МП Соловьев
.pdf
351
Как уже отмечалось ранее, местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно, свободно. Аристотель утверждал, что свобода -
одно из условий ответственности, а ответственность - одно из проявлений свободы.
Ответственность – важнейший элемент правового статуса должностных лиц и органов власти.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию своих полномочий вытекает из положений Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., закрепившей в ст.3
норму о непосредственной ответственности субъектов муниципальной власти за решение в интересах местного населения переданных в их ведение публичных дел1.
Следует отметить, что в соответствии с действующим российским законодательством местные органы и должностные лица, а также иные субъекты местного самоуправления, подпадают под различные виды юридической ответственности, которая представляет собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам правоотношений,
не исполняющим или ненадлежащим образом, исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений2.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные последствия, наступающие в случае,
неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий (т.е. совершение муниципального правонарушения), которые должны претерпевать органы и должностные лица местного самоуправления.
В современной системе местного самоуправления используются разнообразные виды юридической ответственности, урегулированные
1Соловьев С.Г. К вопросу о составе муниципального правонарушения // Муниципальное право. № 1 (45). 2009.
2Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 299.
352
нормами различных отраслей права: конституционно-правовая, гражданско-
правовая, уголовно-правовая, административно-правовая, дисциплинарная,
муниципально-правовая. Однако, применительно к проблематике муниципального права интерес представляет муниципально-правовой вид юридической ответственности. Отталкиваясь от общих подходов к природе юридической ответственности непосредственно муниципально-правовую ответственность следует рассматривать в двух смыслах1:
1) в позитивном смысле муниципально-правовая ответственность представляет собой ответственное отношение субъектов местного самоуправления к своим муниципальным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.
Реализуется данный вид ответственности путем регулярных отчетов перед местным населением, вышестоящими органами, соответствующими руководителями;
2) в негативном смысле муниципально-правовую ответственность субъектов местного самоуправления можно определить, как ответственность за их деятельность в сфере осуществления местного самоуправления, которая отклоняется от модели, предусмотренной диспозицией муниципально-
правовой нормы или совокупностью муниципально-правовых норм.
В негативном смысле муниципально-правовая ответственность наступает в результате правоприменительной деятельности различных государственных и муниципальных органов, а также деятельности населения муниципального образования.
Принципы муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
1. Принцип законности.
Заключается в точном и неуклонном исполнении требований закона при определении ответственности. Она назначается лишь за деяния, прямо запрещенные правовыми нормами, и только в пределах санкции
1 Соловьев С.Г. Муниципальное право России: учебник. М.: Инфра-М, 2013. 312 с.
353
соответствующей нормы. Привлечение к ответственности может считаться законным лишь в случае соблюдения установленной нормами права процедурой.
2.Принцип ответственности только за виновные деяния.
3.Принцип справедливости.
Означает, что за противоправный проступок отвечает лишь тот, кто его совершил, причем за одно и то же правонарушение ответственность наступает только один раз, при назначении санкции должна учитываться тяжесть правонарушения.
4. Принцип индивидуализации.
Обеспечивается возможностью избрания различных средств правового воздействия с учетом характера и степени общественной опасности совершенного противоправного деяния, личности виновного, обстоятельств,
предусмотренных законом в качестве смягчающих или отягчающих ответственность, и др.;
5. Принцип неотвратимости ответственности.
Предполагает ее неминуемость, неизбежность, если совершено правонарушение.
6. Принцип оперативности наступления ответственности.
Означает, что, если срок, отделяющий момент совершения деяния и момент применения за него мер юридической ответственности, значителен, то санкции могут потерять актуальность и перестать соответствовать самому правонарушению либо тем социальным условиям, в которых оно было совершено.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:
1)населением муниципального образования;
2)государством;
3)физическими и юридическими лицами.
Субъекты муниципально-правовой ответственности:
354
-органы местного самоуправления;
-депутаты;
-члены выборных органов местного самоуправления;
-выборные должностные лица местного самоуправления;
-иные лица, замещающие муниципальную должность.
13.2. Ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления перед государством,
физическими и юридическими лицами, перед населением
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие1.
Справедливо отмечает Е.С. Шугрина, что специфика оснований,
процедуры, круг заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения, принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет настаивать на обособлении и самобытном статусе муниципально-правовой ответственности.
Ответственность перед населением – это особый специфический и присущий отрасли муниципального права вид ответственности.
Перед населением ответственность несут следующие субъекты:
-органы местного самоуправления;
-депутаты;
-члены выборных органов местного самоуправления;
1 Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. № 3.
355
- выборные должностные лица местного самоуправления.
Основания такой ответственности определяются уставами муниципальных образований.
Согласно ФЗ № 131 население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Отзыв – это досрочное прекращение полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в связи с утратой доверия населения1.
Важнейшие основы для понимания сущности и назначения такого вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления содержится в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (например, в постановлении от 07.06. 2000 № 10-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).,
которая заключается в следующем.
1.Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, федеральный законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем, чтобы не был искажен сам смысл выборов.
2.Процедура отзыва должна быть усложненной по отношению к процедуре выборов. Голосование по отзыву должно назначаться лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по
1 Муниципальное право России: учебник. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. 224 с.
356
отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица. Отзыв может иметь место лишь по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
3.Основанием для инициирования процедуры отзыва должно быть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.
4.Процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.
Конституционный Суд Российской Федерации применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности1.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Так, в Уставе города Оренбурга к противоправным решениям,
действиям (бездействию) относится:
а) невыполнение своих обязанностей;
б) нарушение действующего законодательства;
1 Муниципальное право России: учебник. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. 224 с.
357
в) совершение действий, порочащих звание депутата.
Депутат городского Совета считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.
Итоги голосования по отзыву депутата городского Совета и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Полномочия депутата Совета прекращаются со дня опубликования решения избирательной комиссии муниципального образования «город Оренбург» об установлении итогов и результатов голосования, если комиссией установлено, что необходимым количеством голосов депутат Совета отозван.
В Уставе города Иркутска закрепляется, что отзыв депутата городской Думы, мэра города – это досрочное прекращение полномочий указанных выборных лиц по решению избирателей на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Согласно Уставу города Иркутска основаниями отзыва, депутата, мэра города может быть только виновное неоднократное нарушение депутатами,
мэром федерального и областного законодательства, настоящего Устава и иных городских муниципальных нормативных правовых актов при осуществлении ими полномочий, выразившееся в издании конкретных противоправных решений, в совершении конкретных противоправных действий (в бездействии), факт противоправности которых подтвержден в судебном порядке.
Подробным образом основания и процедура отзыва органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлены в ст. 15 Устава города Екатеринбурга. Так, основаниями для отзыва Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы являются:
1) конкретные противоправные решения в случае их подтверждения в судебном порядке;
358
2)неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых этим лицом установлен
всудебном порядке;
3)нарушение срока издания муниципального правового акта,
необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.
Отзыв Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы осуществляется путем голосования на избирательных участках.
Списки избирательных участков с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых избирательных комиссий публикуются Главой Екатеринбурга – Председателем Екатеринбургской городской Думы в средствах массовой информации не позднее, чем за 25 дней до дня голосования.
Инициатива проведения голосования по отзыву Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы принадлежит лицам,
обладающим правом участия в муниципальных выборах и составляющим не менее пяти процентов от числа зарегистрированных избирателей муниципального образования.
Каждый избиратель или группа избирателей, имеющих право на участие в голосовании по отзыву, могут образовать инициативную группу по отзыву в количестве не менее 100 человек.
Решение об образовании инициативной группы, количестве ее членов и персональном составе принимается участниками собрания группы граждан в порядке, предусмотренном решением этого собрания.
Уведомление о проведении собрания не позднее 5 дней до его проведения направляется в городскую Думу и лицу, в отношении которого может быть возбуждена инициатива голосования по отзыву.
359
Перед собранием проводится письменная регистрация его участников с указанием их фамилий, имен, отчеств, дат рождения, адресов места жительства, серий и номеров паспортов или документов, заменяющих паспорт гражданина. Регистрация подтверждается личной подписью участника собрания.
Количество участников собрания должно быть не менее 200 человек. О
принятом решении составляется протокол. В протоколе собрания указываются дата и место его проведения, число участников, существо рассматриваемого вопроса, результаты голосования и принятые решения,
список инициативной группы с указанием фамилий, имен, отчеств, дат рождения, адресов места жительства, серий и номеров паспортов или иных документов, удостоверяющих личность каждого из ее членов. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания. К протоколу прилагается список участников собрания. Инициативная группа самостоятельно избирает своего председателя.
Документы для регистрации инициативной группы представляются не позднее семи дней со дня проведения собрания.
Регистрация инициативной группы по отзыву Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы производится городской Думой не позднее 15 дней со дня получения городской Думой протокола собрания и приложенных к нему документов.
В регистрации инициативной группы может быть отказано только в случае нарушения установленных настоящим Уставом порядка проведения собрания и сроков предоставления документов для регистрации инициативной группы.
Городская Дума в случае регистрации инициативной группы выдает ее председателю свидетельство о регистрации, а также разрешение на открытие специального временного счета фонда поддержки инициативной группы.
Городская Дума в трехдневный срок извещает об этом Избирательную комиссию муниципального образования «город Екатеринбург».
360
Форма свидетельства о регистрации инициативной группы, разрешения на открытие специального временного счета фонда поддержки инициативной группы утверждается городской Думой. Свидетельство о регистрации инициативной группы действительно в течение одного месяца со дня его выдачи.
По заявлению инициативной группы Глава Екатеринбурга – Председатель Екатеринбургской городской Думы предоставляет сведения о зарегистрированных избирателях в соответствии с федеральным законом,
устанавливающим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации.
Получение свидетельства о регистрации инициативной группы является основанием для начала сбора подписей в поддержку предложения о проведении голосования по отзыву Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.
Подписи собираются путем заполнения подписных листов,
содержащих предложение о проведении голосования по отзыву.
Гражданин, поддерживающий инициативу проведения голосования по отзыву, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или документа,
заменяющего паспорт гражданина.
В подписном листе в поддержку предложения о проведении голосования по отзыву указываются:
1)наименование муниципального образования, где проводится сбор подписей;
2)дата регистрации и номер свидетельства о регистрации инициативной группы;