Тема 2. Историко- теоретические основы местного самоуправления. Зарубежный опыт местного самоуправления и территориального управления.

1.    Основные теории местного самоуправления: их содержание, достоинства и недостатки.

2.    Местное самоуправление в дореволюционной России.

3.    Советский период организации власти на местах.

4.    Реформы местной власти в период с 1985 по 1995 гг.

1. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд.

Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

 Исторически сложилось несколько теорий, объясняющих природу местного самоуправления.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Плюсы теории свободной общины

• Особенное ударение в теории, делается на общность идей группы людей и их духовную близость. Очень часто эту близость поддерживает и близость религиозных взглядов.

• Самоуправление даёт возможность каждому человеку стать участником жизни страны и общества. Это несёт не только чувство ответственности, но и понимание того, что мысли и идею каждого индивидуума может быть услышана.

• Теория общины исторически, намного старше структуры государства. А значит ближе для понимания граждан.

• Многие субъекты или группы имеют свои территориальные особенности. Как экономически, так и традиционно. Местные органы самоуправления поддерживают функционирование единой государственной системы в регионах, но делают упор на местные особенности.

• Государство обязано поддерживать принцип невмешательства в дела местных органов. Но производить контроль над действиями регионов.

• Действия, производимые самоуправленцами, должны проводиться на основании исторических особенностей отдельно взятой местности.

• Теория свободной общины создаёт возможность занятости граждан на той же территории, где они родились и выросли. Таким образом, данная теория поддерживает развитие регионов и предупреждает перенаселённость столицы и других крупных городов.

• Развитие самоуправления идёт на пользу частным и муниципальным предприятиям. Они получают поддержку не только местных органов, но и дополнительное дотационное финансирование от государства.

• Избираемые члены управленческой общины, действуют в интересах группы людей, а не своих собственных.

• Данная теория применима во многих государствах, независимо от территориального расположения и менталитета. Дело в том, что теория общины достаточно стара и ведёт начало от самоорганизации первых общественных групп.

• Должность управленца в общине, не имеет финансовой выгоды. Это альтруистическая и весьма почётная должность. Каждый управленец обязан думать и действовать исключительно в интересах своей общины. Не надеяться на самообогащение или искать личную выгоду.

Минусы теории свободной общины

• Основной минус данной теории состоит в том, что это лишь теория. Не существует полностью сформированной и проверенной опытом структуры, действующей в рамках данной теории. Многие принципы активно используются в разных политических схемах и структурах, но целостного и полного воплощения, теория так и не обрела.

• Невозможность полной автономии и независимости местных органов самоуправления от государства. Согласно теории, между государством и общиной немыслимы юридические отношения. На данный момент, государство не имеет возможности, предоставить местным органам полную свободу.

• Сама теория и вытекающая из неё система достаточно уязвима. Из-за сложности выбора единой группы лидеров, которые будут действовать в интересах общества, а также создание полной неприкосновенности от государства.

• Беззащитность граждан перед работой унифицированной власти. Если местное самоуправление полностью возьмёт управление в свои руки и отделится от государственного влияния, то большая группа граждан может остаться без поддержки государства.

• Создание чётко очерченных компетенций, которые находятся в ведомстве общины. Невозможно менять какие-то части устройства государства, а другие оставлять без изменений. Во многом, структура свободных общин терпит поражение именно из-за неполного влияния на все сферы жизни общества.

Вывод

Теория свободной общины исторически и традиционно правильная схема организации жизни. Местные жители лучше понимают трудности и проблемы жизни в определённом регионе. Они непосредственно связаны с определённой местностью, разделяют духовную и религиозную составляющую её жизни. Но в современных условиях, невозможно создание такого независимого органа власти, которое не подчинялось бы государству. Для защиты граждан и развития регионов, необходимо полное или частичное влияние государства на органы местного самоуправления.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Недостатки общественной (хозяйственной) теории :

А) Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Б) Невозможность разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Проблема, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Теория дуализма (Чичерин): двойственный характер МСУ – общественный и государственный. МСУ отражает комплексное и многообразное явление. Подходы к его исследованию:

МСУ как форма осуществления народовластия (статья 3 Конституции):

субъект МСУ – население, граждане;

МСУ занимает особое в демократическом механизме управления обществом и государством;

МСУ имеет свой объект управления – вопросы местного значения;

самостоятельность МСУ.

Право граждан на заведование собственными делами (статья 130 Конституции), на самостоятельное решение вопросов местного значения и прямое участие. Сущность МСУ – разновидность социального управления. Некоторые ученые рассматривают МСУ как процесс управления местными делами;

МСУ как одна из основ конституционного строя, основанная на принципах разделения властей. Теория социального обслуживания, повышение уровня жизни, благосостояния – задача МСУ. Первая формула МСУ выведена европейской Хартией самоуправления: под МСУ понимается право и способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах МСУ.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основная цель муниципальной деятельности – благосостояние жителей коммуны.

В МСУ следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих:

публичная власть, сформированная населением определенной территории;

элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики;

институт гражданского общества.