оди­на­ко­во пред­став­ле­ны в верх­ней па­ла­те пар­ла­мен­та (от 1 до 34 пред­ста­ви­те­лей); име­ет­ся так­же не­сколь­ко со­юз­ных тер­ри­то­рий, не об­ла­даю­щих пра­ва­ми шта­тов. Эле­мен­ты асим­мет­рии при­су­щи Ав­ст­ра­лии, Ка­на­де, Тан­за­нии и мно­гим дру­гим фе­де­ра­ци­ям.

В РФ про­воз­гла­шён прин­цип сим­мет­рич­ной фе­де­ра­ции (ст. 5 Кон­сти­ту­ции РФ), т. е. все субъ­ек­ты (рес­пуб­ли­ки, края, ав­то­ном­ные ок­ру­га и др.) рав­но­прав­ны. Од­на­ко в РФ име­ет­ся 6 разл. ви­дов субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции (рес­пуб­ли­ки, края, об­лас­ти, го­ро­да фе­де­раль­но­го зна­че­ния, ав­то­ном­ная об­ласть, ав­то­ном­ные ок­ру­га), а их пра­во­вой ста­тус, сов­па­дая в це­лом, всё же име­ет раз­ли­чия. Так, рес­пуб­ли­ки объ­яв­ле­ны Кон­сти­ту­ци­ей РФ го­су­дар­ст­ва­ми, име­ют свои кон­сти­ту­ции, мно­гие из них – соб­ст­вен­ных пре­зи­ден­тов, своё гра­ж­дан­ст­во. Дру­гие субъ­ек­ты РФ та­ких прав не име­ют. Не­ко­то­рые ав­то­ном­ные ок­ру­га – субъ­ек­ты РФ вхо­дят в со­став кра­ёв и об­лас­тей – дру­гих субъ­ек­тов РФ, что фак­ти­че­ски мо­жет при­во­дить к под­чине­нию од­них «рав­но­прав­ных субъ­ек­тов» дру­гим «рав­но­прав­ным субъ­ек­там». Пред­ста­ви­те­ли РФ и не­ко­то­рых её субъ­ек­тов за­клю­ча­ют до­го­во­ры о раз­гра­ни­че­нии пред­ме­тов ве­де­ния и пол­но­мо­чий ме­ж­ду ор­га­на­ми гос. вла­сти РФ и ор­га­на­ми гос. вла­сти субъ­ек­тов РФ. В це­лом эти до­го­во­ры од­но­тип­ны, но в не­ко­то­рых слу­ча­ях отд. субъ­ек­там пре­дос­тав­ля­ют­ся бо­лее ши­ро­кие пол­но­мо­чия (на 2005 под­пи­сан ряд со­гла­ше­ний об от­ка­зе от та­ких до­го­во­ров, но не­ко­то­рые субъ­ек­ты РФ на­стаи­ва­ют на их со­хра­не­нии). Дей­ст­ву­ют и др. фак­то­ры, от­ра­жаю­щие эле­мен­ты асим­мет­рич­но­сти (напр., в сфе­ре бюд­жет­ной по­лити­ки). С эко­но­ми­че­ской и по­ли­ти­че­ской точ­ки зре­ния все фе­де­ра­ции ми­ра яв­ля­ют­ся асим­мет­рич­ны­ми: эко­но­ми­че­ский по­тен­ци­ал их субъ­ек­тов, влия­ние тех или иных субъ­ек­тов на по­ли­ти­ку фе­де­ра­ции не­оди­на­ко­вы, но по­ня­тие «А. ф.» в лит-ре ис­поль­зу­ет­ся пре­иму­щест­вен­но в юри­дич. смыс­ле.

Симметричная федерация является федерацией, которая охарактеризована субъектным равноправием.

Субъекты этой федерации обладают одинаковым названием, к примеру, республики, земли, одинаковой системой органов власти государства, не имеют отличий какими-то особенностями юридического статуса.

2.Государственная природа субъектов РФ

3.Понятие конституционного статуса субъекта РФ

4.Предметы введения субъектов РФ

5.Участие субъектов РФ в решении вопросов, отнесённых к федеральному введению

6.Изменение конституционного статуса субъекта РФ

Под статусом субъекта Российской Федерации обычно понимаются совокупность полномочий, прав и обязанностей или система государственно-правовых компетенций в осуществлении им власти на своей территории в качестве субъекта правоотношений с Федерацией и другими государственными образованиями[1], а также указание на его принадлежность к определенному виду субъектов РФ: республике, краю, области, городу федерального значения, автономной области, автономному округу1. Нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражены в конституционном законодательстве, что и характеризует данный статус как конституционный, т. е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Конституционный статус субъекта РФ устанавливается федеральной Конституцией и конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ и характеризуется обладанием субъектом всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Конституция РФ допускает возможность изменения статуса субъекта Федерации. Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, ни Российская Федерация, ни ее субъекты не вправе в одностороннем порядке изменять конституционный статус субъектов РФ. В основных законах субъектов РФ часто воспроизводится федеральный конституционный императив. Например, в ст. 13 Устава Омской области установлено: «Никто не может изменить государственно-правовой статус Омской области в одностороннем порядке».

Федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации еще не принят, хотя проекты его разработаны давно[2] [3]. Вместе с тем в конституциях (уставах) некоторых субъектов РФ определен порядок выражения согласия субъекта на изменение его статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва изменение конституционно-правового статуса Республики возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 1). Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов РФ. В уставах отдельных субъектов РФ устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно Уставу Красноярского края изменение статуса края, а также его объединение с другими субъектами РФ могут быть произведены только на основе решения, принятого на краевом референдуме, если иное не будет предусмотрено федеральным законодательством (ст. 15). Соот-ветствуюшая формулировка Конституции Республики Мордовии более мягкая: «Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия» (ч. 2 ст. 56).

Конституционно-правовой статус субъекта РФ согласно федеральному законодательству может быть изменен двумя способами:

1) путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой;

2) путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой означает присвоение субъекту иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ1. Например, область может быть преобразована в край, край — в республику и т. п. Таким образом, изменяется субъектный состав Российской Федерации, конституционный статус субъекта РФ, но при этом его территория остается без изменения[4] [5].

Среди ученых бытует мнение, что без изменения вида и территории субъекта РФ изменение его индивидуального названия является изменением статуса субъекта[6]. Представляется, что в данном случае нельзя рассматривать как изменение статуса субъекта РФ смену по его инициативе наименования, поскольку, кроме этого, ничто другое не меняется.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регулирующим процедуру объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Объединение субъектов РФ проводится в целях: 1) обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территориях соответствующих округов; 2) ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территориях округов; 3) эффективного осуществления государственной власти; 4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; 5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов[7].

Объединение субъектов РФ влечет возникновение нового укрупненного субъекта Федерации в территориальных границах объединенных субъектов. По существу, прежние субъекты РФ (на практике это автономные округа) прекращают свое существование и в границах их территорий возникает новый субъект, который может: 1) сохранить тип и наименование одного из прежних субъектов (например, Красноярский край при его объединении с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийский автономными округами); 2) при сохранении наименования избрать новый тип из перечня установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ (например, Пермский край при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); 3) избрать новый тип и новое наименование (например, Забайкальский край при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Во всех трех случаях изменение статуса субъекта Федерации сопряжено с изменением его территории.

Необходимо обратить внимание на некорректные положения ряда уставов, в которых объединение с другими субъектами Федерации выведено из понятия «изменение статуса». Так, согласно ч. 4 ст. 3 Устава (Основного Закона) Саратовской области «изменение статуса области, ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Более ярким примером служит положение Устава Волгоградской области: «Изменение статуса, наименования, границ области, а также ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в порядке, установленном действующим законодательством» (ч. 4 ст. 1) (выделено мной. — И. #.).

Необходимо заметить, что в науке также существует мнение о том, что объединение в форме присоединения субъекта РФ к уже сущест-вуюшему субъекту РФ и, как следствие, изменение его территории и населения не означает изменения его статуса — необходима процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов РФ и легитимации изменения территории и населения субъекта РФ, в состав которого вошли присоединенные субъекты Федерации1.

В. В. Кульчевский полагает целесообразным процедуру прекращения существования субъекта РФ рассматривать как изменение статуса территориальной единицы, а не изменение статуса субъекта РФ, объясняя это тем, что субъект Федерации представляет собой определенное правовое образование, «наличие территории у которого является лишь одним из признаков. Статус же субъекта Федерации — это его правовое качество»[8] [9]. С данной позицией сложно согласиться, поскольку без своей территории, на которую распространяется юрисдикция его органов, субъекта Федерации как государственно-территориального образования просто не может быть.

В теории конституционного права выделяют и другие способы изменения статуса субъекта Федерации, сопровождающиеся территориальными изменениями:

1) разделение субъекта Федерации на несколько новых субъектов;

2) выделение части территории субъекта Федерации с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

3) объединение частей территорий нескольких граничащих между собой субъектов Федерации с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта Федерации.

Федеральным законодательством эти способы не предусмотрены, что объясняется необходимостью исключения самой возможности дальнейшего дробления территориального устройства государства. Учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна[10].

Вместе с тем о возможности не только объединения, но и разделения субъекта упоминают отдельные региональные акты, например Устав (Основной Закон) Томской области (ч. 5 ст. 2), Устав Челябинской области (ч. 5 ст. 1), ч. 2 ст. 6 Устава (Основного Закона) Орловской области.

Разделение субъекта Федерации может не только иметь отрицательный эффект, связанный с усложнением системы управления территориями, но и быть обусловлено обострением в нем межнациональных отношений, когда разделение служит исключительной мерой снятия напряжения в регионе. Примером может служить опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся экономических и социально-политических проблем на данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не дало распространиться событиям, произошедшим в 1990-е гг. в Чечне, на территорию Ингушетии1. В основе разделения субъекта лежало взаимное согласие двух субъектов и Федерации.

Обращает на себя внимание позиция, высказанная Конституционным Судом РФ в отношении вхождения автономных округов в состав края, области. Суд отметил, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области[11] [12]. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта Федерации этот вопрос должен быть решен.

Иногда к способам изменения статуса субъектов Федерации относят изменение границ между субъектами РФ путем разрешения приграничных споров[13], что представляется неверным, поскольку в данном случае речь идет об изменении границ территории субъектов, за счет чего они могут уменьшаться или увеличиваться без изменения статуса субъектов.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ может осуществляться лишь в рамках Конституции РФ. Конституция не содержит права субъектов РФ на выход из Российской Федерации, поэтому изменение статуса субъекта не может осуществляться таким способом.

В зарубежных федерациях, например в Индии и Пакистане, допускаются в качестве исключительной меры юридической ответственности преобразование и даже ликвидация субъекта федерации[14]. Российское конституционное законодательство не знает таких мер ответственности субъектов РФ.