Тема 9

1. Выборы: понятие, социальное назначение и политическая роль. Общественные отношения, которые предусматривают избрание путем голосования депутатов, сенаторов, главы государства и местной власти, регламентируются конституционным правом, поскольку по своему содержанию являются конституционными отношениями, т.е. возникают в процессе установления и осуществления власти. Юридические нормы, которые регламентируют эти общественные отношения, образуют особенный институт конституционного права, независимо от того, где они зафиксированы, – в конституции или в избирательном законе.

Эти юридические нормы, называемые еще избирательными нормами, достаточно обстоятельно исследованы в юридической литературе, что является естественным следствием важности места, которое они занимают в системе права, и того факта, что они прямо говорят о степени демократичности определенной конституционной системы. Эти нормы исследуются под названием "избирательная система", или "избирательное право", или под другими названиями. Конституционно-правовой институт выборов – один из самых давних институтов конституционного права. Российский государствовед В. В. Водовозов еще в начале XX в. отмечал, что институт общего голосования существовал в ранних демократиях, но исчез слишком рано и появился опять только в XVII в., а активно развиваться начал в XX в.[1]

В научной литературе термин "выборы" используется как в узком, так и в широком понимании этого слова. В первом случае речь идет о голосовании граждан, которые проживают на определенной территории, по кандидатурам, выдвинутым в состав представительного органа общенационального масштаба или местного самоуправления, иногда на замещение определенной должности (например, президента). По этому поводу немецкий государствовед Г. Майер говорил, что в общенациональном масштабе выборы – это наиболее массовый процесс, который знает право. Во втором случае под выборами понимают технику голосования, которая используется в отрасли публичного и частного права с целью определения лица, которое будет замещать определенную должность.

В конституционном праве выборы классифицируют в зависимости от территориальных рамок их проведения (общенациональные, региональные и местные) либо с учетом вида выборного органа или должности (парламентские, президентские, муниципальные и т.д.). Выборы различаются и в зависимости от способа волеизъявления избирателей. Прямые выборы – наиболее распространенный тип голосования, который предусматривает непосредственное выражение избирателями собственного отношения к выдвинутым кандидатурам. При непрямых выборах между избирателями и кандидатами на замещение должностей существует промежуточное звено, которое опосредует волю избирателей (например, на выборах президента США избиратели избирают коллегию выборщиков, которая собирается только один раз с единственной целью – определить лицо, которое станет главой государства).

Следовательно, конституционно-правовой институт выборов – это совокупность правовых норм, которые регулируют процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности. К предмету его регулирования относят: основные принципы избирательного права; требования, которые предъявляются к избирателям и кандидатам на выборные должности; порядок формирования и деятельности органов, которые непосредственно осуществляют организацию и проведение выборов; статус субъектов избирательного процесса – граждан и их объединений; процедура избирательной кампании и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании, голосования и опротестования (обжалования) результатов выборов.

Обратим внимание на то, что не все избирательные права граждан зафиксированы в конституции. В основном законе фиксируются только фундаментальные основные права граждан, другие же права должны быть предусмотрены в специальных избирательных законах. Это значит, что нужно отличать основные избирательные права, т.е. те, которые предусмотрены конституцией, от остальных избирательных прав.

Остановимся на основных избирательных правах, анализ других будет сделан при рассмотрении избирательного процесса.

Традиционно находят конституционное отражение и, безусловно, анализируются в научных трудах два основных права: право избирать, которое также именуется активным избирательным правом; и право быть избранным, которое принято называть пассивным избирательным правом[2].

В тесной взаимосвязи с этими правами конституции отдельных зарубежных стран предусматривали и предусматривают еще одно основное право – право отзыва, т.е. законодательное закрепление возможности досрочного отзыва депутатов, которые не оправдали доверие избирателей[3]. Такое право существует в КНР (ст. 77 Конституции), в СРВ (ст. 7 Конституции имеет такое предписание: "Депутаты Национальных Собраний отзываются избирателями или Национальными собраниями; депутаты Народных Советов отзываются избирателями или Народными Советами, если потеряли доверие народа"); в Индонезии отдельные политические партии имеют право отзывать своих членов из парламента; в Лихтенштейне депутат может быть отозван группой своих избирателей.

В конституциях многих стран закрепляются принципы избирательного права – основные исходные положения, положенные в основу регламентации данного института. В первую очередь конституции подавляющего большинства стран провозглашают принцип всеобщности выборов.

Всеобщность избирательного права предусматривает, с одной стороны, предоставление возможности принимать участие в голосовании всем гражданам государства, отсутствие в законодательстве специальных требований, которые ограничивают участие в выборах любых групп населения (половым, профессиональным, политическим, моральным цензом, цензом оседлости и грамотности). В то же время избиратель должен принимать взвешенные решения, поэтому оправданно исключение из состава избирательного корпуса лиц, не достигших определенного возраста (как правило, 18 лет) и недееспособных. Фактически это значит, что в выборах принимает участие "избирательный корпус" – совокупность граждан, которые владеют по закону правом голоса. Ведь право избирать имеют даже не все граждане данной страны. Не принимают участие в выборах дети (не достигшие избирательного возраста), недееспособные граждане (причем недееспособность должна быть признана судом).

Во многих странах временно не осуществляют свои избирательные права лица, которые находятся иод стражей по приговору суда. В отдельных государствах не голосуют лица, осужденные судом к тюремному заключению на срок больше года. Не голосуют пэры в Великобритании, а в ряде стран – солдаты (например, в Турции). Лишение избирательных прав может быть осуществлено судом, в частности за злостное банкротство, мошенничество на выборах, за систематическое уклонение от участия в выборах в тех странах, где закон предусматривает обязанность голосовать (например, в Италии). В целом наблюдается тенденция расширения избирательного корпуса. Наиболее существенно повлияло на этот процесс снижение избирательного возраста, которое получило законодательное закрепление после Второй мировой войны (в Австрии, Австралии, Бельгии, Великобритании, Греции, Италии, Канаде, Нидерландах, Финляндии, Франции, ФРГ, США и др.).

Международная панорама

В большинстве стран активное избирательное право приобретают граждане, которые достигли 18 лет. В Бразилии, Иране, на Кубе и в Никарагуа – с 16 лет, хотя в некоторых странах требуется достижение 20 лет (Марокко), 21 года (Латвия). В ряде стран избирательное право предоставлено гражданам, которые проживают за рубежом (Россия, ФРГ, Швейцария и др.). Иностранцы, если они постоянно проживают в стране и платят налоги, могут владеть активным и пассивным избирательным правом в Дании, Нидерландах, Швеции. Граждане государств – членов Европейского Союза могут голосовать на выборах в Европарламент и на местных выборах в стране проживания в рамках ЕС.

Важным принципом избирательного права, закрепленным в конституциях большинства стран, является принцип равенства, т.е. "формального равенства". Это значит, что, во-первых, каждому избирателю предоставляется равное количество голосов (один избиратель – один голос, но может быть два: на выборах в Бундестаг в ФРГ один голос отдается за партийный список, а второй – за конкретного кандидата по избирательному округу); во-вторых, в стране существует единый избирательный корпус, т.е. избиратели не разделены па социальные или другие группы; в-третьих, депутат избирается от равного количества жителей или избирателей, а в многомандатных округах должна поддерживаться пропорция мандатов и избирателей на основе одной и той же квоты: в-четвертых, закон выдвигает одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, проведения ими предвыборной агитации и определения результатов выборов.

Фактически принцип равенства избирательного права нередко нарушается. Наиболее распространенным методом его нарушения являются разные манипуляции с избирательными округами, в результате чего искусственно завышается представительство одних групп населения в ущерб другим. Делается это при разбивке страны на избирательные округа. Объективно это связано с тем, что избирательные законы не позволяют нарушить границы административно-территориальных единиц (в противном случае при отсутствии территориальных избирательных комиссий крайне усложняются организация выборов и определение их результатов). И хотя избирательные законы допускают определенное неравенство в численности населения избирательных округов (25–30% в ФРГ, Литве и др.), однако обеспечить равенство практически невозможно. В то же время нарушение этого принципа (субъективного характера) есть так называемая избирательная география (геометрия), которая обозначается в научной литературе термином "джеримендер" (от собственного имени губернатора американского штата Массачусетс И. Джери и английского слова "мендер", которое переводится как "мастерить"). Джери с помощью "избирательной географии" обеспечил втрое большее представительство от своей партии в законодательном органе штата при приблизительно равной с оппонентами поддержке избирателей. Новые границы избирательных округов он установил без учета естественного или традиционного деления территории, что обусловило появление округов со странной конфигурацией[4]. Практика "избирательной географии", или "джеримендер", существует и в наше время. Используя этот прием, сторонники партии, которая находятся у власти, нарезают избирательные округа так, чтобы победить хотя бы с минимальным преимуществом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других партий сосредоточить с наибольшим преимуществом в меньшинстве округов. А потому образованные избирательные округа иногда приобретают вычурную форму серпа, коромысл и т.п.

Принцип прямых выборов сегодня применяется в большинстве демократических государств при выборах нижней палаты парламента и президента и практически повсеместно – при выборах органов местного самоуправления. Уже упоминавшийся немецкий исследователь Г. Майер видит сущность этого принципа в том, "что правом принятия решения о представлении мандата владеет только избиратель".

Эго значит, что между избирателем и кандидатом на выборную должность нет никаких промежуточных институтов, которые бы опосредовали волеизъявление избирателя. Конечно, оценка прямых выборов с точки зрения их демократизма не может иметь абсолютный характер, она всегда зависит от многих конкретных обстоятельств.

Принцип тайного голосования исключает контроль за волеизъявлением избирателей, создает условия для свободы выбора. Государственно-правовая практика зарубежных стран произвела, а законодательство установило немало правил и организационных гарантий, которые в целом обеспечивают секретность выборов. Как правило, избирательные бюллетени не нумеруются (исключение – Индия, где на выборах депутатов Народной палаты проводится нумерация бюллетеней, которая позволяет установить, за кого голосовал избиратель), для заполнения бюллетеней избирателям предоставляются специально оборудованные кабины или комнаты, в которых запрещается присутствие посторонних лиц. После заполнения бюллетени опускаются в шкатулку, что исключает возможность доступа к ним до окончания голосования и начала подсчета голосов. В США, Индии, Мексике и других странах используются избирательные машины, а в Бразилии с 1998 г. внедрены электронные карточки избирателя. Исключения из правила тайны выборов допускаются только в интересах носителя самого избирательного нрава. Так, инвалид может обратиться за помощью к доверенному лицу.

Принцип свободных выборов имеет несколько аспектов. Первый аспект касается правила, в соответствии с которым избиратель сам решает: принимать ли ему участие в избирательном процессе и если да, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не нужно принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хоть один проголосовал, то выборы состоялись. Такая трактовка данного принципа характерна для многих стран с англосаксонской системой права. Этот принцип совмещается с добровольной регистрацией избирателей. Есть все основания утверждать, что такое произвольное понимание этого принципа в определенной мере негативно влияет на избирателей. Значительная часть тех, кто допущен к участию в голосовании, в день выборов не является на избирательные участки. Неявка избирателей на выборы получила в конституционном праве название "абсентеизм".

Официальная доктрина обвиняет абсентеистов в непонимании "ценности демократических выборов". Однако на уровень абсентеизма влияет немало причин политического и экономического характера, исследование которых является предметом другой науки – политологии. С целью уменьшения политического абсентеизма в зарубежных странах, в первую очередь в государствах Скандинавского региона, внедрены такие институты, как голосование по почте, голосование по доверенности и т.п. В небольшом европейском государстве Андорра применяется поощрение для лиц, которые явились на голосование: выдается один евро или стакан вина.

В то же время в ряде стран предусматривается обязательный вотум, т.е. юридическая обязанность избирателей принимать участие в голосовании. Так, ст. 48 Конституции Италии содержит норму, согласно которой голосование является "общественной обязанностью". В Аргентине избиратель, который не явился на выборы, не только может быть оштрафован, но и в течение трех лет не может занимать государственные должности. В Греции и Турции избирателю, который не принимал участие в голосовании, угрожает даже лишение свободы.

Совсем в другом ракурсе рассматривается требование свободных выборов в государственной науке ФРГ. В немецком конституционном праве это требование в первую очередь ассоциируется со свободной реализацией воли избирателей во время выборов. Этот вопрос рассматривается под углом попыток влияния на волеизъявление избирателей: а) государственного и негосударственного; б) официального и неофициального. Федеральный Конституционный суд признал необходимым, чтобы официальные учреждения воздержались от влияния на избирателей. Решающим критерием здесь является использование государственных средств. Кроме того, правительству рекомендуется не проводить никакой работы с общественностью за два-три месяца до выборов[5]. Еще тяжелее, как показывает практика, установить критерии недопустимого влияния неофициальных структур (партий, профсоюзов, промышленных союзов, отдельных промышленно- финансовых структур и даже физических лиц, средств массовой информации и т.п.). Законодательство и суды в зарубежных странах оставляют открытым вопрос: являются ли небольшие предвыборные взносы в интересах партий и кандидата допустимым влиянием на результаты выборов?

Нередко и средствам массовой информации не запрещается занимать одностороннюю позицию в предвыборной борьбе. С юридической точки зрения эти деяния можно было бы рассматривать как нарушение свободы выборов.

2. Основные принципы избирательного права: понятие, классификация. Принципы избирательного права есть основополагающие начала, которые пронизывают содержание избирательного права и на основе которых оно строится.

Принципы избирательного права - это обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах, Конституциях зарубежных стран.

Всеобщность означает принадлежность права участия в выборах всех совершеннолетним гражданам государства и отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям. То есть исключена возможность отстранения от выборов каких-либо граждан и групп населения: все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах.

Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. В юридической литературе выделяется множество разновидностей избирательных цензов. Приведем следующую классификацию: Технические цензы, позволяющие упорядочить процедуру и итоги выборов. Технически цензы выводят из числа участников избирательного процесса:

- недееспособных и несовершеннолетних лиц.

- лиц не имеющих устойчивых и определенных оснований для пользования активным избирательным правом. В большинстве стран к выборам допускаются только граждане, редким исключением можно привести Великобританию, Испанию, Польшу. Здесь можно привести и ценз оседлости, допускающий к выборам лишь лиц, имеющих постоянное местожительство на конкретной территории;

- лиц, возраст которых дает основания для отграничения их пассивного избирательного права.

Охранные цензы выводят из числа участников выборов лиц, влияние которых на политику может оказаться опасным для государственного строя (ограничения, налагаемые на военнослужащих, государственных служащих, банкротов, должников). Дискриминационные цензы порождают бессрочное лишение избирательных прав, применяемые к представителям оппозиции, а также к категориям лиц со слабой социально-правовой защищенностью. Такие цензы исключают возможность участия в выборах женщин, лиц "низкого происхождения", определенной национальности, расы.

В прошлом весьма распространены были имущественные цензы, которые применялись к лицам, не имеющим достаточно высоких доходов.

Встречаются и такие цензы, природу которых определить сложно (внебрачное сожительство, ценз грамотности и др.).

Равное избирательное право означает равное количество голосов у каждого избирателя, равные основания и возможности участия в выборах всех избирателей, а также равенство избирательных округов.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют.

Принцип свободы выборов, означает, что участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается тем, что проведение агитации за день до выборов не допускается.

Тайное голосование - предполагает исключение контроля за волеизъявлением избирателей, создание условий для свободы выбора.

Деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении итогов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно в присутствии наблюдателей и общественных организаций.